⑤ 嘉慶《欽定戶部則例》卷51，頁18。
① 參看：軍機檔，錄付關稅，嘉慶九年，延豐折；嘉慶十九年，祥紹折；嘉慶二十五年，阿爾邦阿折。② 《雍正大清會典》卷52。
③ 《清朝文獻通考》卷27。
① 《清朝文獻通考》卷27。
② 乾隆《欽定大清會典則例》卷48。
下一年的最低限額，而各關監督為了保證盈余年多于一年，必然大肆勒索，苦累商民。乾隆六年，大學士與戶部遂旨議准，關稅盈余只要與上年數目相仿即可，如相差懸殊，則命督撫查核③。乾隆十四年朝廷又決定以雍正十三年的盈余額為標准。但此後關稅收入不斷增加，這個標准不能起到督促作用。乾隆十九年戶部又請仍行與上屆比較的辦法④。但因關稅的增減受多方面的影響，難免參差不齊，僅與上屆比較，固為不妥。乾隆皇帝覺得“通計三年，即可得大概，若多寡不致懸殊，原可無庸過于拘泥”，因而乾隆四十二年以後便實行與上三屆比較的辦法，只要本年度的稅收不比上三年度中任何一年都少即可通過⑤。乾隆四十五年（1780），皇帝覺得粵海關的稅收情況有其特殊性，與一般關口不同，因而下旨，“嗣後該部查複粵海關征收稅課，即以該年之船只貨物查核考察，毋庸照各關例將上三屆比較”⑥。不作任何比較，實質盈余無定額，戶部是不放心的。乾隆四十七年（1782）又議准，“粵海關稅課以乾隆四十一、二兩年作為比較”⑦，該兩年的稅收額皆為五十八萬八千四百余兩。而實際上，此後粵海關的稅收既要與乾隆四十一、二年（1776—1777）比較，又要與上三屆比較，並且變成與上三屆中的最高年度相比較。
乾隆後期以來，除粵海關外，其他關口稅收皆趨減額，與上三屆中最高年度比較的辦法委實難行。到嘉慶四年（1799），朝廷便放棄這種考核的辦法。而重新規定各關口的盈余額，並規定定額之外的多征，亦要盡收盡解。粵海關的欽定盈余額是八十五萬五千五百兩①。其後粵海關沒有再出現缺額的情形。
稅收定額的一變再變，反映了清朝廷和管關官員在瓜分關稅這塊肥肉時的利害沖突。中央政府以定額作為保證中央財源的一種手段。而所謂定額，只是稅收的最低界線，超額部分也是要盡收盡解的，不足額則要受到處罰。如果短缺正額稅，則會遭到降級或革職的處分，如短缺盈余定額，則會受到罰俸或降級的處分，監督還要賠補不足額部分。
既然定額是稅收的最低限度，朝廷就會設法促使關稅的盡收盡解，于是便利用稅冊對稅收的實際情形進行考核。規定關口征稅時，必須使用由戶部發給的蓋有關印和部印的商填冊、循環冊和稽考冊進行登記。商填冊是由納稅人親自填寫的，同時收稅人根據稅額寫立一式二份的紅單，其一給納稅人，其二存底，叫紅單底簿，即循環冊。然後管關人員依商填冊和循環冊編③ 乾隆《欽定大清會典則例》卷48。
④ 軍機檔，錄付關稅，乾隆十九年，薩克岱折。
⑤ 《清朝文獻通考》卷27。
⑥ 軍機檔，錄付關稅，乾隆四十八年，尚安、李質穎折。
⑦ 軍機檔，錄付關稅，乾隆五十二年，孫士毅、佛甯折。
① 《粵海關志》卷14。
制稽考冊，又叫清冊，按日登記納稅情況，一式三份，一送戶部，一存海關，一由監督私人收管。戶部根據三種稅冊進行核對，如無差錯，即可通過，如有數目不符，即行追究②。
利用三冊考核，實際上並不能真正了解關稅征收的情況，在三種稅冊的填寫中，弄虛作假，串通舞弊是司空見慣的事。因而朝廷也並不太相信稅冊的作用，而經常命督撫查察稅收實情，乾隆五十七年（1792）皇帝命嗣後粵海關“其每月到關船數若干，所載貨物粗細若干，責成該督撫詳細查明，按月造冊密行咨報戶部，俟一年期滿時交部。（戶部）將該督撫所報清冊與該監督所報清冊總彙核對，如有不符，即行參辦”①。戶部如認為監督有舞弊情形時，即派專人赴關查辦。實際上往往亦徒具形式而已，清代關政的腐敗是人所共知的。
② 《粵海關志》卷14。
① 軍機檔，錄付關稅，乾隆五十九年，蘇楞額折。
第四節廣東十三行十三行的由來廣東十三行（又稱廣州十三行），是封建社會商品經濟發展和清朝對外貿易政策的產物。創始于康熙二十五年（1686）四月，清廷既要“嚴華夷之大防”，又要保證對外貿易的順利開展，于是廣東官府便組織和指定一些商人專管廣東對外進出口貿易。這就是廣東十三行商人出現和行商制度創建的重要背景。
廣東行商制度是明代官設牙行的沿襲和發展。康熙二十四年（1685）
設關通商時，沿襲明代前例，用牙行商人主持經營對外貿易。《粵海關志》記述：“設關之初，番舶入市者，僅二十余柁，至則勞以牛酒，令牙行主之，沿明之習，命曰十三行。”②十三行產生于粵海設關的第二年（1686）。當時，國內外運到廣東海口的商貨很多，行商卻很少，造成貨物“壅滯”。為了加強管理，適應開關後發展著的對外貿易的需要，保證關稅的征收，廣東巡撫李士楨會同兩廣總督和粵海關監督（關長）商酌決定，用廣東巡撫的名義以法令形式發布“分別住行貨稅”的文告，把從事國內沿海貿易的商人和從事對外進出口貿易商人的活動范圍及其性質劃分開來，設立金絲行、洋貨行。如“來廣省本地興販，一切落地貨物，分別住稅報單，皆投金絲行，赴稅貨司納稅。其外洋販來貨物及出海貿易貨物，分為行稅報單，皆投洋貨行，俟出海時，洋商自赴〔粵海〕關部納稅”①。由此，從事國內外貿易的商行被區分為“金絲行”和“洋貨行”兩類不同性質的商行，明確規定“洋貨行”是專門經營對外進出口貿易的機構。這文告還大力鼓勵有錢人承充洋貨行商，同時為保障行商的地位，規定承充行商者必須是“身家殷實”之人，並須經地方官府核准，發給證明（行帖），才能承充。即使一人兼營二行，也應分別設行，各立招牌。這樣，經營對外貿易就成了一種專門行業，從事該項貿易的行商就具有官商性質，從而形成了壟斷對外貿易的特殊制度——行商制度。
最初一批洋貨行商人，多數是由原來在廣東經營國內商業和對澳門陸路貿易的“商民牙行人等”轉化而來的。洋貨行商人的籍貫，以福建、廣東居多。
廣東十三行和原來在廣東的藩商還有著直接的曆史淵源。清初的“藩商”中的一些人，在粵海開關後不久就轉化為洋貨行商人。
