秦代的官制，部分在戰國時期就已形成。但是，秦統一六國後，由于權力的高度集中，中央與地方間的關系，政務與事務間的關系，君主與臣下間的關系等等，都不可避免地有所更張，出現了一套嚴密的新制度。 秦代中樞政權的最大特征是皇權的至高無上。戰國時期，七雄並峙，都抱有統一中國的雄心壯志，但是中國最終為西方的戎族——秦所統一。秦統一中國的原因很多，其中最直接的原因就是強化君權，抑制宗室貴族特權。這個制度是在世卿世祿制度被破壞後，地主經濟得到發展的過程中而逐漸發展起來的。 為了行使權力，秦始皇確立了以丞相為首的中央政府組織。這個機構除丞相（或稱相國、相邦、中丞相）外，還有國尉、禦史大夫及九卿等，以掌管全國的政治和軍事。 丞相是承天子之命，督率百官、執行政務，事實上相當于幕僚長的地位。《通典·職官二》云：“秦省司徒，置丞相”。這是說秦的丞相，相當于戰國時的司徒。《漢書·百官公卿表》云：“相國、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機。”丞相之名，始于戰國。《戰國策·魏策二》記載蘇代說梁王：“莫如太子之自相，是三人皆以太子為非固相也，皆將務以其國事魏，而欲置丞相之璽。”秦國官制多仿三晉，惠王十年始有張儀相秦，武王二年設左、右丞相，才有丞相的名稱。昭王三十二年，以穰侯為相國，始皇為秦王時，稱丞相呂不韋為相邦，號稱仲父，同時有丞相昌平君。統一六國後，李斯由廷尉升為丞相，二世誅李斯後，拜趙高為中丞相（因為他是宦官，故稱中丞相），事無大小皆由其裁決。戰國時期，各國丞相均封侯，秦國也是如此，如昭王時，封魏冉為穰侯，范雎為應侯，蔡澤為剛成君。莊襄王時，封呂不韋為文信侯，秦始王也曾封李斯為通侯，秦二世封趙高為安武侯。 國尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉。《漢書·百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。”《通考·職官考一》云“主五兵”。《史記·秦始皇本紀》說，十年以尉繚為秦國尉。國尉也是六國時官，《史記·廉頗藺相如列傳》云：“趙惠文王賜奢號為馬信君，以許曆為國尉。”又《新序·雜事篇》云：“晉大夫祁奚老，晉君問曰：‘孰可以為國尉？’祁奚對曰：‘午也可’。”也有稱國尉為元尉的，《國語·晉語》載：“公知祁奚之果而不淫，使為元尉。”秦時的國尉、元尉相當于漢時的太尉。但漢時太尉是三公，而秦的國尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升為國尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，國尉還在大良造之下，由此可見，秦代的國尉不如漢代太尉地位之尊崇。 禦史大夫，掌監察百官，為丞相之佐貳。這個官稱秦始設置。《通典·職官典二》云：“秦無司空，置禦史大夫以貳于相。”《漢書·百官公卿表上》云“禦史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。”禦史官稱始創于戰國，但其職能與秦的禦史大夫不同。戰國的禦史是記事之職，秦的禦史大夫是管糾察的。始皇時有禦史大夫馮劫，二世時有禦史大夫德。在禦史大夫之下有二丞，一個叫禦史丞，是禦史大夫的助理，一叫禦史中丞，《漢書·百官公卿表》云：“禦史大夫……有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭台，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍禦史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章。”可見禦史中丞掌握了相當重要的權力，禦史大夫之所以能成為最高的監察官，就是因為禦史中丞在其屬下。 在丞相以下的中央高級官吏是卿。