第二節任用制度秦漢任用官吏制度和選官制度一樣，都是封建官吏制度下的產物。隨著官吏制度的出現，秦漢時期任用官吏制度已經獨立成為一種人事制度。秦漢時期官吏的任用稱之為拜，或稱之為除。拜除之權，特別是高級官吏的拜除權是屬于皇帝的。這從秦始皇以前就已經開始，如秦昭王拜范雎為客卿，後又拜為丞相。又如秦始皇時拜李斯為長史，拜蒙恬為內史等，均史有明文。漢代，地方官吏秩過百石者皆由朝廷任命，實即皇帝任命，故有所謂“命卿”之稱。事實上由于官吏越來越多，皇帝不可能一一親自拜除，而不得不假他人之手，所以漢代上自丞相，下至九卿，皆有拜除之權。先是二百石至四百石由丞相調除，六百石以上由尚書調拜遷，都是由皇帝最後決定。以後，則二千石的地方官選任也歸三府，三公府所屬東曹即主二千石長吏遷除。
任用方式1.真和守。真即真除實授，一般不用這個“真”字，只是在與守相對時才用。守為試署性質，一般是試守一歲，即試用期一年，稱職者即可為真。試守期間如不稱職，則或他調、左轉或罷歸原職。兩漢時，無論文官或武官，朝官或地方官，均有試守之制。但也有因受到皇帝的寵幸，不經過試用期，初拜即為真者，那是對制度的破壞，並非常規。一般來說，京輔主官，尤其是京兆尹比較難當，不但要經過試守，而且稱真之後也鮮有長任者。《漢書·張敞傳》說：郡國二千石以高第入守，及為真，久者不過三二年，近者數月一歲，毀傷失名，以罪過罷。
宣帝時，颍川太守黃霸以治績天下第一入守京兆尹，僅守數月，連試用期都不滿，就因不稱職罷歸颍川。可見任京兆尹之不易。另外，守又有兼、攝之意。有既已居官，又有守職，或複再行他事者，如王尊“為諫大夫，守京輔都尉，行京兆尹事”①。這里的所謂守即為兼官性質。
2.假。假為攝事之意，非真假之假，如項羽為假上將軍、王莽稱假皇帝，言攝最為明顯。《陔余叢考》卷二六說：“秦漢時官吏攝事者皆曰假，蓋言借也。”秦漢時以假任者甚多，如始皇十六年（公元前231 年）有南陽假守騰②，漢高帝二年（公元前205 年）拜曹參為假左丞相①，東漢明帝永平十六年（公元73 年）以班超為假司馬②等等。上至丞相，下至軍侯丞，均有以假為稱者，皆為攝事之官。
3.平。平是平決的意思，《後漢書·梁冀傳》注云：“平，謂平議也。”漢代之平，多用之于廷尉和尚書。其用于尚書者，皆以本官而平決尚書事。如于定國“為光祿大夫平尚書事”③。梁冀為大將軍，“十日一入平尚書事”① 《漢書·王尊傳》。
② 《史記·秦始皇本紀》。
① 《漢書·曹參傳》。
② 《後漢書·班超傳》。
③ 《漢書·于定國傳》。
④。平在這里可謂一種職權，在職官吏能夠得到平尚書事的職權，當然是得到了朝廷的重用。朝廷以平的方式任用在職官吏，不用更動受任用者的原職，權力可以隨時放出，隨時收回，比較方便。
4.領。領為兼領之意，即已有主官主職，又領他官他職而不居其位者，則謂之領。西漢如桑弘羊為治粟都尉領大農⑤，鍾元為尚書令領廷尉⑥；東漢如王丹領左馮翊⑦，蓋勳領漢陽太守⑧等。從東漢情況看，領又有暫守之意。領或以領護、領校為稱，如馮參為諫大夫領護左馮翊都水⑨，袁樊領校巴郡太守⑩，亦均為暫時署守之意。在領的任用方式中，漢史上引人注目者是“領尚書事”。武帝以後，以大司馬大將軍、車騎將軍、衛將軍、左將軍、前將軍、光祿大夫等官而領尚書事者頗多。此種領尚書事，往往即代理皇帝職務，如霍光以大司馬大將軍領尚書事，“政事壹決于光”。可見領尚書事者權力之重。
5.視。一般居官治事為視事。但視在漢代則為任用官吏的一種方式。視，與平、領近似，也有兼官的意思。如《漢書·薛宣傳》載薛宣“複爵高陽侯，加寵特進，位次師安昌侯，給事中，視尚書事”。即為兼職之意。不過，視尚書事並不多見，與平、領均為不定的名稱。
6.錄。錄的名稱始于東漢，僅限于尚書事。錄有參決、總領之意，《後漢書·殤帝紀》云：“參錄尚書事，百官總已以聽。”東漢的錄尚書事，其權位較西漢為重。西漢時中朝官多可平、領尚書事，東漢則漸以太傅、太尉兼任此職，並逐漸單用錄名。錄尚書事最初也只是兼官性質，以後則漸變為一種實職官。
7.兼。兼是以本官而兼任其他官職。早在秦武王時，即有兼官之制。兩漢兼官，或以武官兼文官，如將軍兼水衡都尉；或以文官兼武官，如司空兼車騎將軍；也有以文官兼文官者，如以此縣令而兼彼縣令。兼官對于官吏任用來說，多了一層職權。但以武兼文或以文兼武，容易破壞行政系統，或造成權力過重，或顧此失彼，故秦漢很少實行兼官制度。
8.行。行是官缺未補，暫由他官攝行之意。兩漢時，有以低級官吏攝行高一級官吏職務者，如司直行大司徒事，衛尉行太尉事；有以同級官吏互相攝行者，如少府行大鴻臚事；有以高級官吏攝行低級官吏之事者，如廷尉行丞相長史事；有以文官行武官事者或武官行文官事者。攝行制度較為普遍，這是在遇有官缺，而一時無適當人選補缺時所采取的一種臨時任用方式。9.督。督是由朝廷派員監督地方的任用方式。督多為軍事上的需要而設，並且屬于一種臨時差遣性質。如豫章“寇’起，朝廷“遣謁者馬睦督荊州刺史劉度擊之。”①漢以後，有所謂都督、督軍、總督等名稱，其制蓋淵源于此。10.待詔。待詔即等待皇帝詔命的意思，類似一種候補官員。秦時已有待④ 《後漢書·梁冀傳》。
⑤ 《漢書·食貨志》。
⑥ 《漢書·何並傳》。
⑦ 《後漢書·王丹傳》。
⑧ 《後漢書·蓋勳傳》。
⑨ 《漢書·馮參傳》。
⑩ 《隸釋·巴郡太守樊敏碑》。
① 《後漢書·度尚傳》。
詔之制，叔孫通即為“待詔博士”。漢承秦制，待詔多出于上書求試，或出于皇帝的征召，是當時一種特殊的仕途。在沒有正式委任官職以前，由皇帝臨時指定待詔官署，等待詔命，故曰待詔。待詔的地點並不固定，一般多待詔于公車署，稱為公車待詔；比較受朝廷優待者，則待詔于金馬門或宦者署；個別特受優待者，甚至待詔于宮殿之中。凡待詔人員大都有所專長，或善醫，或善琴，或懷治國之術。因待詔非實職，故無正式俸祿，但有一定生活補貼。據《漢書·東方朔傳》所載，公車待詔的補貼為“一囊粟、錢二百四十”，待遇是比較低的。金馬門和殿內待詔的待遇要高一些。因待詔地點不同，故待遇也有差異。這種以待詔方式對待人才的措施，對于朝廷廣羅英才起了很大作用。尤其在西漢，許多能人奇士都出于待詔之中。
11.加官和散官。在《朝廷、郡縣和封國》一章中，對于加官和散官已經作為官職進行了敘述，但加官和散官作為官吏的任用方式，還有必要再加說明。加官為本職外的一種虛銜，雖為虛銜，但由于一旦加官之後便可出入宮禁，侍從皇帝左右，權力很大。另外特進、奉朝請等也屬加官性質，有此加銜，雖免官或退休之後，仍可參與朝廷大政。加官從人事任用上來說無疑是給予官吏本職以外的特殊權力。散官為無印綬、不治事之官，雖不治事，但或侍從傳達，或議論參謀，可起拾遺補缺，匡正過失之功。其在朝廷者如大夫、博士、議郎等，多參與國家大政謀議與朝廷宗廟禮儀；其在地方者如祭酒、從掾位、從史位、待事掾、待事史等，或為地方主吏輔佐，或可調劑地方官吏余缺。散官從人事任用上來說是授予官吏閑職，使其擺脫繁雜政務，以發揮其才智和作用。加官和散官的任用方式都屬一種靈活的用人方式，兩漢許多脫穎而出的名臣就是出自加官和散官。當然，關系到國家興衰的用人問題的關鍵，主要不在于任用方式，而在于任人唯賢。
任用法規1.關于王國官、地方官的任用。自西漢初年起，朝廷為了從政治上削弱諸侯王國，對王國官吏的任用便常常采取限制與裁抑的政策，凡是二千石官，都要由漢朝廷任命。吳楚七國亂後，王國官吏一律由朝廷代置，諸侯王無權過問。武帝時又作左官律，設附益法，以限制諸侯王網羅人才，防止他們從事非法活動。依據這些政策的精神，漢朝廷在任用王國官吏時頗多限制。如龔勝“以王國人不得宿衛補吏”①。彭宣任廷尉，“以王國人出為太原太守”；後任左將軍，“有司數奏言諸侯國人不得宿衛，將軍不宜典兵馬，處大位”②。由于王國與朝廷的對立，故朝廷任用王國人特別謹慎，並加以限制。
對于地方官的任用，主要是對籍貫的限制。武帝以前尚沒有這種限制，武帝中葉以後，地方長官明顯地要回避本籍，雖無明令規定，事實上則是不用本籍人。刺史不用本州人；守相不用本郡人；縣令長、丞尉不但不用本縣人，且不用本郡人。不過西漢時司隸校尉、京兆尹、長安令、丞尉不在此限。郡縣之屬官佐吏除三輔外，則一律用本籍人，用外籍人即為破例。還有，郡督郵用本郡人，而不用所督諸縣之人；州之部郡從事亦用本州人，而不用所部之郡人。東漢時，對地方長官的籍貫限制更嚴，京畿也不例外，一律不用① 《漢書·龔勝傳》。
② 《漢書·彭宣傳》。
本籍人。甚至婚姻之家及兩州人士不得對相監臨，即兩州人士有婚姻者，則其家人不得交互為官；甲州有人在乙州做官者，則乙州人不得在甲州做官。此種限制以後又發展為“三互法”：甲州人在乙州為官，同時乙州人在丙州為官，則丙州人不但不能到乙州為官，也不能到甲州為官；三州婚姻之家也是如此。例如史弼是陳留考城人，其妻是山陽巨野人，朝廷任他為山陽太守，他以三互法為由，轉拜為平原相。
限制地方官籍貫的目的是防止地方官相互勾結庇護，以加強朝廷對地方的控制。但由于限制過嚴，禁忌繁密，致使選用困難，所以有的地方官久缺不補。東漢這種對地方官任用的限制，目的與西漢對王國官的限制相同，但由于曆史條件不同，西漢是成功的，而東漢則是失敗的。東漢後期尾大不掉之勢已經形成，雖有嚴密的限制，也無法改變地方割據的局面。