以上就是廣東十三行的由來。洋貨行即是十三行。乾隆初年，“金絲行”改名“海南行”，“洋貨行” 改叫“外洋行”，簡稱“洋行”。由此，廣② 《粵海關志》卷25《行商》。
① 李士楨：《分別住行貨稅》，《撫粵政略》卷6，《文告》頁55。
東十三行行商制度又叫“廣東洋行制度”。
十三行的職權和性質根據廣東巡撫李士楨“分別住行貨稅”的文告，初期廣東行商制度的主要內容和特點有三：其一，充當經營對外貿易的洋行商人要身家殷實，而又以自願承充為條件。承商的辦法，是經商人自願呈明廣東地方官府批准，並領取官府發給的行帖，方能開業。其二，在廣州和佛山原來經營商業的“商民牙行人等”，有自願轉業承充洋商的，可以自由選擇，“或呈明地方官承充，或改換招牌”。其三，洋貨行商人對粵海關承擔的義務，是負責把外洋進出口貨稅在洋船出口時親自赴海關繳納。禁止稅收人員從中勒索。
康熙五十九年（1720），行商發展到十六家。他們為統一貿易規程，減少內部競爭和限制行外散商，在廣東官府支持下，成立了壟斷性的“公行”，它具有行會的性質。公行成立時有隆重的儀式，眾商啜血盟誓，並訂立行規十三條。這些行規主要有：外船專擇某行商交易時，該行商只能承受此船貨物的一半，其余一半歸其他行商攤分，違者罰；行商中對公行負責最重要的頭等行，可在外洋貿易中占一全股，二等行占半股，其余占四分之一股；新入公行者應納銀一千兩，作為公共開支經費，並列入三等行內；除極少數手工業品如扇、漆器、刺繡、圖畫等許行外商人販賣外，其余商品的進出口買賣歸公行獨攬。這時候的公行組織還是相當松散的，既沒有共同的領袖，在實際行動上也未采取統一步驟。公行還未得到政府的正式批准。外商多次要求取消公行，並以停止貿易相要挾。公行因而時存時散。但公行的存散，並不影響十三行的繼續存在。公行成立時雖未能得到正式批准，廣東官府對公行還是支持的。粵海關監督命令，除幾種商品在行商加保條件下（交貨價百分之三十左右與公行），允許行外散商與外商交易外，其他商品仍然完全歸行商壟斷經營，一切進出口稅餉仍然由行商負責繳納。行商一方面壟斷廣州進出口業務，進口貨物由其承銷，內地出口貨物由其代購，並且負責劃定進出口貨物的價格及向海關保證繳納進出口關稅，即所謂“承保稅餉”。所以行商又稱為“保商”。開始，“保商”只是保證向海關繳納他所接納的外商應付的進出口貨稅；以後，由于行商中有一些“資本微薄、納課不前者”，于是從乾隆十年（1745）起，在行商中選擇殷實之人作為“保商”，令其統納入口稅款。乾隆十九年（1754），清政府更令以後凡外船之船稅、出口貨稅、貢銀，清廷搜羅之珍品（采辦官用品物），俱由行商一二人負責保證。並規定不但外商拖欠稅款，由行商負連帶責任，而且十三行內有一行倒閉，各行要負責分攤清償債務。這就形成了“保商制度”。
乾隆二十年，清廷又重申行商承攬茶葉、生絲、布匹、綢緞、糖、大黃、白鉛等大宗出口貨的貿易，只有扇、刺繡、皮靴、瓷器、牙雕等八種手工業品允許行外散商、鋪商在行商加保的條件下與外商交易，違禁則要受到懲罰。這就進一步加強了十三行對外貿易的壟斷。
從雍正年間開始，以英國為首的西方殖民者在我國沿海大肆活動，與沿海奸商相勾結，使清朝統治者深感不安。在乾隆二十二年，清廷重新實行嚴格限制對外貿易的閉關政策，封閉了江、浙、閩海關，只留粵海關一口通商。廣州成了全國唯一通商口岸，廣州十三行也就一躍而為壟斷全國對外貿易的組織了。
由于對外貿易只限于廣州一地，廣州的貿易特別繁榮起來，十三行的內外事務也特別繁雜、內部競爭特別激烈，極需有一個統一的組織。乾隆二十五年（1760）潘振成等九家行商為了統一價格，避免競爭，以及為了承保稅餉、應付官差、備辦貢品等方便起見，呈請設立公行，獲得清政府批准。這是公行正式為官方批准作為經營對外貿易機構的開始。當時，參加公行的各行商選出首倡組織公行的同文行行商潘振成為首領以處理公行的內部事務。這種公行的首領，稱為“總商”。清政府嚴格限制對外貿易的閉關政策，重點放在“防夷”方面。
乾隆二十四年（1759），兩廣總督李侍堯奏定了《防夷五事》：禁止外國商人在廣州過冬；外商在廣州必須住在行商的商館內，由行商負責“管束稽查”；中國人不得向外商借款和受雇于外商；中國人不得代外商打聽商業行情；外國商船停泊處，派人彈壓稽查。嘉慶十四年（1809）又頒布《民夷交易章程》，對外商活動的限制更嚴格。還些章程，不只是對外國商人的限制，也是對行商所負責任的規范。這種“以商制夷”的辦法在保商制度中越來越多地運用。以後來貿易的每條外國商船，不論是外商自擇行商作保，或由行商輪保，保商不僅要對外商偷漏關稅負責，而且，所有關于該貨船其他一切事宜（包括人員的活動），也由保商向官府負責。外商如有違法之事，政府唯保商是問。
在廣州行商制度下，十三行掌握了對外貿易的經營權，外商投行後，報關納稅以及出售購辦等，一切貿易事務均由行商代理，日常生活也受行商約束，如不得擅自出入商館，雇傭華人不得超規定之數，不得攜帶婦女入館等等。十三行商成為外商商務的全權代理人。行商除了起壟斷貿易、“代辦”貢品、保納稅餉、管束外商等作用外，還要代清廷傳達政令、文書，外國人的要求和禮品書信等，亦由行商向官府傳達，不准外商和中國政府直接交往。行商成了清政府與外商之間聯系的正式媒介，兼有商務和外交的雙重職責。
行商承商之初，只要向地方官府申報便可領帖開張。乾隆年間，要承充行商必須由現任行商一至二人作保。而到嘉慶十八年（1813）以後，則要“通關總散各商，公同慎選殷實公正之人，聯名保結，專案咨部備查”①。把新行商的最後批准權收歸戶部。這樣的規定既鞏固了公行的壟斷權，又為官吏① 《清季外交史料》嘉慶朝四，頁6。
索賄納賄大開方便之門。
清廷還進一步規定，行商（特別是殷商）不能自由辭退，即使是老弱病殘無力承商，也應由其親信子侄接辦。如總商潘致祥于嘉慶十三年（1808）花去十萬兩銀子的賄賂款，已允許辭退，而六年之後，兩廣總督蔣攸铦仍強迫其再充行商。蔣攸铦向上奏稱：潘致祥“身家素稱殷實，洋務最為熟練，為夷人及內地商民所信服。從前退商，本屬取巧，現當洋行疲敝之時，何得其置身事外，私享厚利，應飭仍充洋商”②。這個做法得到皇帝欽准。另外，行商把行務移交其子侄，也要向官府交付巨款。如1826 年總商伍秉鑒為把行務交與兒子伍受昌，竟向海關監督交付了五十萬元③。