卿分掌國家一部分事務，從其職務的性質上可分為兩類：一類是專為皇帝服務的，如管祭祀禮儀的“奉常”，管守衛宮殿門戶的“郎中令”，管宮外警衛的“衛尉”，管車馬的“太仆”，管皇帝私產的“少府”。此外，還有一些侍從官或宮官；一類是管理國家事務的，如掌管財政的“治粟內史”，掌管司法的“廷尉”，掌管京師治安的“中尉”，掌管宮室陵寢建築的“將作少府”，掌管爵祿升降的“主爵中尉”，掌管少數部族的有“典屬國”。 2秦代的中樞官制 奉常，《通典·職官七》云：“奉常，周為春官宗伯，掌邦禮，秦改奉常。”《漢書·百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗廟禮儀，有丞。”從這些記載得知，奉常職掌宗廟祭祀禮儀。其屬官有太樂，掌樂舞；太祝，主持祠廟，掌祭祀；太宰，掌撰具；太醫，掌巫醫；太史，掌天時星象，兼司記事；太卜，掌卜筮。這些屬官都設有令、丞。此外，還有秘祝、占夢、望氣等職。古代氏族社會，以血緣關系為紐帶，一切政治運動均集中于宗宙，所以巫者居很重要的地位，所謂朝廷也就是廟廷。樂、祝、醫、史、卜以及巫覡（X0音習）等，均掌守宗廟，以充當神權政治的各種角色。後來國家機構不斷改革，朝廷與廟廷逐漸分離，但奉常的屬官仍然掌管祭祀的各種禮儀。 郎中令，《漢書·百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宮殿掖門戶，有丞。”《秦會要》引《通典·職官七》云：“及主諸郎之在殿中侍衛，故曰郎中令。”戰國時六國均設置郎中。《戰國策·韓策三》云： 段產謂新城君曰：“夫宵行者能無為奸，而不能令狗無吠已。今臣處郎中，能無議君于王，而不能令人毋議臣于君。” 《戰國策·楚策四》記載朱英對春申君說：“君先仕臣為郎中，君王崩，李園先入，臣請為君■其胸殺之。”又《趙策三》載趙王謂魏牟曰：“郎中不知為冠。”又《韓非子·外儲說左上篇》：“齊桓公弗衣紫，郎中莫衣紫”。這些記載都說明郎中不是秦專置的官稱。秦二世元年，趙高為郎中令。郎中令的屬官有大夫、郎、謁者等。另外，期門、羽林等都在郎中令屬下。 大夫，《漢書·百官公卿表》說：“大夫掌議論，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數十人。”《初學記》十二引《齊職儀》：“秦置諫議大夫，掌議論，無常員，多至數十人，屬郎中令。”中大夫在六國時就已經有了，《呂氏春秋·知度篇》有趙襄子以膽胥已為中大夫的記載，《韓非子·外儲說下》也有“齊中大夫有夷射者，王誅殺之”的記載。秦在始皇時有中大夫令，為中大夫主官。 郎，《漢書·百官公卿表》云：“郎掌守門戶，出充車騎有議郎、中郎、侍郎、郎中，皆無員，多至千人。議郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三將，秩皆比二千石。郎中有車、戶、騎三將，秩皆比千石。”《初學記》十一載：“秦初置郎中令，其屬官有三署，署中有郎中、侍郎，無員，多至千人，分隸三署，主持戟，侍宮殿，出則充車。”《始皇本紀》有二世“以罪過連逮少近官三郎”的記載，所謂“三郎”就是指三署郎。 謁者，《漢書·百官公卿表》云：“謁者掌賓贊受事，員七十人，秩比六百石。有仆射，秩比千石。《史記·范雎列傳》載：“秦昭王使謁者王稽于魏。”又說：“（穰侯）又謂王稽曰：‘謁君得無與諸侯客子俱來乎？’”除秦外，六國也有謁者，《呂氏春秋·愛士篇》云：“趙簡子之臣胥渠，有疾，醫教之曰：‘得白騾之肝，病則止，不得則死’，謁者入通。”這說明趙有謁者。《戰國策·齊策一》云：“靖郭君將城薛，客多以諫。靖郭君謂謁者元為客通。”這說明齊也有謁者。《戰國策·楚策四》云：“有獻不死之藥于荊王者，謁者操以入。”這說明楚國亦有謁者。又《韓策一》云：“顏率見公仲，公仲不見，顏率謂公仲之謁者。”說明韓國同樣有謁者。 仆射（y8音夜），《漢書·百官公卿表》說：“仆射，秦官，自待中、尚書、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督課之，軍屯吏、騶、宰、永巷宮人皆有，取其領事之號。”《初學記》十一云：“秩比六百石。”