2.關于宗室、外戚、宦官的任用。由于宗室、外戚、宦官和皇帝的關系特殊，往往對政權有很大影響。皇帝為了防止大權旁落，對于這三種人，在任用方面有時也有意識地加以適當限制。例如劉歆“為河內太守，以宗室不宜典三河，徙守五原”①。漢代稱河東、河內、河南三郡為三河。三河為天下重地，為防止宗室覬覦帝位，故規定“宗室不宜典三河”。這是對宗室的限制。《漢書·馮野王傳》載有司奏云：“王舅不宜備九卿。”《後漢書·明帝紀》載建武制度曰：“後宮之家不得封侯與政。”這是對外戚的限制。《後漢書·馮緄傳》載：“舊典，中官子弟不得為牧人職。”又《楊秉傳》載：“舊典，中臣子弟不居位秉勢。”這是對宦官的限制。兩漢雖然對以上三種人的任用作出了一些法規上的限制，但法規並不能貫徹到底，又由于他們始終麇集于皇帝周圍，皇帝和他們無法脫離關系，防此失彼，防不勝防。故宗室權落，外戚興起；外戚勢衰，而宦官又盛。這是君主專制制度本身無法克服的弊病。
3.關于財產、職業、身份、學曆、年齡等方面的規定。秦朝即把財產作為擇吏的一個條件，名將韓信少時不能為吏，就是由于家貧。西漢初年，有關于資算得官的規定。資算，就是按照財產多少交納算賦，即財產稅。漢代家資每萬錢，算賦一百二十文，為一算。據《漢書·景帝紀》載，景帝後元二年（公元前142 年）以前，“算十以上乃得官”；後元二年以後，“算四得官”。每算計家財萬錢，算四為四萬錢，算十為十萬錢。十萬家資，便是中產之家，即中等地主；四萬家資，也不失為小地主。無論算十得官還是算四得官，都說明漢初只有地主階級才能做官。西漢時張釋之、司馬相如均以訾（資）為郎，即是靠資算得官。直到東漢安帝時，王溥“家貧不得仕”②，做官仍有財產方面的限制。
職業方面，主要是對商賈做官的限制。漢初從高帝起，法令即禁止商人入仕。武帝時起用鹽鐵商主持鐵鹽專賣，禁商為吏的法令一度松弛。但到哀帝時又重申了“賈人不得為吏”①。又武帝時的“巫蠱之禍”以後，朝廷對巫家為吏也有所限制。
在身份方面，秦律明確規定，不得任“廢官”為吏，不許任罪犯為佐、史等。漢代沿襲這類規定，對臧吏及其子孫做官都有嚴格限制，而且犯法者① 《漢書·劉歆傳》。
② 王嘉：《拾遺記》。
① 《漢書·哀帝紀》。
的親屬也不得在宮中任職。又文帝時，曾有禁止贅婿為吏的規定。這些，都是對于官吏任用中身份方面的限制。
學曆和年齡方面，在不同時期和不同情況下也有許多具體限制。學曆方面，如漢初蕭何草律曰：“學童能諷書九千字以上，乃得為史。”②武帝時博士弟子“能通一藝以上”方可補吏。又兩漢四科取士之一為“學通行修，經中博士”。都是對學曆的要求。年齡方面，秦代規定，新傅籍的青年人不可擔任官府的佐史，只許任用壯年以上的人③。又如西漢武帝時，博士弟子限年十八以上；東漢質帝時，明經、博士限年五十以上④。這些都是關于年齡方面的限制。
4.關于官吏的任用期限。一般說來，秦漢官吏的任用在時間上沒有限制。有的任職時間較長，有的任職時間很短。時間長者或達二三十年，時間短者僅數月而罷。沒有任用期的限制，更非終身制。在職官吏按照當時的規定接受督察和考課，治績好者繼續保持原職或向上升遷，治績惡劣或有過失者則降職或罷官。在秦漢時期的官場中，政治人物出出進進，或起家而為二千石，或由卿相而一朝變為布衣，宦海沉浮，司空見慣。當時的官吏都非常了解並比較適應這種入仕情況，所以大體都是能上能下，一旦罷官為民，或隱居不仕，或重操舊業，並不以罷官為意，而當時的社會觀念也習以為常，並不大驚小怪。官吏的任職既然沒有時間保障和終身保障想繼續任職就得稱職，要想高升就得做出成績，這就會促使官吏在其任職期間奮發努力。秦漢官吏的任用雖無期限，但從兩漢情況看，朝廷多重久任之制。官吏久任，固然有一定好處，因為熟悉情況，便于治理；但弊多于利，任職過久，主官與屬官容易結成私恩關系，地方官與地方勢力容易勾結起來，形成盤根錯節的關系網，他們壟斷政權，構成和朝廷對抗的力量。漢末割據紛爭的局勢，與此有很大關系。
② 《漢書·藝文志》。
③ 《睡虎地秦墓竹簡·內史雜》。
④ 《後漢書·質帝紀》。
第三節考核制度《韓非子·外儲說》右下說：“明主治吏不治民。”這是治國經驗的曆史總結。只要把官吏治好，民的問題就好辦；治不好官吏，國家絕不會興旺發達。所謂“治吏”，關鍵在于考核嚴明以及賞罰公平。秦漢時期，對于“治吏”比較重視，主要是通過上計來考察官吏。
上計與考課戰國時各國所推行的上計與考課，就是對官吏的考核制度。這種考核制度在秦漢漸趨完備。秦的上計，一年一次。上計不僅要將地方上各方面的情況登記造冊，而且還要將有關物品一並送上，在史書中稱之為“與計偕”，即與上計簿使偕同前往。漢代的上計考課，大體上承襲秦制。每年年終由郡國上計吏攜帶計簿（書面彙報）到京師上計（彙報），這叫常課。三年一考察治狀，叫大課。漢代的考課制度，大體說來，有兩個系統。一是公卿守相或各部門主官各課其掾屬，這是上下級系統。如公府掾屬、諸卿屬官、守相掾史，均須依其職務由主官加以考核，按其能力高低和功勞大小，作為遷降賞罰的依據。至于無具體職務的散官，則另立條格，加以考核或考試，光祿勳歲以四行科第郎官即屬此類考核。一是朝廷課郡，郡課縣，這是從朝廷到地方的系統。下面即著重敘述這一系統的考課。
1.朝廷對郡國的考課。由于上計考課事關國家大政，故漢朝廷對此非常重視，皇帝不僅往往親自主持其事，有時行幸郡國，也常就地上計。然而，朝廷負責上計的常設機關是丞相、禦史二府。丞相主要負責課殿最（上功曰最，下功曰殿）上聞，禦史大夫主要負責按察虛實真偽，二府相輔為用。丞相、禦史大夫親自主持上計，具體事務則另委派官吏專管，如漢初蕭何為相國時，張蒼曾以列侯居相府，領主郡國上計之事，故稱為計相。東漢以三公分掌丞相之職，所以郡國上計亦由三公分管。據《後漢書·百官志》所載，太尉掌四方兵事功課，司徒掌四方民事功課，司空掌四方水土功課，皆于歲盡奏其殿最而行賞罰。但在實際上，自西漢末葉以至東漢，上計考課的實權即逐漸轉歸尚書。尤其是東漢，正如蔡質《漢儀》所說尚書“典天下歲盡集課事”，上計考課的實際權力已經完全掌握在尚書台。
此外，州刺史一方面接受朝廷禦史中丞的督課，一方面在巡行郡國時代表朝廷刺察守相，歲盡詣京師奏事，而其時正當郡國上計之時，故其奏事對于考課郡國上計有很大作用，借此可以甄別計簿的虛實真偽。東漢以來，刺史漸由監察官變為地方最高行政長官，州成為郡的直接上級，州之于郡也就有了考課的實際權力。
2.郡國對屬縣的考課。在郡縣兩級制普遍實行之前，秦和戰國其他國家一樣，是縣直接上計于朝廷的；在郡縣兩級制普遍實行之後，郡國守相上承朝廷考課，下則考課其屬縣。因郡的上計時間系在歲盡，所以郡課縣的時間就必須要提前，以便彙集郡內各縣情況向朝廷上計。《漢書·尹翁歸傳》載：“翁歸治東海明察..收取人必于秋冬課吏大會中。”郡課縣的通常時間是在秋冬，並且縣上計時，由令、長、丞尉親行；東漢以後令長不再親行，改為但遣丞尉以下代行。縣經過郡的考課，治績優異可以得到升遷，如由縣長升為縣令。治績列為下等，當場就要受到斥責，如茂陵令蕭育會課在扶風名居第六，漆令郭舜居殿而受責，蕭育為之講情，扶風大怒曰：“君課第六，裁自脫，何暇欲為左右言！”①會後，又傳蕭育至後曹進行了一番複查。當時的朝廷主要是通過上計制度掌握全國情況，並據以考核地方官吏的政績，因此地方上的一切情況，都屬于上計內容。《後漢書·百官志》補注引胡廣曰：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿。”這是上計的主要內容。其中戶口最為重要，是每年都要統計上報的，而且是考察政績的重點內容，西漢黃霸做颍川太守時，僅憑戶口歲增，就課為“天下第一”。治獄情況，也是上計的重要內容之一，史書中載有許多斷獄的數字，有的還相當具體，如《漢書·魏相傳》：“案今年計，子弟殺父兄、妻殺夫者，凡二百二十二人。”計就是計簿，這些具體數字就是依據當年各郡國所上計簿統計出來的。
漢代上計內容非常廣泛，而且十分具體，這對于朝廷了解地方情況，考察地方官吏，不失為一項重要措施，但書面彙報，難免弄虛作假，謊報成績，以誆騙朝廷，冒功領賞。有些地方官甚至專門選用善于作偽的屬吏署為右職，編造計簿。連漢宣帝也說：“上計簿，具文而已，務為欺謾，以避其課。”①西漢末葉，考課制度逐漸廢弛。元帝時，京房為整頓吏治，曾奏考功課吏法，並在魏郡局部試行，其法比較具體，可惜沒有流傳下來。當時，盡管京房多方努力求其實施，但在保守勢力的阻撓破壞下，不但未能實行，連京房本人也不免遭殺身之禍。東漢對官吏的考核制度，大體與西漢相同，但貫徹程度，卻落後于西漢。至于末年，考核制度破壞殆盡，吏治敗壞到極點，東漢也就隨著滅亡了。
遷降與賞罰秦漢時期對官吏遷降賞罰，除皇帝或主官出于私人親疏愛憎這類主觀因素外，在通常情況下，都是以考課結果而定。考課之後，即登記在冊，《漢書·薛宣傳》說“考績功課，簡在兩府。”簡即記載勞績的冊籍。秦時計算官吏的勞績，就已經有專門的律條。而登記勞績的簡冊，就是遷降賞罰的依據。
1.遷降及其他。
（1）遷。一般來說，考課為“最”，或為“高第”者，均能得到升遷。