清廷就是通過這樣嚴厲的承商制度，逐步使十三行的商業資本置于清皇朝封建權力支配之下，並發揮其政治上防“夷”，經濟上確保稅收的作用的。從上述可知，十三行是擁有壟斷中外貿易特權的商業組織，又是清皇朝控制中外通商的樞紐和保障關稅收入、防范外國人的工具。廣東行商制度是清皇朝管理對外貿易的重要制度，是構成清皇朝嚴格限制對外貿易政策的重要內容，反映了當時清朝對外貿易的封建壟斷性質。
十三行之“夷館”
廣東十三行是靠海外貿易發展起來，並逐漸上升到壟斷地位的龐大商業集團，在清代對外貿易中占有很重要的地位。十三行早期的貿易對象，有荷蘭、英國、丹麥、西班牙等西歐國家和東南亞諸國，其中和暹羅（泰國）交易最多。十八世紀中葉以後，十三行的貿易對象，主要是英國、美國、法國、荷蘭、西班牙等歐美國家，貿易量較大。十三行商人主要通過向這些國家出售茶葉、生絲、絲綢和土布，換取棉毛織品、金屬品、奢侈品、棉花和大量白銀。十八世紀八十年代英國東印度公司取得英國對華貿易壟斷權後，十三行的貿易對象主要是英國。福建、徽州等地的茶葉，是行商們向英國東印度公司和英國散商出售的最大量的商品。由于英國貨在中國銷路不廣，英國商人主要用白銀和行商交易。
與十三行商的營業所相適應的，還有十三“夷館”（即商館）。它是由行商專設的接待外商住宿、儲貨和交易場所（每所租金，乾隆年間每年約六百兩銀），實際上是洋行的一部分。“夷館”是“夷人寓館”的簡稱，設在十三行街附近，即今廣州十三行路以南、人民南路以西、珠江河以北的地方，也即現在廣州文化公園一帶。商館數目通常為十三，這與十三行的“十三”相同純屬巧合。這些商館被許多街巷分隔開。據外國書籍記載，外商與十三行互市之初，外舶至廣東時，每舶俱“占”有“夷館”一所，每舶俱有一“行”② 同上，頁23。
③ 馬士：《英國東印度公司對華貿易編年史》卷4，頁132—133。
為其主顧。外商和行商的交易一般在商館進行，外商又把這種貿易稱為“商館貿易”。清政府對外國人在廣州的活動是嚴加限制的。乾隆二十四年兩廣總督李侍堯奏定：“嗣後各夷商到粵，飭令行商將伊等帶來貨物，速行銷售，歸還原本，令其置貨，依限隨同原船回國。即間有因洋貨一時難以變賣，未能收清原本，不得已留住粵東者，亦令該夷商前往澳門居住，將貨交行商代為變售清楚，歸還價銀，下年務令順搭該國洋船歸棹”。“夷人到粵，務令于現充行商各館內，聽其選擇投寓。如行館房屋不敷，亦責成該行自行租賃房屋，撥人看守，以專責成。夷商攜帶番厮，不得過五名，一切凶械火器，不許攜帶赴省。責成行商、通事..勤加管束，毋許漢奸出入夷館，結交引誘。即買賣貨物，亦必令行商經手，方許交易。..其前後行門，務撥誠實行了加緊把守，遇晚鎖錮，毋得令番厮人等出外閑行，如夷商有買賣貨物等事必須出行，該通事、行商亦必親身隨行。如（行商、通事）敢放縱出入，滋生事端，以及作奸犯科，酌其情事輕重，分別究擬斥革”①。盡管這些規定有不合理的地方，但行商除允許外商留人在商館料理來不及銷售的貨物外，當時是基本執行的。外商進入商館後，行動上完全受行商約束。乾隆末年，始准每月三次到隔海的陳家花園（後改往花地）和海幢寺二處游玩，但要洋行的通事隨行約束。通事的主要職責，是向外商宣示政府法令，外商外出時隨行管束，為外商書寫稟帖，通關報稅，領取船舶出入口許可證乃至裝貨、卸貨、檢驗貨物、招雇駁船及搬運工人等等。通事的地位雖低于行商，但也有稽查外商違法行為、防止“民夷勾串”的政治責任。
商館中有一種為外商服役的仆役頭目——“買辦”，他們必須由行商、通事結保，並向粵海關領取牌照才能充當。當時寓居過商館的美國商人威廉·亨德的《廣州番鬼錄》一書寫到：“在商館中，最重要的中國人是‘買辦’。他是行商作保，保證他的行為與能力。凡商館中所雇用的一切其他中國人，他自己的會計，以至仆役、廚役、苦力，都是買辦自己的人。”買辦“由助手們幫助管理公司（指外商在商館的機構）及職員們的帳目，他監督開飯，並侍候公司代理（原注：外商公司的主任稱大班，即總管的意思）及帳房們。”①毫無疑問，這些買辦是執行著政府交予的管束外國人的政治任務。但是，由于這些買辦有為外商驅使奔走的職能，同外商接觸最密切，因而也最容易為外商所支配。他們中的許多人，後來逐漸淪為外商的代理人。據記載， 1926 年“一個深受信任的商館買辦，在廣州照管著一大筆活動資金，並按照要求將利潤交給雇主”②。這一部分買辦從清政府管束外商的工具變為外商進行商業擴張的工具，這是近代買辦的前身。
商館的建築是相當講究的，每所都有橫列的幾排房屋。據外商記述：商① 《史料旬刊》第9 期，頁308；《乾隆二十四年英吉利通商案》，李侍堯折。① 威廉·亨德：《廣州番鬼錄》頁32。
② 《中國叢報》（英文版）卷6。
館的房屋“第一層為帳房、倉庫、堆房、買辦室及其助理、仆役、苦力的房屋，及具有鐵門、石牆的錢庫..第二層為飯客廳，（第）三層為臥房。每樓都有寬闊的走廊。”一百多年來，商館區“這塊地方曾是廣大的，中國唯一給外國人居住的地方，在這里所進行的交易，其數量之大，是不可估計的。”①當時在十三行租賃商館的，除英國、美國外，還有法國、荷蘭、普魯士、瑞典、呂宋（即西班牙，因當時菲律賓為西班牙所占）、丹麥等國。這些“夷館”，後來便發展為各國商人的辦事處，如道光十三年（1832）英國駐華貿易首席監督律勞卑的任所，就設在英國商館內。在鴉片戰爭前後一段時間內，實際上成了外國殖民主義策劃侵華陰謀的重要據點。
十三行的衰落十三行的商業資本，具有複雜的屬性和特點。
十三行原來純屬牙行性質的代理商，由于清政府賦予他特權，他就變成了專門包辦對外貿易的具有官商性質的商人，成為封建的壟斷機構。