《禦覽》卷201引《齊職議》：“秦漢之世，委政公卿，尚書之職，掌封奏，令贊文書，仆射主開閉，令不在，則仆射奏下其事。”《秦會要補》引章炳麟語云：“古有仆人射人，為君近臣，秦時謁者、尚書、博士、侍中，皆有仆射以領之，由是二官之名，始合為一。”衛尉，《漢書·百官公卿表》云：“衛尉，秦官，掌宮門衛屯兵，有丞。”古代凡兵獄之官，皆名為尉。《通典·職官七》云：“衛尉多以博士議郎為之”。屬官有：公車司馬令，《通典·職官七》云：“掌殿司馬門，秦屬衛尉”。凡吏民上章、貢獻及征詣公車者，都必須通過公車司馬。又有衛令，即衛士令，主宮門衛士，《史記·秦始皇本紀》云：“二世三年，趙高遣閻樂至望夷宮殿門縛衛令。” 3秦代的中樞官制 太仆，《漢書·百官公卿表》云：“太仆，周官，秦因之，掌輿馬，有丞，兩人。”其屬官可考者有中車府令。據《史記·蒙恬列傳》載，秦始皇曾以趙高任此職。 廷尉，《漢書·百官公卿表》云：“廷尉秦置，掌刑辟，有正監，秩皆千石。”顏師古注：“廷，平也，治獄貴平，故以為號。”《秦會要補》云：“周壽昌曰：《韓詩外傳》，晉文公使李■為理，《呂氏春秋》，齊宏章為大理，《說苑》，楚廷理，《新序》石奢為大理。”由此可見，戰國時各國都名為理，大理或廷理，只有秦國稱廷尉。 典客，《漢書·百官公卿表》云：“秦官，掌諸歸義蠻夷，有丞。”《通典·職官七》云：“典客，秦置，掌諸侯及歸義蠻夷，有丞。”即掌管諸侯及各部族首領朝覲事並典其儀禮，各地上計諸吏，也由典客接待。其屬官有行人，以為臨時派遣出使者。宗正，《漢書·百官公卿表》說：“宗正，秦官，掌親屬，有丞。”《初學記》引《宋百官春秋》說：“周受命，封建宗盟，始選宗中之長而董正之，謂之宗正，成王時，彤伯入為宗正，掌王親屬，是也，秦因之。”關于這個官稱的創置時期，兩書記載不同。《秦會要》從《初學記》，定為周官，比較可信。下設丞一人，掌君主親屬及登記宗室譜牒、序九族、別嫡庶。如有罪，則除其屬籍。 治粟內史，《漢書·百官公卿表》云：“治粟內史，秦官，掌榖貨，有兩丞。”全國的賦稅都得上報治粟內史，據《通典·職官八》記載，屬官有太倉令丞，主管谷藏。此外，還有平准令，丞，掌物價，主管染色。少府，《漢書·百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給共養，有六丞。”治粟內史掌軍國之用；少府供君主私眷。據《史記·秦始皇本紀》載，二世二年，有少府章邯。 少府除掌管皇帝私產外，凡負責供應皇帝生活之需的諸官吏，大都是少府的屬官。其事務非常繁雜，機構也非常龐大。其屬官有禦府令丞，《秦會要》引《始皇本紀》和《通典·職官八》云：“秦有禦府令丞，掌供禦服，而屬少府。”；尚書令丞，《通典·職官四》云：“秦置尚書丞一人，屬少府。”又云：“秦時少府遣吏四人，在殿中主發書，謂之尚書。”又《通典·職官八》云：“秦置六尚，謂尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚書。”太官令丞，主禦膳食；宦者令，主管宦官；中書謁者令丞，以宦官充任，掌內廷事務；太醫令丞，《通典·職官七》云：“秦有太醫令丞，亦主醫藥，屬少府。”都水長丞，《通典·職官九》云：“秦漢又有都水長丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三輔等，皆有其官。”樂府令丞，主音律樂章；永巷令，掌管宮人。此外，中央官還有： 客卿，這個官稱戰國時六國皆有設置。秦設客卿以招徠策士賢人，位在丞相之下，入秦為客卿者，往往擢升為丞相。如秦惠王以張儀為客卿，後至相位。秦昭王以壽燭為客卿，繼為丞相。范雎、蔡澤皆先為客卿後任丞相。秦始皇時，李斯也曾任過客卿。中尉，秦官，掌京師治安、防備水火盜賊之事。其屬官據《秦會要》云：“有兩丞、侯、司馬、千人。”又有武庫令丞，掌軍器；有靜室令，為乘輿前驅，以清道路。《秦會要補》引王先謙云：“《華陽國志》有秦中尉田真黃，又趙烈候官荀欣為中尉。則是官不獨秦有也。” 將作少府，《漢書·百官公卿表》云：“將作少府，秦官掌治宮室，有兩丞，左右中侯。”