遷有平遷和超遷兩種情況。以考課高第，或因資曆、功勞，循序而升者為“平遷”。如鄭弘為淮陽相，以高第入為右扶風①，趙禹以刀筆吏積勞遷為禦史②，均為平遷。至于超遷，指有特殊功績或奇才異能被破格躐等而進者。超遷既包括越級提升，也包括提升得快。如荀爽拜為平原相，尚未行至治所，即追回遷為光祿勳，視事僅三日，又進拜為司空，自被征到登台司，一共才九十五天③。超遷能擢用優秀人才，不致使人才埋沒，但使用不當，也會帶來流弊。（2）降。考課官吏，有功則升賞，有過則降免處罰。漢代官吏除因重罪① 《漢書·蕭望之傳》。
① 《漢書·宣帝紀》。
① 《漢書·鄭弘傳》。
② 《漢書·趙禹傳》。
③ 《後漢書·荀淑傳》。
犯法被罷官削爵甚至處以死刑外，犯有小過而不宜重處者，一般仍留用而降職罰俸。降職，當時稱為“左轉”或“左遷”；罰俸稱為“貶秩”。如平當任丞相司直，坐法，左遷朔方刺史④；黃霸守京兆尹，秩二千石，因乏軍興，連貶秩，以八百石遣返原任颍川太守⑤，均為降職處罰。
（3）轉徙。轉，既非遷，也非降。因工作需要由此官改任他官，而其級秩相同者，則稱為轉。如南陽太守轉東海相，尚書仆射轉太中大夫，均為轉。轉是正常的職務調動，沒有升降賞罰之義。徙，兼有轉、遷二義，視具體情況而定。如此太守徒為彼太守，即是轉義；而少傅徙為太傅，卒史徒為督郵，則是遷義，屬于升遷性質。
（4）出入。由朝廷官外調為地方官，稱為“出”；由地方官內調為朝廷官，稱為“入”。出和入常含有遷降或賞罰的意義。因為，入多半是外職內升；而出，則多為左遷，即使是“試其政事”，也被認為是左遷。不過，朝廷小官如郎官、公府掾屬之出任地方長吏，則是一種優待，不屬左遷性質。（5）遷補。遷補，指官吏雖無顯著勞績，但可以因資曆久而補升高職。
漢代官吏的遷補，亦有常例可循，如丞相例由禦史大夫遷補，禦史大夫則選中二千石，中二千石則選郡國守相高第，而刺史居部九歲，可舉為守相。這些常例，不僅史書中多見，而且已經成為“故事”。其他遷補的常例也很多，如博士可補諫大夫，尚書秩五百石可補二千石。這些雖非兩漢之制，但在某一時期已經成為慣例。《漢書·董仲舒傳》所謂“累日以取貴，積久以致官”，就是指以資曆久而遷補的情況。
2.獎賞和懲罰。遷、降即含賞罰之義，但漢代對于官吏的賞罰，並不局于職務的遷降，還有其他形式。
（1）獎賞。獎賞主要有增秩、賜爵等以及禮遇上的優待。對于治理有效的官吏，有時因高職暫無空缺可補，就采取增秩或賜爵的辦法，使之繼續留任原職。賜爵之法，多用于二千石守相，賜爵高者，可至關內侯。增秩、賜爵之外，還有賜金、田宅、奴婢、甲第、安車駟馬、秘器、繒帛、牛酒乃至塚地等許多賞賜，或璽書褒獎等等，這些都完全依皇帝意旨而定。禮遇上的優待，方式也不拘一格。如高帝之于蕭何、桓帝之于梁冀，皆賜帶劍履上殿，入朝不趨①，其禮遇就很優寵。車飾冠服不同于眾，或給予某種尊號，都是禮遇的優寵方式。至于每逢大典或節日的例行賞賜，性質不同，則不在此論列。（2）懲罰。秦漢之制，自丞相、諸卿以下至郡縣小吏，如犯有罪過，必須按律懲罰。其科罪之律，雖不可詳考，但也有許多零星記載。
漢法除謀反以外，貪汙罪最嚴。《漢書·薛宣傳》有“十金法重”一語，師古注曰：“依當時律條，贓直十金，則至重罪。”又據《西漢會要》卷四三注引《刑法志》說：文帝十三年（公元前167 年）定律曰：“吏坐受賕枉法，守縣官財物而即盜之，已論，命複有笞罪者，皆棄市。”“縣官”于漢史中是皇帝的代名詞，指朝廷或國家。依據律文看，官吏無論是貪贓枉法，還是貪汙國家財產，皆處以死刑。漢法對于犯有贓罪的官吏，毫不苟容，處分一直很嚴重。有時贓吏縱得免死，也要禁錮終身，甚至錮及三世，不得為官。並且對于贓吏的④ 《漢書·平當傳》。
⑤ 《漢書·黃霸傳》。
① 分別見《漢書·蕭何傳》、《後漢書·梁冀傳》。
處分，還要連坐主管官員，主管對下屬的貪贓活動，若置而不問、知情不舉，一律與其同罪。
其次，坐盜賊罪也很重。地方官境內盜賊過多，根據不同情況要受貶秩、降職、罷官處分。此外，還有坐災害、坐刑濫、坐選舉不實以及其他許多律條。例如，武帝元朔五年（公元前124 年）建立太學選擇首批博士弟子時，山陽侯張當居任太常，他“坐為太常擇博士弟子故不以實”，同時受到除國、免職、完為城旦三種嚴重處罰①。
對于官吏的懲罰，除奪爵免官、貶秩罰金以外，還有科律之刑，如杖、笞、耐、髡諸刑以至棄市、族誅，有多種刑名，皆視罪情輕重而定。但為保全大臣體面，諸卿以上的高級官吏可免捶撲之刑；如宣布死刑，則使之先期自裁。漢代有“將相不辱”、“將相不對理陳冤”的習俗，凡詔丞相詣廷尉詔獄，不論有罪與否，受詔後即須自殺，謂之“自裁”。有時皇帝並不明令處死，只是遣尚書令賜酒十石、牛一頭，所賜之物即令其自殺的儀式，受賜的丞相便須自殺。
關于賞罰的意義，東漢王符在《潛夫論·三式》中說：“法令賞罰者，誠治亂之樞機也，不可不嚴行也。”這無疑是對曆史經驗的總結。問題在于如何運用它。有功必賞，有過必罰，賞所當賞，罰所當罰，賞罰分明，這是吏治清明和國家興旺的重要因素；反之，功不必賞，過不必罰，賞所不當賞，罰所不當罰，賞罰不明，結果必然是吏治敗壞，國家衰亡。
① 參見《史記·惠景間侯者年表》、《漢書》之《景武昭宣元成哀功臣表》及《百官公卿表》。第四節賜爵制度秦的賜爵制度戰國時建立起來的軍功爵制，在秦國得到最充分的發展，起的作用也最大，並延續到整個漢代。秦和其他各國一樣，論功行賞，但突出的特點是計首賜爵，得一甲首，賜爵一級，所以諸侯稱秦為“上首功之國”。秦的爵位，可以為官，可以得到田宅和役使庶子，可以用來贖罪或贖奴隸，總之，可以給有爵者帶來許多利益，而利益的大小，又根據爵位的高低有所不同，功多則爵高賞多，功少則爵低賞少，而且有罰與賞相配合。這就激勵了秦軍的無畏斗志。秦的軍功爵制，集中了各國軍功爵的優點，在一定意義上說保證了秦對六國的統一。
秦的賜爵制度，大體初建于商鞅變法，通過後來發展變化，逐漸形成了二十等爵。據《商君書·境內篇》反映，商鞅變法時代似乎只有十五級爵，而且爵序以及有的爵名與後來的二十等爵制不同。十五級中大良造為最高級，商鞅本人最後即為大良造，可能是得到了當時的最高爵位。在《商君書》同篇中，又言及“軍爵”和“公爵”，可見商鞅時，秦國爵制中又有軍爵和公爵之分。秦的爵制，在商鞅初建時如何？以後又有何變化？還可以作進一步研究，但後來形成並固定下來的二十等制，則是比較清楚的。
《漢書·百官公卿表》詳述了這二十等爵的順序以及名稱：爵：一級曰公士；二，上造；三，簪嫋；四，不更；五，大夫；六，官大夫；七，公大夫；八，公乘；九，五大夫；十，左庶長；十一，右庶長；十二，左更；十三；中更；十四，右更；十五，少上造；十六，大上造；十七，駟車庶長；十八，大庶長；十九，關內侯；二十，徹侯。皆秦制，以賞功勞。這二十等爵，又分為兩大等級，那就是以七級公大夫和八級公乘為界來劃分。《漢書·高帝紀》說：異日，秦民爵公大夫以上，令丞與亢禮。公大夫以上為高爵，可與令丞亢禮，又稱為官爵，公乘以下為低爵，又稱民爵。這兩大等級區別很大，地位大不相同，享受的權力也不相同。而官爵之中，公大夫以上相當于令丞，往上級別越高，則地位越高，最上層關內侯、列侯大體可相當于三公。不過，侯爵並不多。秦在統一之後，所封的侯爵也為數甚少，這說明秦朝的賜爵還是相當嚴格的。
西漢初對秦爵制的因襲劉邦響應陳勝起義後，也利用賜爵的辦法來提高軍隊的戰斗力。從劉邦賜給部下的爵名看，有國大夫、列大夫、上間、七大夫、五大夫、卿、執帛、執珪等等。這些爵名，有的和二十等爵名相同，或者和秦國以前的爵名相同，也有的為各國所共有，但多半是楚國的軍功爵名。因陳勝起義號為“張楚”，建官號按楚制，而劉邦原是楚人，又響應陳勝，所以官爵也從楚制。
但是，後來劉邦還是采用了秦的二十等爵制，據《漢書·高帝紀》記載，漢五年（公元前202 年），劉邦打敗項羽統一中國，發布了一個重要詔令，與軍功爵制有密切關系：第一，詔令肯定了秦的軍功爵制在漢朝的合法地位，恢複秦民原有的爵位和土地、房屋的所有權。
第二，對于從軍的軍吏除犯罪者外，一律賜給大夫爵位；原來享有大夫爵位的人各加一級；有七大夫爵位的人都可以食邑，七大夫以下者，免除其個人和全家的徭役。
第三，明確宣布七大夫以上屬于高爵，並表示對高爵的尊重，責令地方官必須優先滿足高爵對于田宅和其他合乎規定的要求，不得拖延。
詔令反複強調軍功爵的重要性，尤其表現了對獲高爵者的關心。這說明楚漢戰爭之後，劉邦在主要方面因襲了秦的二十等爵制。
西漢時期賜爵制的變化劉邦死後，呂後執政，她為收攬人心，以惠帝名義發布了一個大規模的賜爵詔令，《漢書·惠帝紀》載曰：賜民爵一級。中郎、郎中滿六歲爵三級，四歲二級。外郎滿六歲二級。
中郎不滿一歲一級。外郎不滿二歲賜錢萬。宦官、尚食比郎中。謁者、執珪、執戟、武士、騶比外郎。太子禦參乘賜爵五大夫。舍人不滿五歲二級。..這次賜爵和劉邦時相比，有明顯不同：首先，取消了以軍功賜爵這個根本條件，此後賜爵即趨于輕濫；其次是把“民爵”與“賜吏爵”分開，此後賜爵即吏民分提，賜民爵往往每次一級，賜吏爵則二三級以至更多；再次是取消了以爵級賜與田宅的規定，此後民爵僅為空銜，吏爵多為免役而已。這些變化，是由社會曆史的發展所決定的。因為這時大規模的統一戰爭已經結束，原來以軍功賜爵的基本原則就必然會相應修改。