十三行存在于中國封建社會的“末世”。對于清朝統治者來說，有限度的對外貿易，主要是為了增加國庫收入和滿足他們的奢侈生活。鴉片戰爭前，進口的洋貨中，珠寶、毛呢和玩物之類占了極大比重，而出口貨中，則以絲、茶和瓷器等大宗商品為主。因此，清朝統治者所需的外貿機構，是由政府控制的、獨攬中外交易的行商組織，這就賦予了十三行以封建性。充當行商需要政府批准，總商由政府指定。行商除了壟斷貿易、承保稅餉、管束外商、取締運入的違禁貨物等任務外，還要承擔外商與政府間的文書傳遞，甚至陪審中外涉訟案件，在外事工作中代表著政府。這就使他們具有不同于一般牙行的亦官亦商的雙重性格。此外，行商中多數人自身就是商人地主。總理洋行數十年的怡和行伍氏家族，通過捐納鑽營，同朝廷和地方官員建立了極密切的關系，獲得大量官銜、官職。他把相當部分商業利潤用來購買土地，從事封建性地租剝削。伍家不僅和同文行的潘家一樣，在福建有巨大的地產，而且還開設了銀號數家，進行高利貸剝削。這些都增強了行商資本的封建性，同時，限制了商業資本的積累和向產業資本的轉化。
十三行與清皇朝在經濟上也有著密切的關系。粵海關的稅收是龐大的，而十三行則是粵海關征稅的總樞紐。粵海關所征收的稅餉，有百分之九十是經行商承保輸納的。十三行經手的這些稅款，主要是為清皇朝以及皇室的財政開支服務的。據統計，道光十九年一年，粵海關共征銀一百四十四萬八千五百五十八兩。移交廣東布政司藩庫和留在粵海關作費用的一共才占百分之六，其余百分之九十四解往戶部和內務府。另外，十三行曆年交給清政府、皇室和各級官吏的捐輸、報效和貢銀，數量也十分巨大。
① 威廉·亨德：《廣州番鬼錄》，頁15—16。
十三行商通過政府特許的壟斷外貿特權和從外商、行外商人中搜刮掠奪，積聚了巨大的財富。關于行商對外商的剝削問題，據《中西紀事》記述：“粵中初設洋商通事，洋行據為壟斷之利，誅求不已，串通官吏，規費日增”；又稱：“大班來粵者，率寄寓洋行，行人事之唯謹，然所以朘削之者無所不至，又與關吏因緣為奸，課稅既增，則規費抽用亦增，有取之十倍二十倍于前者”①。十三行商中家財最多而又最有勢力的數伍、潘兩家。道光十四年（1834），怡和行商伍秉鑒向外商宣稱，他的資產“約值二千六百萬元（銀元）”。同文行的潘啟官，被法國雜志描繪為“財產比一個國王的地產更富”，大約有一億法郎巨款，每年消費達三百萬法郎。行商中的多數都是園宅華麗，生活奢侈的。據外商記載，行商潘氏“有妻妾五十，婢仆八十，園丁役夫三十”。“彼之家園內窮奢極侈，以云石為地，以金、銀、珠、玉、檀香為壁。在婦女閨房之外即有廣大能容納百名丑角之劇場，故婦人時時不難得有娛樂。又有九層高之寶塔，以大理石及檀香為壁砌成。其余珍禽寶木，美不勝收。”②行商依賴官府，但又與清朝統治者有矛盾。清朝統治者對行商的掠奪和壓迫，是造成大多數行商破產的極重要原因。
清朝統治者給行商以外貿特權，主要是想從他們身上取得更多的錢財。
行商的封建負擔，最經常性的是每年都要采辦貢品和例進“常貢”銀兩，乾隆年間開始，每年兩廣總督、廣東巡撫和粵海關監督，要向皇帝進獻大批價值昂貴的各種珠寶珍玩，如鍾表、鑲嵌掛屏、花瓶、琺琅器皿、雕牙器皿、玻璃鏡、千里鏡、日規等等。這些東西都是“委托”行商采辦，價值亦由行商“賠墊”。乾隆皇帝也承認：“從前廣東巡撫及粵海關監督，每年呈進貢品，俱令洋行采辦物件，賠墊價值，積習相沿，商人遂形苦累”③。行商貢銀始于乾隆五十一年（1786），每年為五萬五千兩，至嘉慶六年（1801 年），粵海關監督佶山為討好皇帝，擬“加增九萬五千兩，共成十五萬之數”①。除了常備貢物和貢銀外，行商對皇朝的各種臨時性報效、捐輸，數目更是十分巨大。如乾隆五十三年（1788）為鎮壓台灣林爽文起義，行商捐輸三十萬兩；嘉慶六年華北水災，初令各洋行捐輸二十五萬兩，隨即又令同文行潘致祥獨捐三十萬兩；河南河工，嘉慶十六年和二十五年，行商每年捐獻了六十萬兩。
此外，保商制度也常給行商造成賠累。行商承保的外舶，如有偷稅漏稅，則由行商按五十倍到一百倍的數額罰出充公。同時一行破產，其他行商也要共同償清其欠課和債務，這種賠累給行商增加的負擔十分沉重。行商蔡世文① 夏燮：《中西紀事》卷3，頁2、6。
② 威廉·亨德《舊中國雜記》，頁78—82。
③ 《粵海關志》卷25《行商》，頁8。
① 《清季外交史料》，嘉慶朝一，頁4。
就是因賠累過甚而自殺的。
行商還要常受廣東地方官吏的剝削勒索。承充行商常常要交賄賂四萬至二十萬兩白銀，而承充以後，官吏更進行無窮的勒索。道光十二年（1832），剛承充的福順行商王大同，在尚未有與外商作任何交易以前，其財產已為粵海關借口勒索費用及官廳開支所全部剝奪，其本人也被以負款的罪名監禁起來。
行商因拖欠稅餉、所保外商違法，或行商本人違禁，向外商借款和拖欠外商債務等原因，被政府逮捕下獄、鞭韃甚至抄家和發配到新疆伊犁充軍的事，幾乎年年發生。這更是清政府對行商的殘酷的政治壓迫。
因此，長期以來，“公行成員的資格，並沒有被看作是一種權利，卻被看作是一種負擔。中國政府招致商人參加公行時往往遇到極大的困難”。“破產的事情是常常發生，幸而未破產的也總是想法使自己能夠盡早好好地退出公行”①。但要退商是十分之困難甚至是根本不可能的。據外國人記載，總商伍浩官“在1810 年；1826 年和1832 年都想告退，但是他一直干到他1843年逝世為止”②。清統治者的重壓政策，極不利于對外貿易的發展。在十九世紀二十年代以後幾乎所有行商都面臨著倒閉歇業的危機。18 世紀後期，以英國東印度公司為首的資本主義國家的商人挾厚資而來擴張貿易的時候，十三行商在與西方商人的較量中被打敗了。這首先表現在貿易的主動權操縱在外商的手里。如“近年夷商司事者竟隨意分撥（貨物）售賣內地。行商因其操分撥之權，曲意逢迎，希圖多分貨物轉售獲利，而奸夷遂意為肥瘠，有殷商而少分者，有疲商而多撥者”③。其次，又明顯表現在商欠（又稱“夷欠”，即行商拖欠外商的債務）的問題上。行商由于政府、官吏勒索，自身揮霍浪費和部分商業利潤轉化為土地資本，貨幣資本嚴重不足，被迫向外商大量借債（有的以賒購貨物的方式欠下）。如“（盧）茂官有巨大的地產，但如果不從歐洲人那里借錢，他就沒有充分的現金來經營公司分配給他的生意”④。這些債款的年利一般在百分之十二至二十之間，外商通過這樣的高利盤剝，永居于債權人的地位，在經濟上逐漸控制了行商。1779 年八家行商共欠下英商債（連複利）三百八十多萬兩（原欠一百零七萬）⑤。1816 年，七家行商共欠外債一百零六萬兩。到了1820 年，十三行中的行商有半數倒閉，余下的六家有五家負有外債。這種借債按照清朝法律算是犯罪，“勾結外國，詐騙財物”，應予抄家充軍。行商因此很怕外商公開債務狀況或逼還欠款，往往不得不接受賠本生意，甚至讓外商用自己的商號作掩護和充當外商代理① 〔英〕格林堡：《鴉片戰爭前中英通商史》中譯本，頁47。