其屬官有石室，東園主章以及左右、前後中校七令丞。東園主章，掌大材，以供東園大匠。中校署掌舟車雜兵仗廄牧。此外又有主章長丞，掌大木。典屬國，《漢書·百官公卿表》云：“典屬國，秦官，掌蠻夷降者。”其屬官有九澤令，典客丞。 主爵中尉，原于周時宰爵，鄭玄注《周官》云：“宰，主也。”掌諸侯封贈及賓客祭祀饗食犧牲之牢數。其屬官有掌畜令丞。 中常侍，秦置，銀珰左貂，給事殿省。《後漢書·宦者列傳序》云：“漢興，仍襲秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以參其選，皆銀珰左貂，給事殿省。”《通典·職官三》云：“秦置散騎，又置中常侍散騎，並乘輿，後中常侍得入禁中，皆無員。”散騎跟隨皇帝車後，獻可否、備顧問。中常侍可出入宮禁，常侍皇帝左右。至魏文帝時，始合為一官，稱散騎常侍。給事中，《漢書·百官公卿表》云：“給事中亦加官，所加或大夫，博士，儀郎，掌顧問應對，位次中常侍。黃門有給事黃門，位從將大夫。皆秦制。”給事中每日上朝，平議尚書奏事，因為在殿內供職，故稱給事中。 4秦代的中樞官制 宮官有如下幾種： 詹事，《漢書·百官公卿表》云：“秦置，掌皇後太子家，有丞，秩二千石。”其屬官有：太子家令；太子率更令，掌知漏刻；衛率，中庶子，《通典·職官十二》云：“古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子員。”據《戰國策·燕策三》載：“荊軻使秦，因中庶子蒙嘉而見始皇。”可見當時確實有這種官。《戰國策·韓策二》載：“韓公叔與幾瑟爭國，中庶子謂太子……”《新序·辨物篇》載：“趙太子暴疾而死，扁鵲造宮門，中庶子之好方者應之。”又《史記·商君列傳》載：“衛鞅事魏相公叔痤為中庶子。”可見這種官不是秦國僅有。太子舍人，《通典·職官十二》云：“秦官”；太子門大夫，《通典·職官十二》云：“秦置”；洗馬，本作先馬，勾踐曾為夫差先馬。太子洗馬，太子出行則先驅；少庶子，秦官。六國也有設置，《韓非子·內儲說》云：“晉平公觴客，少庶子進炙而發繞之。”同書還記載了宋太宰使少庶子之市，魏濟陽君有少庶子，卜皮使少庶子佯愛其妾等事。太子仆，秦置，掌車馬。將行，秦置，皇後之卿。又有皇後衛尉、皇後少府、皇後少仆等。 以上為中央官僚機構的文職官。下面再介紹武職官： 護軍都尉，執掌軍政，統領諸將。《漢書·百官公卿表》云：“護軍都尉，秦官”。屬官有中護軍，領軍史，皆掌禁兵，典選武將，胡亥以李斯等人為護軍，監視蒙恬軍隊。 將軍，《漢書·百官公卿表》云：“前後左右將軍，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫綬。”秦昭王時，才設將軍以為統兵將帥。如以魏冉為將軍，保衛咸陽。以戎為將軍，領兵攻楚。但又往往以其他官職統兵出征，如《史記·蒙恬列傳》云：“始皇二十六年（前221年），蒙恬因家世得為秦將，攻齊，大破之，拜為內史。秦已並天下，乃使恬將三十萬眾北逐戎狄，收河南。”可見蒙恬以內史身分統兵出征，將軍之上有上將軍，如秦昭王四十七年（前260年）以武安君白起為上將軍。始皇時，任過秦將軍的有王翦、王賁、蒙驁、王賁、麃公、馮劫等人。將軍之下有裨將軍。如秦昭王四十七年，以王龁為尉裨將。始皇二十三年（前224年），以蒙武為裨將軍。又以王離為蒙恬裨將。裨將就是偏將，為將軍之副職。 周時的所謂前後左右將軍，秦皆因襲其號，都是鎮撫邊境的將領，地位很高。他們都是常設的將軍，其下均置長史，如《項羽本紀》載：“章邯使長史欣”；還設中下級武職官，如騎長，《史記·傅靳蒯成列傳》載靳歙“又戰藍田北，斬車司馬二人，騎長一人。”集解引張晏注：“騎之長。”又有校，如《白起列傳》載：“王陵攻趙邯鄲，亡五校。”《陳陟世家》載：“黥布擊秦左右校。”尉，《國策·秦策二》云：“秦之右將有尉。”又《白起列傳》載，長平之戰，王龁為尉。司馬，《曹相國世家》云：“虜秦司馬及禦史各一人”。“車司馬，主管官車，《傅靳蒯成列傳》載靳歙定隴西六縣，所將卒斬車司馬，侯各四人。”