文景時期，賜爵制度日趨輕濫。朝廷有所謂“大事”之時，一般都要賜民爵一級，吏爵則更多。除大規模賜爵外，又正式實行賣爵制度，出錢可以買爵，入粟可以買爵，用奴婢也可以買爵。入粟買爵的辦法，據上述所引《食貨志》，六百石為上造，四千石為五大夫，萬二千石為大庶長。這必然引起爵位的泛濫成災，威脅到政府的兵、徭役來源。所以文景之時，已把高爵與低爵的界線由原來的七級公大夫上升至第九級五大夫，其區分標志也由食邑變成了免役。這樣，二十等爵便以五大夫為界劃分高低，高爵中除十九級關內侯、二十級列侯還擁有實際社會地位外，其他各級只是享受免役的優待，而八級公乘以下的民爵，成為徒有其名、而無實際價值的空虛頭銜。
漢武帝時期，出于抗擊匈奴戰爭的需要，朝廷又擬用軍功爵制來提高軍隊的戰斗力。但舊有爵制已濫，不為人們所重，故于元朔六年（公元前123年）又置武功爵，以寵戰士。關于武功爵的級別和名稱，《漢書·食貨志》注引臣瓚曰：《茂陵中書》有武功爵，一級曰造士，二級曰閑輿衛，三級曰良士，四級曰元戎士，五級曰官首，六級曰秉鐸，七級曰千夫，八級曰樂卿，九級曰執戎，十級曰政戾庶長，十一級曰軍衛。此武帝所制，以寵軍功。根據《食貨志》賣武功爵的價格為“級十七萬，凡值三十余萬金”的記載看，武功爵並不止十一級，《茂陵中書》顯然有所遺漏。武帝另設這一套武功爵，目的是要恢複軍功爵的原有價值和作用，使立功受爵的將士得以補吏，得以贖罪；功勞超等，大者可以封侯，小者可以補郎，本為賞軍功以寵戰士之意。但同時武功爵也可以買賣，“級十七萬”，如買至千夫即相當于二十等爵的第九級五大夫，可以免除徭役。由于買爵者多，致使調發之士減少，于是朝廷又調發千夫、五大夫為小吏，不去就出馬一匹，實際是讓買爵人變相服役。這樣，武功爵和軍功爵同樣失去原有的意義，因此推行不久便自行取消，以致後人對武功爵的級數也不甚清楚了。
宣帝以後，“賜吏爵”日益增多。這表明，賜爵制度在原有的性質和作用喪失以後，作為維護官吏、貴族特權地位之工具的性質卻更加突出了。東漢軍功爵制的衰亡東漢時期，世家豪族地主階層已經形成，他們通過察舉、征辟和任子制度，完全壟斷了政治特權，布衣之士，包括一般地主在內，已經很難進入政治舞台，完全用不著以“賜吏爵”去扶持新貴了。所以東漢時賜吏爵一次也沒有，可見已經廢除。至于賜民爵，則成為一種更廉價的點綴品。劉秀在位期間就頒布過四次賜爵令，以後的各個皇帝，也都頒布過賜爵詔令，賜爵的次數、級數都很多。但為了防止人民得爵超過八級，又三令五申“爵過公乘，得移與子若同產、同產子”的命令①。因為不過八級公乘，就不得免役。這樣，賜民爵與人民的減役、免役及士兵的社會地位，已經沒有任何關系，于是爵制名存實亡。盡管東漢賜爵最多，但當時人即不知用意何在？故有“賜民爵八級何法？”②之問。可見軍功爵制在東漢只是一種形式而已。當然，二十等爵的最高兩級，即關內侯和列侯，還保留一些實際意義，以分封制的殘余形式存在下來。
東漢後期，皇帝濫行封賞，為適應外戚、宦官、豪強、軍閥勢力擴張的需要，又增設了縣侯、鄉侯、亭侯等爵位。這是賜爵制的又一次變化。漢末曹操當政，建立新的爵制，“以賞軍功”。除原有的列侯、關內侯之外，新設名號侯十八級、關中侯十七級、關內外侯十六級、五大夫十五級四等，但新增的這四等按規定“皆不食租”。這種空有名號，而不食租稅的封爵，即後世所謂“虛封”。從此軍功爵制不僅對廣大士兵毫無用處，就是對一般將官也無實際利益可得。
以上爵制的變化說明，自東漢以後，商鞅變法時創立的賜爵制度隨著曆史的發展而消失了。
① 《後漢書·光武帝紀》。
② 《論衡·謝短》。
第五節秩俸、休假和致仕秩俸秩是指官階，有幾等秩即為幾級官；俸是指薪俸，薪俸多少是依官階的高低而定。一般說“增秩”或“減秩”，既包括官階的升降，也包括薪俸的增減。秦自商鞅變法，即實行秩俸制度。秩以若干石表示，據秩而定俸額，按月發放，稱為月食。秦的秩俸計算及發放的基本原則和方法，為漢代所因襲。漢代官吏的秩，也是用米谷數量來區分和表示，如二千石、千石、百石等。但在按秩發放俸祿米谷時，則用斛來計算。石是衡的單位，斛是量的單位，西漢一石約等于二斛，東漢一石約等于三斛。石不過是定等級的虛名，斛才是實俸。計實俸的斛並不是按上述比例與表示秩的石折合，而是另有定額。
兩漢官吏的實俸，見《漢書·百官公卿表》師古注。東漢劉秀所定官俸例，見《後漢書·光武帝紀》李賢注引《續漢志》以及劉昭補《後漢書·百官志》。今一並列表如下，以備參考（見《兩漢官吏秩俸參考表》）。因秦漢時期，曆時數百年，不僅各官之秩時有變化，就是俸也因物價與貨幣的比值不同，有增有減，而不盡相同，所以此表也只是表示一個大概情況。古代官俸多為谷物，秦漢也是如此。不過，從一些記載來看，西漢官俸曾有一段時間曾發放錢幣，並且是以谷物數量折合而成。如《漢書·貢禹傳》云：兩漢官吏秩俸參考表秩（石）別師古注李賢注劉昭注月俸（斛） 月俸（斛） 月俸（斛）
萬石350 350 350中二千石180 180 180二千石120 120 120比二千石100 100 100千石90 80 80比千石80六百石70 70 70比六百石60 55 50四百石50 50 45比四百石45 45 40三百石40 40 40比三百石37 37 37二百石30 30 30比二百石27 27 27百石16 16 16斗食11 11 11佐史8 8 8拜為諫大夫，秩八百石，俸錢月九千二百。..拜為光祿大夫，秩二千石，俸錢月萬二千。又如《史記·汲黯列傳》《集解》引如淳曰：《律》：真二千石，俸月二萬；二千石，月萬六千。
《漢書·宣帝紀》如淳注曰：《律》：百石，俸月六百。
另外，《居延漢簡釋文》卷二《簿錄·錢谷類》也有西漢官俸的零星記載，如候官月俸三千，塞尉月俸二千，候長月俸千二百或千六百、千八百。■長月俸六百或九百。這些，都說明西漢官俸有時發放錢幣。
至于東漢，《後漢書·百官志》記載建武二十六年（公元50 年）百官受俸說：“凡諸受俸，皆半錢半谷。”此文之下劉昭補注引荀綽《晉百官表注》曰：漢延平中，中二千石俸錢九千，米七十二斛。真二千石月錢六千五百，米三十六斛。比二千石月錢五千，米三十四斛。一千石月錢四千，米三十斛。六百石月錢三千五百，米二十一斛。四百石月錢二千五百，米十五斛。三百石月錢二千，米十二斛。二百石月錢一千，米九斛。百石月錢八百，米四斛八斗。這個記載雖不一定精確，但由此可見，東漢與秦、西漢一樣，官吏也是以石定秩，月俸也是以谷數定額，但實際發放則是錢谷並用。
漢代官吏除常俸外，尚有節日賞賜，實際是常俸以外的加薪。但其賞賜對象，多為高級官員和朝廷官吏，地方官吏尤其是地方低級官吏，是難能得到朝廷這種賞賜的。與此相反，縣令長以下的俸祿則比較低，時人頗以為非。如東漢人崔寔在《政論》中分析了一個“百里長吏”的收支情況，認為：月俸錢二千，粟二十斛。庸客用錢一千，薪炭及二人的伙食生活費再用一千，兩千錢就完了。二人食粟六斛，其余才夠馬吃，連四時衣被、會客吃酒的費用都沒有，更不用說養家糊口。崔寔的說法雖未免誇張，但當時地方小吏的薪俸低微倒是事實。薪俸微薄，就設法取給于民，這可以說是促使地方小吏貪汙的一個因素。
休假秦時官吏已經有休假制度，休假稱為“告歸”。如《史記·李斯列傳》記載，李斯長男為三川守，告歸咸陽。《高祖本紀》載，劉邦為亭長時，常告歸之田。兩者均為休假。但秦的休假制度不可詳考。漢代官吏的休假，大體上有休沐、告、甯三種形式。
1.休沐。漢代官吏，一般利用休假日洗沐，故休沐成為休假的代名詞。
休沐是一般的例假，每隔五天休息一天，這一天的休息，實際是處理各種家務事，而拜謁父母是其中的頭一件大事。其次是接待賓客和處理各種雜務。西漢時期，這種例假在郎官中曾一度受到破壞，《漢書·楊惲傳》云：郎官故事，令郎出錢市財用，給文書，乃得出，名曰“山郎”。移病盡一日，輒償一沐，或至歲余不得休。其豪富郎日出游戲，或行錢得善部。貨賂流行，轉相仿效。惲為中郎將，罷山郎，移長度大司農，以給財用。其疾病休謁洗沐皆以法令從事。富郎可以不循常假，日出游戲；貧郎長病，卻以常假抵償，至有歲余不能休假者。這就破壞了五日一休沐的正常規定，所以楊惲罷山郎，皆以法令從事。
五日一休沐的常假之外，還有時節假，《漢書·薛宣傳》說：“日至休吏。”日至指冬至日和夏至日。據《後漢書·禮儀志》記載，“冬至前後，君子安身靜體，百官絕事，不聽政”，“日夏至，禮亦如之”，可見冬至和夏至的休假還不止一天。
2.告。告是因功或因病而休假的制度。告之中，又有予告和賜告的區別。《漢書·高帝紀》注孟康曰：《漢律》：吏二千石有予告，有賜告。予告者，在官有功最，法所當得也。賜告者，病滿三月當免，天子優賜其告，使得帶印綬將官屬歸家治病。至成帝時，郡國二千石賜告不得歸家。至和帝時，予賜皆絕。由此可見，所謂予告，乃在職有功，課為上等者，依法應賜予休假，其性質等于賞賜。所謂賜告，乃當時規定請病假不得超過三月，過三月者免職，但由皇帝賜告，則可延長假期而不免官。賜告與否，完全是依皇帝意旨而定。所以漢史上，有如汲黯者，賜告數次亦未免職；也有如谷永者，未得賜告，期滿即免。予告和賜告的休假制度，在兩漢時期也有一些具體變化，上述只能是一個大體情況。可能是由皇帝詔令的予告、賜告僅限于二千石以上的高級官吏；至于一般的下級官吏，也應有予告、賜告，不過由其主管部門批准執行而已。3.甯。甯是喪假的專稱。告甯本來連稱，為休謁之名。但告和甯又有區別，吉曰告，凶曰甯，所以甯的單稱指喪假。官吏甯期的長短，大抵依喪服制度的推行情況而定。