② 馬士：《英國東印度公司對華貿易編年史》卷4，頁132。
③ 《清季外交史料》嘉慶朝三，頁10。
④ 〔英〕格林堡：《鴉片戰爭前中英通商史》，中譯本，頁59。
⑤ 馬士：《東印度公司對華貿易編年史》卷2，頁44—45。
人。乾隆三十六年（1771），英國東印度公司以白銀十萬兩交給總商潘振成，由他代向兩廣總督行賄，因而使公行被撤銷。1782 年公行雖然複設，但僅限于對進出口貨征收行用。這樣，行商制度就開始被打開缺口。嘉慶十四年（1809），會隆行商鄭崇謙欠東印度公司四十五萬余兩、又欠美商、英國散商等五十二萬九千余兩白銀的債務，無法營業，便向東印度公司借款，並答應東印度公司提出的要求：會隆行務必須由當過英商雇員的吳士瓊代表英公司經營，直至欠款全部還清①。嘉慶十六年（1811），一向對東印度公司“勤懇忠誠”和靠出售東印公司貨物起家的新行商謝嘉梧，接受了東印度公司為保持進口羽紗的壟斷價格而委托的代理業務。他在該公司大班指揮下，按公司規定價格收取羽紗，除繳付捐稅外，純收入歸東印度公司結帳，實際上是公司的經紀。這就“打破了百年來的傳統辦法”②，即改變洋貨交易完畢，納稅、價格、利潤皆與外商無關的慣例。外商控制了洋貨銷售的全過程。這時候，其他行商也與東印度公司“交通既久，狼狽為奸”③，幾乎都被東印度公司控制。這些行商已經成為西方殖民者入侵中國的工具，為外國資本掠奪中國財富效勞，具有越來越濃厚的買辦性。他們不執行清政府的有關規定，幫助外商走私漏稅，販賣禁品，走漏紋銀出洋，甚至幫助外商走私鴉片。道光二年（1822）監察禦史黃中模在奏疏中指出：“聞邇來洋商與外夷勾通，販賣鴉片煙，海關利其重稅，遂為隱忍不發，以致鴉片煙流傳甚廣，耗財傷生，莫此為甚。”①在那些與西方商人互相利用、互相勾結而逐步變為依附西方商人的行商中，怡和行商伍秉鑒、伍紹榮父子表現最為典型。伍氏怡和行居總商地位數十年，為行商首富。他是靠同西方商人進行貿易而發財致富的“食夷利者”。伍家承充行商之初，東印度公司就在生意上對他格外通融，使他避免了破產賠累。後來，伍家長期擔任東印度公司和美商船只的保商，與英美商人建立了極密切的關系。東印度公司認為伍秉鑒“是一個最有用的行商”。嘉慶末年至道光初年，伍秉鑒串通其他行商，帶頭包庇外商走私鴉片。據道光元年兩廣總督和粵海關監督向上奏告：“頻年以來”，英美等國商人夾帶鴉片來粵偷銷，但“從未見洋商稟辦一船，洋商內伍敦元（即伍秉鑒）系總商居首之人，各國夷情亦為最熟，今與眾商通同徇隱，殊為可惡”②。道光十三年（1833），伍紹榮為來泊廣州的一艘英國皇家戰船在總督面前疏通，使其“得到總督極其有禮貌的照顧”。怡和行不僅在東印度公司的貿易份額中占有很① 《清季外交史料》嘉慶朝三，頁32。
② 馬士：《英東印度公司對貨貿易編年史》卷3。參見文欽：《明清廣州中西貿易與中國近代買辦的起源》，廣東曆史學會《明清廣東社會經濟形態研究》第1 輯，頁323，廣東人民出版社1985 年版。③ 夏燮：《中西紀事》卷3，頁8。
① 《清季外交史料》道光朝一，頁14。
② 《粵海關志》卷18《禁令》，頁17。
大比重，而且是該公司的“銀行家”和最大的債權人。
美國早期的侵華主角、在華最大的鴉片販子“旗昌洋行”，就是在同怡和行的勾結中發展起來的。東印度公司退出廣州貿易後，伍秉鑒專與旗昌洋行合作，通過旗昌洋行，租用旗昌洋行的船只，將茶葉運銷世界各地。十三行被廢止後，伍紹榮將其資本附股于旗昌洋行。當旗昌洋行在上海籌建輪船公司時，在五十萬元資本總額中，伍氏竟占三十萬。
鴉片戰爭前，廣東十三行中的很多行商、買辦成為了西方資本的附庸，是中國買辦資產階級的前身。行商資本已成為近代買辦資本的胚胎。
清廷由于在鴉片戰爭中戰敗，于道光二十二年七月二十四日（1842 年8月29 日），與英國侵略者簽定屈辱的《中英江甯條約》（即《南京條約》）。條約中第五條規定：“凡大英商民在粵貿易，向例全歸額設行商承辦，今大皇帝准以嗣後不必照向例，凡有英商等赴各口貿易者，無論與何商交易，均聽其便”。這樣，十三行獨攬對外貿易制度遂告廢除。原十三行改稱茶行，繼續經營茶、絲等大宗貿易。至咸豐六年（1856），英國侵略者制造亞羅號船事件，再次進攻廣州。廣州守城的兵勇及居民，憤恨外國侵略者的橫暴，“出城燒十三洋行，毀滅英、美、法商館”。十三行使在大火中壽終正寢了。十三行的對外貿易，促進了社會經濟的發展。十三行每年進出口總值在十八世紀末期已達一千三百萬至一千八百萬銀元，到十九世紀三十年代則約值四千萬元。這就促進了商品生產和貨幣關系以及沿海城鎮的發展。廣東、福建、江西等省專為出口而生產的行業，特別是絲織業、種茶業十分興盛。由于貿易的繁榮，廣州工商業得到了高度的發展。當時在廣州有直接或間接和進出口貿易有關的商家近千戶，另有茶商一千多，手工業如絲織業技術上達到很高水平，“粵緞之質密而勻，其色鮮華，光輝滑澤”，“不褪色，不沾塵，皺折易直，故廣紗甲于天下①”。廣東的澄海“自展複以來”，各種貨物“千艘萬舶”，由此輸送到各地。而“每當春秋風信”，“揚帆捆載而來者，不下千百計”。這個不大的地方，竟也變成“高（商）牙錯處，民物滋豐”的“海隅一大都會”①。這些都刺激了資本主義萌芽的成長，密切了內地與邊遠地區、城市和農村的聯系。
但是十九世紀二十年代後十三行進口的紡織品，對中國的棉紡織業有一定的打擊，而後期勾結外商走私鴉片，白銀從流入變為流出，以及煙毒散布，十三行也是難逃罪責的。
① 乾隆《廣州府志》卷48，頁21、22。
① 《澄海縣志》，嘉慶二十年刊本，卷8，《埠市條》。
第五節物價谷物價格清代糧價的基本趨勢是上漲的，大體上可劃分為順治、康熙、乾隆和嘉慶、道光及其以後三個時期。據錢泳記述：康熙四十六年，蘇、松、常、鎮四府大旱，是時米價每升七文，竟漲至二十四文。次年及四十八年均大水，米價雖稍落，每升仍十六七文，雍正、乾隆初，每升十余文，二十年以後，連歲豐稔，每升十四五文為常價。五十年大旱，每升漲至五十六七文。自此以後，不論荒熟，常價總在二十七八至三十四文之間。
錢泳反映的是江南蘇、松一帶的米價。每升七文，則每斤僅有五文左右，按官方規定每石百二十斤算，合價為五六百文，合銀四至六錢，江西清江的谷價是順康之際二三錢一石，雍正間四五錢，乾隆十年五六錢，乾隆末更漲。福建莆田谷價，在康熙二十年至四十年間，每石由二錢、三錢漲至六錢①，則米一石之價當在九錢至一兩之譜。錢泳等的上述記載與其他許多有關江南米價的報導是一致的，李煦根據康熙帝的旨意，按年定期向皇帝奏報蘇州、揚州一帶康熙三十至六十年的米價，所有白米大都是每石九錢至一兩一錢，個別的高達一兩三四錢②。乾隆三十二年，江蘇奉賢稻谷石價為一千七百五十文，而當時銀價是每兩換錢八九百文，米石折銀至少應在二兩五左右③。嘉慶二十五年，江蘇各地上米價是：江甯府每石二兩一錢八至三兩三，蘇州府每石二兩三錢五至二兩八，松江府每石二兩一錢五至二兩九，常州府每石二兩至二兩六，鎮江府每石二兩一錢至二兩八，淮安府每石二兩六至四兩二，揚州府每石二兩三至二兩九，徐州府每石二兩七至三兩七，太倉州每石二兩八至二兩九錢五，海州每石三兩七錢七至四兩五④。這是嘉慶二十五年十二月的奏報，米價屬中等，不是春夏之交的昂貴價格。咸豐同治年間的上海米價也是每石二兩四五錢至五兩⑤。
湖南是魚米之鄉，四川是天府之國，其糧食供應比較充足，但米價仍上漲一倍至三倍以上。四川涪陵，雍正十三年，米價每斗二百文，乾隆三十一年，每斗至七百余文，道光六年，又漲至八九百文⑥。每石由雍正年間的二千文驟漲至道光時的八九千文。
① 錢泳：《履園叢話》，《叢話一·舊聞》。《清史稿》卷308《楊錫紱傳》，卷324《蔣兆奎傳》。陳鴻：《熙朝莆靖小紀》。
② 《李煦奏折》中華書局版。
③ 《清代地租剝削形態》（上）頁136。中華書局版。
④ 第一曆史檔案館藏，戶科糧價，江蘇省嘉慶廿五年十二月份糧價清單。⑤ 江蘇出版《吳煦檔案選編》第7 輯。
⑥ 四川涪陵抄本《夏氏宗譜·年歲記》，存涪陵市志辦公室。
北方的麥價同樣呈現成倍上漲之勢。康熙三十二、三十四和四十年的山東鄒縣、鄆城的小麥市價分別為石一兩二錢五、一千五百五十文和一兩八錢一分。乾隆十五、十六、十八、十九、二十、二十一、三十二各年，汶上縣每石麥價分別為三千八、三千六、四千四、四千八、五千二、五千六百和六千余文。而道光二年，曲阜大莊麥每石賣至十二吊①。嘉慶二十五年十二月，山東巡撫奏報各地小麥價是：濟南每石一兩七錢四至二兩八錢五，泰安一兩一錢至二兩二錢，武定二兩零六分至三兩七，兗州一兩八至二兩五，曾州一兩七至二兩八，沂州一兩二至一兩九，東昌二兩二錢七至三兩一，青州一兩二錢三至二兩六，萊州一兩三錢二至二兩二，登州一兩四至二兩八，濟甯二兩二至三兩五錢五。北直隸各府同年奏報的小麥石價是：順天府一兩五錢九至二兩五，保定一兩九錢二至四兩，永平一兩二錢五至二兩三，宣化一兩至二兩三，河間一兩七錢六至三兩四，天津一兩五錢六至三兩，正定一兩一錢四至三兩六錢六，順德一兩七錢一至二兩五錢五，廣平一兩七錢至二兩三，大名一兩七錢六至二兩一，承德一兩二至四兩一錢九，遵化一兩九錢三至二兩三錢七，易州二兩一錢九至三兩七，冀州一兩八至二兩九錢九，趙州二兩零六分至二兩六錢五，深州一兩七至二兩一，定州二兩二至三兩②。與康熙時的麥價比，普遍上漲一倍至三倍。
清代的糧價反映了五個問題。第一，清代前期的二百年，各種糧價普遍上漲。以南方的主食大米和北方的主食小麥而論，順治至康熙初年，每石約銀四至六錢，合制錢四至六百文，從康熙中後期至乾隆間，每石約銀一兩至一兩五六錢，個別的至二兩，比諸順治到康熙初年，漲了很多，由于當時的錢價一度上漲，合制錢僅為一千至一千五六百文。嘉道時。每石約銀二兩左右，由于此時銀價上漲，合制錢為二至四千文。第二，糧食價格的變動除與其他商品一樣有其共同點外，還有年成豐歉和農業生產季節兩個特殊的而且是至關重要的因素。因此，糧價的變動還有些特殊規律，同一地區和相同糧種，災年的價格可以比之豐年高出幾倍。第三，大米在南方和帶皮小麥在北方，如均以一百二十斤為一石，其價相近，但南方大米一百升，其重為百六十斤，北方如曲阜孔府，有以五斗為一斗者，麥子一斗合六十斤，二斗便合一石。又官府折漕，有以一百六十斤為一石者，熟米折價尚高于小麥。第四，南方的稻谷一石，一般為二籮、四斛近，約比大米、小麥賤十分之三左右，大豆價與米麥相近，小黑豆及黃豆價與苞米、高粱等雜糧同。小米價略高于雜糧，而與米麥單價或者略低，或者相同。第五，北方的上漲幅度大，南方小，而南方的川湖糧倉的糧價又比江浙人口密集之地賤。
① 齊魯書社《曲阜孔府檔案史料選編》第三編第十一冊。
② 中國第一曆史檔案館藏，戶科糧價，山東省嘉慶二十五年十二月分糧價清單。直隸省市嘉慶二十五年十二月糧價清單。
服用顧炎武謂明末“湖絲百斤，價值百兩”①，湖絲一斤約合當時一石大米之價。清代康熙年間的絲價，根據李煦曆年就當時蘇杭揚州一帶的行市向康熙帝所作的奏報，一般是緯絲每斤六錢多，單經絲每斤七錢多，線經絲每斤八錢多，最好的線經絲也只有八錢九。這都是康熙後三十年的價格①，但康熙題本記載康熙元年徽州絲坯二斤，抵算制錢五千文，則每斤值銀二兩多了②。這看來不是一種正常情況下的絲價，因為山東曲阜孔府于雍正年間多次購買白絲，都是每廳九錢八分，與《李煦奏折》所反映的南方絲價很相近③。清代蠶絲織品的計價單位相當混亂，以匹、段、尺、斤計者均有，而一匹的長度各地和不同時期又多不一致，每匹長五丈、三丈、一丈七者均有，同時各種布又幾乎都有寬幅、窄幅兩種。