西漢文帝崇尚節儉，也提倡喪制從簡。他在遺詔中對自己的喪事作了安排。行喪的時間是大功十五日，小功十四日，纖七日，一共三十六日。東漢人應劭認為古制喪期三年（三十六月），文帝以日易月，故三十六日。文帝以後，三十六日釋服成為西漢定制。如《漢書·翟方進傳》：（翟方進後母死）既葬三十六日，除服起視事，以為身備漢相，不敢逾國家之制。可見西漢時官吏父母喪亡，甯假三十六天為“國家之制”。《漢書·揚雄傳》應劭注云：“《漢律》：以不為親行三年服，不得選舉。”又《哀帝紀》載詔令博士弟子父母死，予甯三年。這些，或許不是指在職官吏的喪服制，也或許反映西漢後期喪服制有所變化，均不可詳知。
東漢初年，光武皇帝絕告甯之典，公卿、二千石、刺史均不得行三年喪，由是並廢喪禮。元初中，鄧太後臨朝，詔長吏以下不為親行服者，不得典城選舉，又興喪禮。其後或興或廢。東漢一代，喪禮廢興不定，或予甯三年，或不予甯三年，始終沒有定制。漢代統治者標榜以孝治國，故主張行三年喪制；但喪假三年，影響正常工作，尤其是高級主管官吏，一旦歸甯離職，官事皆廢，所以又不得不明令制止。甚至還有提前釋服或奪服之舉。如果大臣歸行喪禮，皇帝遣使者賚牛酒至家，為其釋去喪服，以返署視事，這就是釋服；如果志守喪期，不肯釋服，皇帝也會采取強迫方式，即奪服。例如太傅桓焉，為母“行喪逾年，詔使者賜牛酒奪服”①。東漢崇尚名節孝道之風盛于西漢，甯期較西漢為長，卻又廢而複興，這是一個主要原因。
致仕致仕，近似今日的退休。不過漢代致仕，一般指高級官吏。致仕的條件，主要是年老或有病。其手續，一般先由本人提出申請，或以老請，或以病請，謙稱為“乞骸骨”，然後再由朝廷批准。致仕後的歸養俸祿，以及是否歲時朝見皇帝等，則要看其官位、功績和皇帝的恩寵程度。從兩漢致仕事例中，① 《後漢書·桓焉傳》。
可知兩漢公卿大臣病老退休，一般均受國家的優厚待遇，不過情況不盡相同罷了。致仕就是去職，去職後不應享受在職期間的秩俸，故須另有詔令規定其俸。漢代高級官吏致仕的諸例說明，有的可以享受全俸，有的三公享受二千石俸。在一般情況下，大概只能享受原職三分之一的俸。正如《漢書·平帝紀》所載元始元年（公元1 年）令：天下吏比二千石以上，年老致仕者，三分故祿，以一與之，終其身。不過，還有的官吏致仕時是一次性賞賜，或黃金、或錢幣、或糧谷、或房屋、或車馬等等。致仕後的政治待遇，除地方官定時派人“存問”之外，有些功高望重的老臣，仍可依時朝見皇帝。總之，漢代官吏致仕後的待遇高低，主要是由皇帝恩寵程度的高低而定。
與致仕相關的另一項制度是恤典。恤典，是朝廷對于高級官吏死後的一種撫恤制度。高級官吏死後，朝廷或贈賻（即以財物助喪儀）、或贈印綬、或賜諡、或賜塚地、繒繡、衣物之類，不一而足。從喪葬到死後享受的各種贈賜，因人因時而異，但也有某些共同之處，例如，有一定身份的官吏，皆贈以東園梓器，數量和品種各有不同；皆派遣官吏持節視喪，所派官吏的地位因死者身份而定；皆發部分軍士送葬，數量有多有少。除贈送錢物外，又往往加官進爵。此外，官吏因公死亡，除厚加賞賜，有的並得蔭其後代，如除子為郎等等。總之，恤典也是漢代官吏的一項制度，只是撫恤程度如何因人而異而已。
用人是否得當，治吏是否有方，這無疑是關系到國家興衰存亡的重大問題。
西漢選官的范圍很廣，再加上察舉與考試相結合，因人而授官，漢之得人，實有賴于此。尤其是漢武帝時代，求賢若渴，不拘一格選用人才，這就使武帝一朝成為人才輩出、功業興盛的一個黃金時代。《漢書·兒寬傳贊》對此有一段綜述：是時，漢興六十余載，..上（武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲輪迎枚生，見主父而歎息，群士慕向，異人並出。卜式拔于芻牧，弘羊擢于賈豎，衛青奮于奴仆，日c 出于降虜，斯亦曩時版築飯牛之朋已。漢之得人，于茲為盛。儒雅則公孫弘、董仲舒、兒寬，篤行則石建、石慶質直則汲黯、卜式，推賢則韓安國、鄭當時，定令則趙禹、張湯，文章則司馬遷、相如，滑稽則東方朔、枚皋，應對則嚴助、朱買臣，曆數則唐都、洛下閎，協律則李延年，運籌則桑弘羊，奉使則張騫、蘇武，將率則衛青、霍去病，受遺則霍光、金日c ，其余不可勝紀，是以興造功業，制度遺文，後世莫及。武帝一朝這種英才濟濟的盛況，即使在整個封建時代也不多見。西漢之所以能在我國曆史上成為一個盛大皇朝，用人得當是一重要因素。東漢察舉逐漸遭到破壞，後期又大規模公開賣官，朝廷完全不顧有關國家興衰存亡的用人大計問題，滅亡是其必然趨勢。
在治吏問題上，秦與兩漢相比，最為得法。據《秦簡》反映，秦的各級官吏，職責分明，有功者賞，有過者罰，條律不僅清楚具體而且賞罰必須執行，例如《行書》云：行命書及書署急者，輒行之；不急者，日畢，勿敢留。留者以律論之。
緊急的文書要立即發送，不急的也必須當日處理完畢，否則以法論處。《秦簡》中這類有關治吏的律條為數很多，說明秦治吏有方。官吏不敢怠于職守，辦事效率高，吏治清明，這是秦能統一中國的一個重要因素。漢代治吏，則較秦略遜一籌。漢律中，沒有秦律對官吏職責規定得那樣具體。而朝廷對地方官的考課，主要是通過上計，在上計簿“具文而已”的情況下，考課也就徒具形式。然而，漢代治吏方式中，亦有比秦高明之處。漢代設置刺史，以低秩督刺和考察地方長吏，位卑權重，直通朝廷，不屬守相所轄，且巡回流動，不固定于一地，這就能有效地起到監督作用。而秦每郡置監禦史，固守一郡，易于和太守勾結，狼狽為奸。總的看來，漢代還是有一套治吏辦法的，但貫徹並不徹底，尤其是東漢後期，幾乎是放任官吏胡作非為，完全不顧祖宗治吏之法規，以致吏治腐敗不堪，東漢政權亦隨之滅亡。這是曆史的教訓。第十四章兵制兵制是秦漢封建專制主義國家機器的重要組成部分。秦代兵制是以個體小農經濟為基礎的兵農合一的郡縣征兵制，並輔之以軍功賜爵制度。西漢初的兵制因循秦代而有所損益，出現了南北軍制度及諸侯王國軍隊。漢武帝時期，為進一步加強皇權和對外戰爭的需要，對兵制進行了改革，而有北軍的發展和募兵制的興起。東漢時，征兵制漸被募兵制取代，地方州牧刺史多掌兵權，邊兵強悍，逐漸形成軍事封建割據的狀態。
第一節禁軍、宮城近衛軍和京畿駐軍秦漢時代的軍制，首先應說到宮廷禁軍、宮城近衛軍、京師及畿輔駐軍。這都是朝廷直轄的軍隊。
宮廷禁軍宮廷禁軍，即負責宮殿門戶、宮內警衛及國君出入儀仗的軍隊，其成員稱為“郎”或“郎中”，因其輪流執兵器陳列殿下廊廡之中，故名①。郎中無定員，秦統一後人數有所增加，例如僅諸生被征為郎者前後即有七百人②。郎除了侍從皇帝之外，主要職責是充作宮廷禁軍。秦代郎官有三類：給事禁中者稱“中郎”；給事宮中者稱“郎中”；給事宮外者稱“外郎”。統稱為“三郎”③。漢初，因循秦制。漢武帝時代，禁軍中又增加了“期門郎”和“羽林郎”的名目。期門、羽林多來自精干騎射的西北邊郡“良家子”，勇猛善戰，“以材力為官，名將多出焉’④。期門郎無定員，多時達千人，職責是執兵送從，陛戟陳列殿下。西漢平帝時更名為“虎賁郎”；“羽林郎”大概是由原來的“外郎”（或稱“騎郎”）演變而來，初名“建章騎”，後更名“羽林騎”，是皇帝車駕的騎衛。羽林郎亦無定員，或至七百人。後來，戰死者的子孫又被收容訓練，稱為“羽林孤兒”，也編入禁軍⑤。東漢時，宮廷禁軍一稱“虎賁”，即原來的期門，共一千五百人；一稱“羽林郎”，一百二十八人（無常員）；一稱“羽林左右騎”，左騎八百人，右騎九百人。東漢宮廷禁軍一律父死子繼，成為世襲兵⑥。
宮城近衛軍秦漢時代，皇宮位于京城以內的宮城里。負責宮城以內及宮城各門警衛任務的士兵稱“衛士”①或“衛卒”②。衛士的更代以一年為期③，從各郡受過一年軍事訓練的“正卒”內征調。衛士分為若干屯，在宮城各門及附近的營壘中屯駐。這些營壘稱為“區廬”④。西漢時，因未央宮位于長安城西南方，① 《戰國策·燕策》：“秦法，群臣侍殿上者不得持尺兵，諸郎中執兵皆陳殿下。”《史記·荊軻列傳》同。
② 《史記·儒林列傳》注引衛宏《古文尚書序》：“秦即焚書，恐天下不從所改更法，諸生到者拜為郎，前後七百余人。”
③ 《史記·秦始皇本紀》：“（秦二世）乃行誅大臣及諸公子，以罪過連逮少近官三郎，無得立者。”《史記會注考證》引蘇林注：“然則三郎者，中郎、郎中、外郎。”
④ 《漢書·地理志》。
⑤ 詳見《漢書·百官公卿表》。
⑥ 詳見《後漢書·百官志》。
① 詳見《漢書·百官公卿表》。
② 《史記·秦始皇本紀》載九年（公元前238 年）長信侯毐發縣卒及“衛卒”。③ 《漢書·蓋寬饒傳》：“蓋寬饒為衛司馬，及歲盡交待，上臨饗罷衛卒，衛卒數千人願複留共更一年。”④ 《漢書·百官公卿表》師古注引胡廣云：“宮闕之門內衛士，于周垣下為區廬。區廬者，若今之仗宿屋矣。”