清代絲綢制品價格，有許多是直接以尺為單位計算的，順治時，帛一尺銀一分八厘，紅絹一尺六分；康熙時，潞綢一尺一錢六分；雍正時，山西絹一尺二分二厘；乾隆時，白杭綾一尺一錢，而嘉慶末年，則為一錢五分，而且地點都是在山東曲阜。同在嘉慶末年的山東曲阜，一方面，發現紅綢緞每尺高達五錢，另一方面，又報導尺綢僅為一百文多點，按當時的銀錢比價僅夠一錢，同時東北的青緞也高漲至每尺七百文，約合五錢之譜。從順治到道光年間，除潞綢價在康熙時一度為每匹五兩外，其余所有的絹、綾、綢、緞，一般地都是每匹一兩二三錢至二兩五錢，山東曲阜的潞綢，在康熙中年也是每匹一兩二錢。因此，可以認為：第一，清代順治康熙年間的絲綢制品價一般在每尺五十文到一百文之間，每匹銀一兩二三錢至二兩之間，比明後期上漲了五成至一倍。當時山東和奉天出現的綢與緞每尺貴至五錢，非正常時價。第二，嘉慶、道光年間的制品價格繼續上漲，但幅度不大，每尺在一百文至一百五十文之間，每匹一般為三千文至三千八百文，合銀二兩五至三兩。第三，根據康熙時對潞綢一匹的長度規定和詹元相所撰《畏齋日記》紀錄，當時無論是絲綢或棉布一匹的長度，一般均為三丈，但也有一丈七至兩丈者。因此，根據社會上按習俗較多記載的制品一匹的價格可以推算出一尺的單價來。
清代前期的棉花價格，徽州在康熙四十至四十二年為每斤五十二文至八十七文多①。從道光六年至十六年，直隸遵化為每斤一百二十五文，山東齊屬為一百文，西安為三百文，貴州合銀一錢，約一百一十至一百三四十文，① 顧炎武：《天下郡國利病書》卷96《郭造卿訪閩山寇議》。
① 第一曆史檔案館：《李煦奏折》。
② 第一曆史檔案館藏康熙朝題本編號517。
③ 《曲阜孔府檔案史料選編》三編15 冊《三、二食物價》。
① 詹元相：《畏齋日記》，《清史資料》四輯。
廣西為一百二十一文，武昌為二百零四至三百文，貴州黃平為二錢一斤，約合二百二至二百七八十文②。棉花的質量相差很大，同時去籽皮棉與彈熟的花絨，價格亦有相當差距。但不論如何，道光年間的棉花較之康熙年間上漲了一倍以上是絕無疑義的。即從康熙年間的每斤五十至八十文上漲至道光年間的每斤二百文。
清代雍正年間，山東曲阜的麻是每斤二分一厘，合二十余文，嘉慶時，山東濰縣合五十文，道光九年，陝西鞏昌為每斤三十五文，而十七，十八年，四川忠州和成都則為九十文至一百文③。百余年間，其價同樣上漲了一倍至數倍。
清代棉布價格的有關資料，以匹或以尺計價者都很多，當時各地和各種棉布一匹的長度雖多數以三丈為准，但也不完全一致，有色布和白布的價格也有所不同。當時各地布一尺的具體價格據資料記載，其折算辦法是：凡順治至乾隆年間，銀一兩折算千文，嘉慶道光年間銀兩折錢千二百文，米麥順治至乾隆每石折錢千文，嘉慶道光時折錢二千文。總的看來，白布與夏布之價，無甚差別，有色布比白布價略高一點，如乾隆時的山東曲阜，深蘭布每尺五十八文，魚白布則為四十四文。嘉慶年間在曲阜，也是青布比所有白布價高，但道光十七年，廣西桂林的青布和昭平縣的白布，則都為二十六文多。實際上，無論有色布或白布還都有粗細之分，同樣的細布，當然有色者比白色布要高，白細布與粗藍布之價，很難有多少差別，甚至前者有可能高于後者。值得研究的問題是，山東曲阜孔府在嘉慶二十三、二十五年期間，所有粗細布價全是每尺百文以上，最高的白布價是每尺百四十文，比全國各地和各個時期的布價，其中也包括曲阜在此前此後的所有布價，都高出一倍至幾倍。其比嘉慶以前的曲阜布價高是正常的，可以理解的，但也高出價格過多，尤其令人深思的是它一反常態，普遍比道光年間的布價高出一二倍。同一種孔府檔案，記載乾隆時的雙京藍布是每匹八錢，雙京毛青布匹九錢，油墩布匹六錢五分。道光年間的青布為每匹千八百文，白漂布為匹千二百文①。如以每匹三丈折算，乾隆時僅為每尺二十至三十文，道光時為每尺四十至六十文，絕無每尺高至百文以上的紀錄。其所以如此，可能有兩個原因：第一，京津和山東各地，常是制錢和京錢兼行，孔府檔案有許多用京錢計價的記載，但有時標明京錢字樣，有時則否。嘉慶廿三、廿五年所載各種布每尺百文以上准是用京錢算的，京錢二文僅合制錢一文，以百文和百四十文折半，則為尺布五十文至七十文，與前後各地的布價相差不遠。第二，虛報冒領。還可能兩種因素均有。所以孔府管事人員在財會賬目上所記布價一般都比實際市價要高出不少。但也有部分如實報價的材料，如康熙年間的紅布為每尺② 第一曆史檔案館藏，刑科土地債務6140、6495、6544、6773、6965、6996 號。③ 《曲阜孔府檔案史料選編》三編15 冊。第一曆史檔案館藏，刑科土地債務6615、7001、7160。① 《曲阜孔府檔案史料選編》三編15 冊。
十七文，雍正時的夏布為十二文一尺等。
澄清了上述一些枝節問題以後，約略可以知道，順治康熙時一般是每尺布十余文至二十文之譜，嘉慶道光時，則每尺約三十至四十文，其間多數在三十文上下浮動。約比順治康熙時高漲一倍至二倍。
各類副食副食種類包括方面較多，現僅敘述葷食、蔬菜水果、油鹽醬醋、煙酒糖茶以及糕點等幾種主要的常用副食價格。
清代順治康熙年間的魚價一般是每斤二十文左右，豬肉是每斤三十至三十五文，牛肉約每斤二十五文。鴨蛋銀一錢四十五個，雞蛋一錢五十四個，折合制錢百文合買鴨蛋四斤或雞蛋四斤半，每斤約合二十五與二十二文。但有的記載雞蛋十六個銀四分，鴨蛋六十個銀一錢五分，則雞鴨蛋每斤均為三十文左右。嘉慶道光時，魚一斤二十五至四十文，豬肉一斤五六十文，少數高價有至七八十文者，牛羊肉三至五十文。鴨蛋每個二文多，熟雞蛋一個四文，每斤應在二十五至五十文之譜。①蔬菜價格隨精細品種不同而有差別，普通瓜菜如黃瓜每斤二文上下，白菜每斤一至三文，蔥每斤五文，蒜台每斤八文。桃子六至十文一斤，梨十至二十文一斤，這些都是道光年間的市價。