故稱“南軍”。西漢南軍人數一度達數萬人⑤，各按其不同職責分別稱“宮門衛士”、“南宮衛士”、“北宮衛士”及各門衛士。除未央宮外，皇太後所居之長樂宮、長安城外的建章宮、長安以西的甘泉宮及諸帝陵寢均設衛士屯駐⑥。各營衛士“從昏至晨，分部夜行”⑦，巡邏值勤。天子出巡，衛士挾道護衛。東漢衛士較西漢大大減少，總數不過二千五六百人⑧，主要負責宮城以內的警衛，其他職責大多由虎賁、羽林左右騎及五營兵取代。故盡管說東漢“京師（洛陽）有南北軍如故”⑨，而實際上南軍已不見于史乘了。
京師及畿輔駐軍秦代，京師咸陽及關中屯兵主要職責是守衛京師及維持京畿地區的治安，其兵源來自關中當地的“故秦人”，戰斗力較強。秦末兵源枯竭，才于郡縣“盡征”材士五萬人屯衛咸陽①。西漢時，京師屯軍的主營位于長安未央宮北面一座永久性軍壘內，稱“中壘營”②，與南軍相對，故稱“北軍”③。漢初北軍有數萬人④，主要來自京輔的正卒，負責戍守京師，守衛中壘營、軍事監獄、武庫及督造兵船，並不外出作戰。武帝改革兵制，加強中央軍的地位和力量，實際上主要是加強了北軍的建設，故其人數、建制大大增加：分置緹騎三百人、騎兵六百人、步卒一千二百人，專門負責維持京師及三輔治安；另設諸城門屯兵及三輔、三河、弘農諸營屯兵：中壘營屯駐北軍中壘門內外，掌四城⑤；屯騎營屯駐募自三輔的騎士；步兵營屯駐上林苑門，屯兵為募自三輔的步卒；越騎營屯駐輕騎兵；長水營屯駐長安城外長水宮、宣曲宮，屯兵為招募的胡人騎士；胡騎營屯駐左馮翊池陽宮，屯兵為招募的胡騎；射聲營屯駐募自三輔的弓弩兵；虎賁營屯駐募自三輔的車兵。北軍諸營的來源較複雜，既有由原北軍諸營演變而來的，也有新增加的；既有征兵，也有募兵；既有三輔漢人，也有邊郡胡人。北軍諸營各兵種分工明確，技術裝備精良，除戍衛京畿之外還⑤ 《漢書·武帝紀》建元元年（公元前140 年）詔：“衛士轉置送迎常二萬人，其省萬人。”《漢舊儀》：“饗衛士萬五千人。”恐非衛士之全部，《漢書·韋玄成傳》言元、成時帝後陵寢三十余所“用衛士四萬五千二百一十九人”。
⑥ 詳見錢大昕《廿二史考異》、《漢書拾遺》。
⑦ 胡廣：《漢官解詁》。
⑧ 詳見《漢官》、《漢官儀》。
⑨ 《文獻通考·兵考》。
① 《史記·秦始皇本紀》。
② 詳見錢文子《補漢兵志》。
③ 《漢書·刑法志》：“京師有南北軍之屯。”
④ 《漢書·高帝紀》淮南王反，發材官與中尉卒三萬人為皇太子衛，軍于霸上，此恐非北軍之全部。⑤ 《漢書·百官公卿表》寫作“西域”，王念孫以為作“四城”是。
要經常出征。至武帝時，北軍制度已臻完備①。東漢，專職警衛京師洛陽城內的“緹騎”僅二百人，多出自富家子弟；“執戟”五百二十人，多出自寒家；此外，洛陽城門屯兵僅“緹騎一百二十人”②。人數大大少于西漢。東漢北軍有屯騎、越騎、步兵、長水、射聲五營，其中長水營一千三百六十七人（一說七百三十六人），其他四營各七百人③。北軍五營初由劉秀元從士兵改編而成，其中長水營由烏桓騎兵組成。後來逐漸形成父死子繼的“世兵”制度④。至安帝時，五營士卒多以洛陽官吏、富商的游惰子弟入錢谷充任⑤。因此，東漢後期中央軍逐漸腐敗，出現“王旅不振”的局面。中平元年（公元184 年）黃巾起義，東漢中央軍在都亭屯兵，並分屯函谷、廣成、伊闕、大谷、轘轅、旋門、小平津、孟津等八處關隘⑥，以加強京師的防禦力量。中平五年（公元188 年），又以左右羽林五營、洛陽各處屯兵及各地招募的軍隊臨時改編為八營，稱“西園八校”⑦。實際上，這時中央軍的制度已經徹底敗壞，各部分裂渙散，其後遂為董卓所吞並。東漢的中央軍名存實亡。
① 詳見《漢書·百官公卿表》、《漢官儀》、《漢舊儀》。
② 《漢官》。
③ 《後漢書·百官志》、《漢官》、《漢官儀》。
④ 《後漢書·西羌傳》。
⑤ 《後漢書·安帝紀》、《三國志·王郎傳》。
⑥ 《後漢書·何進傳》。
⑦ 《後漢書·靈帝紀》注。
第二節郡國兵秦漢時代的郡有“邊郡”與“內郡”之分。漢代，內地除郡之外，還有諸侯王國。所謂郡國兵就是指內郡兵與諸侯王國兵而言。
秦漢諸郡有“更卒”在當地服役，實際是一種勞役，雖也有警備地方治安的職責，但一般不算在兵役之內。因此，郡國兵在秦代和西漢前期主要是指地方按戶籍征發到郡（國）縣服兵役的“正卒”。正卒有“材官”、“騎士”、“輕車”、“樓船”等兵種①。
材官，即步兵。秦代步兵統稱“材官”或“材士”，“漢興，天下既定，踵秦而置材官于郡國”②。材官是郡國兵的基本成分，人數最多。材官有各種稱謂，如“銳士”、“陷陣”、“奮擊”、“虎賁”，皆形容材官之多力；又如“蹶張”、“引強”、“弓關”、“佽飛”、“射士”、“趣強”，皆形容材官之善射。總之，器械擊技與弓弩箭矢是材官的主要軍事技術裝備。材官以三河、颍川、沛郡、淮陽、汝南、巴蜀諸郡為最多。
騎士，即騎兵。春秋時代僅有車兵，戰國時代出現騎兵，並稱“車騎”。其後騎兵又成為一個獨立的兵種，秦代稱“騎士”③。漢循秦制，也在郡國兵中置“騎士”。諸兵種中，騎士是僅次于材官的兵種。騎士以三輔及西北邊地如金城、天水、隴西、安定、北地、河東、上郡等地為最多。
輕車，即車兵，是駕馭戰車作戰的兵種。車兵單稱“輕車”，與“騎士”並稱“車騎”。車兵曾是最重要的兵種，後因騎兵的出現以及作戰地形的複雜化，逐漸退居次要地位。秦代的車兵是輔助兵種或軍官坐乘。秦代車兵地位較高，第三級爵“簪嫋”為“駕駟馬者”，第四級爵“不更”為車右，第五級爵“大夫”為車左①。漢初常用車兵作戰，武帝以後，車兵則通常用于軍需運輸。輕車一般多出于內郡，如三河、颍川、沛郡、汝南、巴蜀諸郡。樓船，即水兵。戰國時秦國已有水軍，有載兵作戰和運載軍需的舫船②，在對楚國作戰中經常使用。秦代的水兵——樓船士，是南征百越的主要兵種之一，起了相當大的作用。漢循秦制，于郡國置樓船士。江淮以南多水，故樓船士多出于江淮以南諸郡③。
材官、騎士、輕車、樓船在內郡每年一度由各地征發，集中到本郡服兵役，接受軍事訓練，維持地方治安，戰時則由中央統一征調出征作戰。西漢與秦不同的是，除郡之外還有諸侯王國。漢初，諸侯王國多擁強兵勁卒，有些王國甚至甲兵多達數十萬人④，而且對中央有較大的獨立性。從郡縣征調“衛士”，是到京師服役，而諸侯王國征調“正卒”作“衛士”，只是在諸侯王府服役①。這種情況在“七國之亂”被平定之後才有所改變，諸侯王國同于郡① 《漢官儀》：“高祖命天下選能引闕躡張、材力武猛者，以為輕車、騎士、材官、樓船。”② 《漢書·刑法志》。
③ 《史記·灌嬰列傳》：“推故秦騎士重泉人李必、駱甲習騎兵。”
① 《後漢書·百官志》注引劉劭《爵制》。
② 《史記·張儀列傳》：“舫船載卒，一舫載五十人與三月之食，下水而浮，一日行三百余里。”③ 詳見錢文子《補漢兵志》。
④ 《漢書·吳王濞傳》：“發書遺諸侯，書曰：‘敝國雖狹，地方三千里，人民雖少，精兵可具五十萬。’”① 《漢書·龔勝傳》言諸侯王國人不得入京師“宿衛補吏”。《賈誼傳》：“逋逃而歸諸侯者已不少矣。”勞榦《漢代的兵制及漢簡中的兵制》（載《曆史語言研究所集刊》1942 年第10 本）：“在王國方面是只縣，其軍隊制度與郡縣也沒有什麼差別了。武帝以後，募兵和刑徒兵等制度的出現部分地取代了郡國征發正卒的制度，郡國兵的構成開始發生變化。東漢初，由于常備兵制已經建立，于是罷郡國的材官、騎士、輕車、樓船，取消了正卒制度②，只是在戰時才有臨時性的征兵。這樣，東漢時往往只在某些郡國的軍事要地設置常備軍屯駐，以取代更代番上的正卒。
東漢，屯兵人數較多者稱“營”，一般多在邊郡，內地郡國較少③；屯兵人數較少者稱“塢”，多在內地郡國，如魏郡、趙國、常山、中山置六百一十六塢，河內通谷沖要置三十三塢，扶風、漢陽、隴道置三百塢④。這些郡國屯兵大多是招募而來的職業兵，後來逐漸變成父死子繼世代為兵的“世兵”，對地方的刺史、牧、守的人身依附關系也大大加強了，故後人評論東漢兵制，“長從募士多而郡國之兵壞矣”⑤。
做王國自己的衛士，京城的衛士和邊郡的戍卒都不做。”可見諸侯王國正卒不在中央服役。② 《後漢書·光武帝紀》建武七年（公元31 年）詔：“今國有眾軍，並多精勇，宜且罷輕車、騎士、材官、樓船士及軍假吏，令還複民伍。”
③ 《後漢書·西羌列傳》、《南匈奴列傳》、《南蠻列傳》。
④ 《後漢書·西羌列傳》。
⑤ 錢文子：《補漢兵志》。
第三節邊防兵春秋戰國時代，各國邊地往往設郡作為守禦邊境的軍事重鎮。秦統一後，天下設三十六郡（後增至四十余郡），而以“邊緣有夷狄障塞者為外郡”①。秦代外郡駐紮邊防兵；其職責是戍邊備敵守土，遇有戰事則從征出戰。西漢初，中央政權力量較弱，邊防主要依靠異姓諸侯王國，如以楚、淮南、長沙諸國防禦越人，以燕、韓、代、趙抵禦匈奴。其後又以同姓諸侯王取代異姓諸侯王。文帝時，由中央直接控制的邊郡只有四個②。“七國之亂”平定後，邊郡及邊防兵遂置于中央直接控制之下。武帝時，南平三越（南越、閩越、東海）、北擊匈奴、東並朝鮮，拓邊數千里，先後在沿邊設置數十郡。自武帝以後，對內附于漢朝的少數民族多在邊地設置“屬國”加以安置。另外，宣帝時，又在西域設都護府，置屯兵。因此，漢代邊防兵除邊郡兵之外，還有屬國兵和西域都護府的屯兵③。
邊郡兵秦代守衛邊防的有民兵、戍卒和謫戍三種人。從內地發往邊地的人也有“遷”、“戍”、“謫”三種形式。早在戰國時代，秦國即從內地向人煙稀少的邊郡徙民及罪犯，稱為“實邊”。徙邊之民的戶籍在邊郡，平時墾荒種田，一旦有警，男女老幼一律從征，分別編入壯男、壯女、老幼三支隊伍戍守備敵①。實際上，這是作為邊防兵輔助力量的民兵制度。正規的邊防兵稱“戍卒”，除了從邊郡征發外，主要來源于內郡的“正卒”。戍卒除了修城、築塞，還要候望、警戒、巡邏。秦制邊地每城有若干署——哨所。每署管理若干戍卒，他們的名字都寫在木板上，置于署中以備檢查。戍卒上署遲到或擅自離署都要判罪②。戍卒每年更代一次。秦末，戍卒兵源枯竭，于是又增加了強制性的“謫戍”，征發諸“嘗逋亡人”、“贅壻”、“賈人”、“治獄吏不直者”、“嘗有市籍者”、“大父母、父母嘗有市籍者”乃至“閭左”戍邊，大大激化了階級矛盾。
西漢因循秦制，邊郡的編戶齊民除了極少數入選為禁軍者外，一般只在本郡服兵役，守衛邊境③。待服役期滿後，複員歸農。如遇戰事，仍要從軍作戰。此外，也有內地郡國征發到邊郡服役，每年更代一次的戍卒④。但是，漢初較秦代戍卒數量大大減少，全部北方邊郡戍卒通常不過萬人。邊地如有重大軍事行動，往往由中央調集內地軍隊出征，戰爭結束立即返回，不在邊地① 《後漢書·章帝紀》韋昭注。
② 《史記·漢興以來諸侯年表》：“漢興，..高祖子弟同姓而王者九國，唯獨長沙異姓，而功臣侯者百有余人。..漢獨有三河、東郡、颍川、南陽，自江陵以西至蜀，自云中至隴西，與內史凡十五郡。”其中，邊郡唯蜀郡、隴西、北地、上郡而已。
③ 詳見《漢書·西域傳》。
① 《商君書·兵守》：“三軍，壯男為一軍，壯女為一軍，男女之老弱者為一軍。”《墨子·備城門》：“守法，五十步，丈夫十人，丁女二十人，老小十人。計之，五十步，四十人。”② 《墨子·號令》。
③ 勞榦《漢代兵制及漢簡中的兵制》：“邊郡人除作過正卒以外仍要作戍卒，不過只在本郡屯戍而已。”④ 從漢簡看，戍卒大部分是關東人，少數是本郡人。
常駐。漢初邊防力量薄弱，不足以防止匈奴南下騷擾，而大規模的邊地屯軍的軍需供應又難以保證，而且每年一度更代番上的戍卒又不習邊事，不利于作戰。因此，文帝前元十一年（公元前169 年）晁錯上疏建議改革邊防制度，募民于塞下屯田以防禦匈奴：“徙民實邊，使遠方無屯戍之事，塞下之民父子相保”①。實際上是秦代遷民實邊政策的繼續，也是一種民兵制度。至武帝時，在西北邊地“開田官”，“斥塞卒六十萬人戍田之”②，在邊地屯田戍守，稱“戍田卒”。
東漢初，“海內人民可得而數，裁十二三，邊陲蕭條，靡有孑遺”。邊境屯田制度破壞殆盡，無民屯田，無卒戍守。建武二十一年（公元45 年），劉秀派馬援修繕邊防設施，“稍興立郡縣十余萬戶”，各置令長，招還流亡百姓，並于邊地設立三營，屯田殖谷，徙弛刑謫徒以守邊③。東漢內郡罷弛征發戍卒番上戍邊的制度，邊地屯戍的士卒多由招募而來。除光武時所置三營外，明帝時為隔絕南北匈奴，置度遼營于五原曼柏；和帝時于南越置象林營；安帝時為防禦鮮卑置漁陽營，又于遼東屬國置扶黎營④。東漢後期，邊地諸營兵逐漸成為“世兵”，對邊郡牧守邊將的人身依附關系加強，變成其私人部曲。
屬國兵奏代的“屬國”有兩種類型：一種是少數民族舉族臣服于秦的，稱為“臣邦”⑤；一種是少數民族部分或成批投降內附的，秦特設一專門機構管理，稱“屬邦”（漢稱“屬國”）①。這種制度漢代沿襲下來並有所發展，對邊防制度產生了重要的影響。
“臣邦”又分為“外臣”和“內臣”②，仍保持其原來的部落結構。外臣有相對獨立性，僅表示禮儀上的臣服；內臣則要除邊關、置吏、用秦或漢法。不過，既然外臣和內臣都稱“臣”，就都有共同守禦邊陲的義務。外臣尚有“葆塞”與“不葆塞”兩種，但即使不葆塞的外臣，遇到緊急情況也必須入葆守塞③。
秦的屬邦就是漢代的屬國。屬邦（國）收納少數民族的歸降者，他們脫① 《漢書·晁錯傳》。
② 《漢書·食貨志》。
③ 《後漢書·郡國志》劉劭補注。
④ 《後漢書·南匈奴傳》、《南蠻傳》、《西羌傳》、《安帝紀》、《鮮卑傳》。⑤ 秦簡《法律答問》有“臣邦人”、“真臣邦君公”、“臣邦真戎君長”、“臣邦君長”等等稱謂；《後漢書·烏桓傳》：“封其渠帥為侯王君長者八十一人，皆居塞內，布于緣邊諸郡，令招來種人。”可見是秦漢相沿的制度。
① 《漢書·百官公卿表》：“典屬國，秦官，掌蠻夷降者。”秦代兵器銘文也有“武庫受屬邦”（少府銅矛）、“詔事屬邦”（呂不韋戈）、“屬邦工”（銅戈）等稱謂。可見屬邦是秦制，漢代改稱屬國。② 秦簡《法律答問》有“者（諸）侯外臣邦”之謂；《漢書·兩粵傳》：“高皇帝幸賜臣佗璽，以為南粵王，使為外臣，時內貢職”之語；《史記·朝鮮列傳》：“遼東太守既約滿為外臣，保塞外蠻夷，無使盜邊”。《史記·司馬相如傳》：“是時邛、筰之君長..多欲願為內臣妾。”③ 青海孫家寨漢簡：“諸塞外蠻夷為外臣葆塞及不葆塞者，外有急，軍吏謹以辨道。其不入葆及不居塹內與吏卒相佐者，輒言二千石。”（《文物》1982 年2 期第338 頁）
離了原部族而歸屬于秦的屬邦。屬邦是為了防禦塞外游牧部族的侵襲而設置的。在屬國內，把歸順的少數民族人編成軍隊，用于作戰和邊防。西漢文帝時，賈誼建議：“將必以匈奴之眾為漢臣民，制之令千家而為一國，列處之塞外，自隴西延至遼東，各有分地以衛邊，使備月氏、灌窳之變。”④西漢自武帝元狩二年（公元前121 年）匈奴昆邪王內附，武帝遂以其降地設河西四郡，由漢人屯田戍守，而將歸降的匈奴人分置于五個屬國：天水郡勇士縣、安定郡三水縣、上郡龜茲縣、西河郡美稷縣、五原郡蒲澤縣⑤。此後又增置西河、北地、金城諸屬國。屬國兵以少數民族為主，多按氏族部落編制，他們精于騎射，在對外作戰和守衛邊防中起了很大作用。
臣邦和屬國兵往往悍勇難制，叛服無常。而且，屬國兵是常備的職業兵，衣食俸祿皆仰給于“縣官”，也造成財政上沉重的負擔。
東漢屬國較西漢更多。東漢既罷戍卒更代番上之制，北方邊地除招募屯田卒外，邊防更多地是依賴屬國兵。自南匈奴款塞之後，東漢政府大量使用屬國兵守邊。例如，南單于居西河美稷，列置匈奴諸王為捍戍：使韓氏骨都侯屯北地、右賢王屯朔方、當于骨都侯屯五原、呼衍骨都侯屯云中、郎氏骨都侯屯定襄、左南將軍屯雁門、栗藉骨都侯屯代郡。另外，還有廣漢屬國、蜀郡屬國、犍為屬國、張掖屬國、張掖居延屬國、龜茲屬國、遼東屬國等等。東漢政府對邊地少數民族采取“以夷制夷”的政策，利用民族之間的矛盾使之相互制約。例如，先以鮮卑、後以南匈奴對付北匈奴，又以南匈奴對付鮮卑和西羌。東漢後期，還利用屬國兵鎮壓內地漢族人民的起義。東漢邊兵強于內郡兵，而邊兵中尤以西北邊兵最為強悍，東漢末涼州軍閥董卓就是憑借西北邊兵起事的。
西域都護府屯軍漢武帝時北擊匈奴，西破樓蘭、姑師，聯烏孫、伐大宛，開辟了西域。
此後，西漢軍隊又五爭車師，完成了對西域的統一。為了確保西域的安全和“絲綢之路”的暢通，斷匈奴之右臂，西漢政府在西域設置屯戍，大大延長了對匈奴的防線。史稱：“自敦煌西至鹽澤，往往起亭，而輪台、渠犁，皆有田卒數百人”，“置使者校衛領護”①。西漢政府在西域設置的常駐機構稱為“西域都護府”，實行屯田戍衛制，其屯田區初在輪台，後移渠犁，元帝初元元年（公元前48 年）又移至車師前王庭，由戊己校尉領護。西域都護府最初都護屬國三十六，哀平之際增至五十五國。西域諸屬國軍隊的組織形式仍保持著自己的相對獨立性，但對漢朝政府有出兵從征的義務，都護府也可以直接調發屬國軍隊出征，各屬國有對西漢屯駐在西域的軍隊供應廩食的義務。王莽時，西域諸國叛歸匈奴。東漢明帝至順帝時曾幾度設置西域都護府于車師，順帝以後才逐漸放棄了對西域的控制。
④ 《新書·匈奴》。
⑤ 《漢書·武帝紀》。
① 《漢書·西域傳》。
第四節征兵制應征條件和應征士兵的待遇秦代至西漢前期的兵役制度以郡縣普遍征兵制為主。秦統一後，在全國推行郡縣制之下的戶籍什伍制度，國家直接控制了以“戶”為單位的“編戶齊民”，按伍、什、里、鄉、縣逐級管理。籍隸于什伍的編戶齊民是征兵的主要對象。漢循秦制，略有損益。到武帝以後，對外戰爭頻仍，征兵的主要對象——個體小農紛紛破產，戶籍制度也受到破壞，兵源不足，征兵制逐漸衰落。到東漢，征兵制便被募兵制取代了。
征兵制對年齡有明確規定。男子達到服役年齡正式“傅籍”，著于名冊，稱為“傅”；停止服役的年齡稱為“免老”，或稱“老”。秦代始傅的年齡是十五歲①，免老的年齡有爵位者是五十六歲，無爵而為“士伍”者是六十歲②。漢初沿用秦制，景帝前元二年（公元前155 年）改為二十歲始傅③，至遲在昭帝始元六年（公元前81 年）以前又改為二十三歲④。漢代免老的年齡是五十六歲。這一規定一直沿用到東漢。不過，在實際執行過程中，往往超過規定。如秦代遇有“大役”，即大規模的戰爭，老者也不免役；漢代，更有小至十二歲，老至七十以上被征兵的例子⑤。
征兵制對征兵對象的身份有明確規定。秦代，一般情況下征兵對象嚴格限制在隸籍于“什伍”內的編戶齊民，包括無爵的“士伍”、一級爵“公士”至四級爵“不更”（不更僅免其“更卒”之役，不免其兵役）⑥。身份低于“士伍”的賤民和奴隸沒有正式服兵役的權力，即使從軍，也只能作“徒兵”⑦；而身份高于“不更”者，名籍不列于什伍之內⑧，享有免役的特權。西漢軍功賜爵制度趨于輕濫，自無爵的“士伍”至八級爵“公乘”通稱“民爵”，都要服兵役⑨。武帝時又設立“武功爵”，自七級爵“千夫”以下都要服兵役①。西漢後期，軍功爵、武功爵制度皆由輕濫而敗壞。至東漢，爵秩制度徒具形式，對服兵役者身份的限制失去了任何實際意義。
征兵制對服役者的身體條件有明確規定。傅籍時，身體羸弱或有殘疾者稱為“罷癃”，只服勞役，不服兵役。傅籍的身高標准是六尺至六尺五寸以上，不足六尺者稱為“小”②，不得服兵役。
① 秦簡《編年紀》墓主喜十七歲始傅。
② 《漢儀注》：“秦制十二爵，男子賜爵一級以上，有罪以減，年五十六免。無爵為士伍，六十乃免老。”③ 《漢書·景帝紀》：“二年冬十二月，..令天下男子年二十始傅。”
④ 《鹽鐵論·未通》：“今陛下（昭帝）哀憐百姓，寬力役之政，二十三始傅，五十六而免。”⑤ 勞榦《居延漢簡考釋·簿錄》：《名籍類》、《車馬類》。
⑥ 《後漢書·百官公卿表》注引劉劭《爵制》：不更，“不豫更卒之事”。⑦ 秦簡《魏戶律》、《魏奔命律》。
⑧ 秦簡《法律答問》：“大夫寡，當伍及人不當？不當。”大夫以上不在戶籍什伍的編制中，當為免役之民。
⑨ 《漢書·高帝紀》五年（公元前202 年）詔：“軍吏非七大夫以下，皆複其身及戶，勿事。”又曰：“七大夫，公乘以上，皆高爵也。”《漢書·食貨志》晁錯說文帝：“令民受爵至五大夫以上，乃複一人耳。”① 《漢書，食貨志》：“諸請買武功爵官首者，試補吏、先除，千夫如五大夫。”② 秦簡《倉律》。
秦代兵役制度對每戶征兵的人數也有規定：《戍律》稱：“同居毋並行。”即每戶中已傅男子不同時服兵役，至少須留一人在家中，以保證農業生產的進行。
上述各項規定僅適用于平時，在戰時尤其是遇“大役”或兵源不足的情況下，隨時可能逾制征兵。
在兵農合一制度下，應征士兵除國家供應的一部分物資以外，還有自帶的部分。由國家供應的部分包括武器裝備和軍糧。秦漢時代武器由國家統一管理，士兵入伍後由國家統一發放，退役時上交國家。至于甲兵的授還有專門的條律規定③；國家供應軍糧稱為“稟”，或稱“稟軍中”，依爵秩身份以及在軍隊中的地位高下，稟給的數量也有等差④。一般情況下國家“下調郡縣轉輸粟菽芻蒿”⑤，供應軍隊，但也時有“自赍”軍食的情況。衣物的供應，除沒有財產的奴隸、刑徒兵由國家統一供應，稱“稟衣”①之外，應征士兵都要自帶錢物②。軍隊往往設有“軍市”供士兵買賣物品。
免役的特權兵役是秦漢時代人民最沉重的負擔，故征兵制度規定統治階級享有免役的特權，稱為“複除”。秦代複除特權主要限于第五級爵“大夫”以上者③，以及與之地位相當的各級官吏和隸于宗室“屬籍”的皇室貴族。這些人依其等級的高下，分別可以享有複其身、複其家、複其宗族及依附人口等特權。此外，交納粟、帛、資多者也可以複其身④。漢代，隨著統治階級構成的複雜化，有關複除的規定及享有複除特權的對象也趨于複雜：宗室、王子侯的宗族皆列入“宗正”的“屬籍”，永不服役；外戚、功臣封侯者世世免役；全國官吏除最低級的小吏以外，都有爵位，凡爵在第九級“五大夫”以上，月俸在六百石以上者都免役；低級官吏中縣、鄉的“三老”免役；凡選舉為孝弟力田、博士弟子及能通一經者皆得免役；此外，還有特詔免其一年、兩年、若干年乃至終身之役的情況⑤；平民如不服役，可以出錢、物代役⑥；如要免去“正卒”之役或戰時征調的兵役，則必須買爵。文帝時納粟四千石買爵至五大夫即可免役①；武帝時又規定納奴婢、納栗、納錢可得補吏免役，並創“武功爵”，買爵至第七級“千夫”，與五大夫相等，可以免役②。至西漢後期，③ 秦簡《效律》、《工律》。
④ 秦簡《傳食律》。
⑤ 《史記·秦始皇本紀》。
① 秦簡《金布律》。
② 云夢睡虎地秦墓四號木牘。
③ 秦簡《法律答問》言“大夫”不在什伍之內，故有免役特權。
④ 《史記·商君列傳》。
⑤ 以上詳見錢文子《補漢兵志》。
⑥ 《漢書·食貨志》晁錯言：“令民有車騎馬一匹者，複卒三人。”
① 《漢書·食貨志》晁錯言：“今募天下入粟縣官，得以拜爵。”于是文帝“令民入粟邊，六百石爵上造，稍增至四千石為五大夫，萬二千石如大庶長，各以多少級數為差”。
② 《漢書·食貨志》：“有司請令民得買爵，及贖禁錮、免、減罪，請置賞官，名曰‘武功爵’。..諸請買武功爵官首者，試補吏、先除，千夫如五大夫。”“乃募民能入奴婢，得以終身複。”賜爵、賣爵免役制度的輕濫，導致兵源匱乏，已無法正常地征發兵役。隨著募兵制的發展，常規的軍功爵免役制度已失去了實際意義③，而其他各項免役制度也僅在臨時性征兵時才起作用。
兵役的多種名目秦代兵役與勞役合稱“力役”，有更卒、正卒、戍卒、衛士等名目。漢制，男子已傅未老，每人每年都要到郡縣服勞役，一月而更，故稱“更卒”。更卒主要從事勞役，也擔任地方的警備。應服“更卒”之役者如不親自服役，須出錢雇人代役。以後雇更錢又演變為“更賦”，變成了賦稅的一種。更卒服役期滿後還複民伍。由于更卒主要是一種勞役，故不在正式兵役之列。正式的兵役首先是“正卒”。正卒在內地郡國服役，時間、地點、服役內容皆列于正規的軍事制度之內④。郡（國）縣征兵之後，士兵服兵役的第一年，皆在本地接受軍事訓練，因地制宜，或為“材官”，或為“騎士”，或為“輕車”，或為“樓船士”，“習射禦騎馳戰陣”。按照漢代制度，每年秋季由郡縣長官對訓練成績進行考核①。除了訓練之外，也擔任地方警備以及輔以各種勞役。一年期滿，便複員歸農或者征調番上，作“戍卒”或“衛士”。作過正卒者，已掌握了基本軍事技術，歸農期間實際上相當于一種預備役，戰時可隨時應征。
在通常情況下，衛士和戍卒主要是從內地郡縣中已作過一年正卒的在役或複員者中征發②。從役的衛士、戍卒已經掌握了基本的軍事技術，按所在郡縣鄉里為單位編制，征調的人數和番上的時間都有嚴格規定，人數不足或延誤期限要按“乏徭”、“乏軍興”、“失期”罪論處③。衛士和戍卒服役的期限相同，都是一年。二者的區別在于服役的地點不同：赴京師戍衛者稱“衛士”，屬于朝廷軍系統；赴邊地屯戍者稱“戍卒”，屬于邊防兵系統。一般說來，作過衛士便不再作戍卒，反之作過戍卒也就不再作衛士了④。作衛士或戍卒一年期滿，如果需要，還可能延長服役期，甚至有延期三至四年者⑤。服③ 元帝時，“以用度不足，民多買複，無以給中外徭役”；東漢初，爵至關內侯才得複除（《周禮·地官》鄭眾注）。
④ 《漢書·食貨志》顏注：“正卒，謂給中都官者也。”《左傳·襄公九年》孔穎達疏：“正徒..常共官役，若今之正丁。”按正卒乃相對更卒雜役而言，其名籍在朝廷，可供朝廷調遣，故為正規兵役，稱“正卒”。
① 《後漢書·百官志》劉劭注引《漢官儀》卷上。
② 正卒是已在郡縣接受一年訓練的兵員，衛士和戍卒則是被朝廷調出服役或作戰的兵員，故當在受訓之後調發。詳見錢劍夫《秦漢賦役制度考略》第180 頁及注。
③ 秦簡《徭律》；漢有“軍興法”，見《史記·司馬相如傳》；《史記·陳涉世家》。④ 《漢書·食貨志》董仲舒言“為正一歲，屯戍一歲”；而《漢官儀》則言“一歲作正卒，一歲作衛士”。不過，漢代兵役為兩年，除作正卒一年外，另外再服役一年。可見，如果作衛士，便不作戍卒，反之亦然（詳見勞榦《漢代兵制及漢簡中的兵制》）。
⑤ 《史記·漢興以來將相名臣年表·大事記》：呂後五年（公元前187 年）“令戍卒歲更”；《漢書·晁錯傳》：“遠方之卒守塞一歲而更”；《漢書·溝洫志》如淳注引《律說》：“戍邊，一歲當罷”，而《漢書·蓋寬饒傳》衛士“複留更一年”；《尉繚子·兵令》“軍無功者戍三歲”；秦簡《除更律》有服役四歲之例。
役期滿者要等待下一期番上的衛士或戍卒到來之後才能複員，不得擅自離去，“不候代者，法比亡軍”①。複員歸農後，遇有戰事，隨時還可能被征調從軍。
邊郡兵役和封國兵役邊郡居民的兵役與內郡國邑是有所區別的。邊郡居民服兵役，其主要職責就是在本地接受軍事訓練，戍守本郡邊境。一般只有“六郡良家子”才到京師服役，加入朝廷的禁軍②。北方邊郡的兵役主要有“騎士”和“戍卒”兩種，而兵役的負擔則比內地郡國重得多。西漢初內郡有高爵者可以免役，但在邊郡則不得免役，而且服役的年齡也大大超過內地已傅免老的規定③。秦漢時代邊郡居民大多來自內地，專以屯田戍邊為職，而且其中又以“謫”及“贖罪”之類性質者為多，故兵役較內地郡國更為繁重④。
在西漢初，諸侯王國對朝廷有相對的獨立性，故征兵制度也不盡統一。
漢初諸侯王國之大者，其規模儀制幾與漢廷相捋，封土占全國泰半，一國或兼數郡之地。有的諸侯王誘致天下豪傑、逋亡人為兵，如吳王劉濞即擁兵二十萬人，最終釀成“七國之亂”①。景、武以後，諸侯王國勢力越來越小，完全置于朝廷控制之下。法律規定諸侯王不得“擅爵人”、“赦死罪”、“收納亡人”②、“藏匿逋逃”③，嚴格了王國屬縣的戶籍制度，保證了征兵制在王國推行。另外，規定王國不得私自調動軍隊，統一了軍政。這樣，王國的兵制與郡縣已大體一致了。略有區別的是，諸侯王國縣邑居民雖有正卒、衛士、戍卒制度，但王國的衛士不在京師服役，只在王府作衛士，而且不得到京師“宿衛補吏”④。在王府服役的人數與期限有明確規定，逾制者要受處罰。王國居民的戍役與郡縣相同，戰時的臨時征兵也是郡、國並舉，沒有多少區別。到了西漢後期，“諸侯王唯得衣食租稅”⑤，征兵制度與郡縣就沒有什麼差別了。東漢，諸侯王國的衛士制度仍有所保留。諸侯王“就國”隨從的衛隊僅有“虎賁”、“官騎”以及所用的兵弩、廄馬，人數很少，至多不過一百人左右，而且來自北軍胡騎⑥，屬朝廷軍系統，與地方的征兵制已沒有什麼關系了。
征兵制的敗壞① 《尉繚子》。