康熙時，棗子每斤十六至二十五文，道光時，每斤約四十文。①食油的價格，無論是北方常吃的豆油與花生油，或是南方吃的菜油（亦名清油），都與豬肉的價錢相近，康熙時，每斤為三四十文，道光時，上漲至七八十文。食鹽由于一向實行專賣制度，產銷全由官府控制，而私鹽又不常湧入市場，因此，其價格變動更為複雜，在同一時間的不同地區，其差價有大至十倍以上者。按正常的行情，康熙時，一斤約價十文，嘉慶道光時，同一資料記載，有十七八文者，有二十文者，有三十文者，但最少者每斤僅三至五文，最高達五十五文。醬醋之價不相上下，道光時，曲阜孔府陳醋一斤，報價八十六文，陳醋之價比一般食醋價往往高出一倍多，加以孔府賬房所報賬目絕大多數都有嚴重的虛報現象。按明代行情，醬醋一斤大體與食鹽一斤之價相當，即每斤二十文不等②。
① 詹元相：《畏齋日記》，第一曆史檔案館藏，刑科土地債務，7356、7023、6948、7052、6980、6931、7197、7177、6701、6520、6065、3293（嘉慶六年三月）、6095、6069、6431、6095、6155、6302、6292、6497。
① 詹元相：《畏齋日記》，第一曆史檔案館藏，刑科土地債務，7356、7023、6948、7052、6980、6931、7197、7177、6701、6520、6065、3293（嘉慶六年三月）、6095、6069、6431、6095、6155、6302、6292、6497。
② 詹元相：《畏齋日記》，《曲阜孔府檔案史料選編》三編十五冊《道光元年支發食器雜貨銀錢賬》。第黃煙有煙葉與煙絲之別，同是煙葉，也質量懸絕，即以道光一個時期而論，煙葉一斤最少僅為二三十文，最高有達二三百文者。以煙絲而論，以每斤二百文或三百文為常數。康熙時，燒酒一斤一百文，干酒為一百五十文，這是曲阜孔府虛報之價。道光時，有大量報導酒價的資料，一般每斤均在三十到六十文之間，最少者僅有十余文。道光時，白糖一斤約為二十至四十文，個別價昂為四十八文。茶葉一斤有六十四文者，有二百文者。③桃酥一斤有一百十幾文者，有一百七十五文者，百粒糕一斤為二百四十文，雞蛋糕一斤約二百七八十文。這都是嘉慶道光年間在曲阜孔府賬房中所記的貨價，其中虛假成分是顯而易見的。如清代康熙雍正年間的大米每升或為七文，或為九至十文，雍正、乾隆初，每升也不過十余文，嘉慶十三年，江蘇通州面粉一斤計價二十文，而孔府于雍正七年所報面粉賬為每斤七厘，合四十至五十文，至少虛報一倍①。一般的糕點一斤約合面粉三四斤之價，即合制錢六十至八十文，精細點一斤約合面粉五六斤之價，即合制錢百文至百二十文。以此衡彼，孔府賬房所報糕點之價，其虛數亦至少在一倍以上。
田價清代的地權和地價，由于商品交換的加劇而出現了一些複雜的現象，一種地權可以有幾種買賣方式：一種叫絕賣。原賣主將土地出售後，地權便永遠消失了，二種叫活賣。即在限期內將地權出售與人，契約規定期滿允許賣主回贖，活賣期一般十年。三種叫典當，典當與活賣均可以回贖，是其相同點，但當賣與借貸有關，其典當年限也視借貸情況而定，因此，出賣與回贖的限制亦比活賣為多。四種是租佃或稱租賃。租佃時，佃戶不僅需要向原業主出備租金，而且須按年交納地租。佃耕土地有的有永佃權，也有的沒有，佃地人有不少還可以轉佃。
錢泳《履園叢話》記載：“前明中葉，田價甚昂，每畝值五十余兩至百兩，然亦視其田之肥瘠。..本朝順治初，良田不過二三兩，康熙年間，漲至四五兩不等。..至乾隆初年，田價漸漲，然余五六歲時，亦不過七八兩，一曆史檔案館藏，刑科土地債務6381、7342、7298、7107、7256、7220、7369、6948、6828、6815、6850、4807、7223、6101、6094、6394、6192、6454、6852、6797、6958、6632、6400。包世臣：《安吳四種》卷7 上《中衢一勺》。
③ 詹元相：《畏齋日記》，《曲阜孔府檔案史料選編》三編十五冊《道光元年支發食器雜貨銀錢賬》。第一曆史檔案館藏，刑科土地債務6381、7342、7298、7107、7256、7220、7369、6948、6828、6815、6850、4807、7223、6101、6094、6394、6192、6454、6852、6797、6958、6632、6400。包世臣：《安吳四種》卷7 上《中衢一勺》。
① 《曲享孔府檔案史料選編》三編4、15 冊。第一曆史檔案館藏，刑科土地債務，3676 號。上者十余雨。今閱五十年，竟亦漲至五十余兩矣”。
從葉夢珠的《閱世編》和錢泳等所述的一系列材料看，清代前期的地價變化同樣可劃分為三個時期。順冶康熙年間，由于更多的原因，地價與明初一樣十分低賤，有時甚至以田送人，人且不受，上等土地每畝不過數兩，康熙後期，地價略見上漲，雍正攤丁入畝，又一度下落。乾隆時，其價穩定上升，但截至末年，每畝價未有達三十兩者，從十八例檔案分析，每畝過二十兩者僅有四例，僅夠全部材料的四分之一。道光時，所取檔案十六例，每畝超過二十兩者已達十例，超過了全數的六成，其中廣西興安每畝價高六十八兩，浙江紹興也每畝價將近六十兩。因此，錢泳說，嘉道之際，地價每畝過五十兩，是信而有征的。這時一般田土之價總在一畝二十兩至三十五兩之間。據此，對清代前期的地價可以總結如下：順康之歲，每畝數兩，乾隆時，畝價十至二十兩，嘉道之際，則在二十至三十五兩之間，但有少數地畝高達五六十兩不等。
工價雇工種類不一，有日工（有的名零工、忙工）、短工（或月工、或二月，或為季工）、長工等。
日工和月工的工價應比長工高的多，因為日、月工全是在農忙勞動持續緊張的時刻應雇，無忙閑的調節機會。明代日工工價最少者為日銀二分，合當時制錢十五六文，最多者日六分。清代順治康熙時期，一般的也是日銀二分至七分。明代人謂日取傭金四分，腹且不飽，清代也是如此①。順治康熙間，雖每日傭金有二至七分不等，個別高的城市傭工甚至高達每日一百文、二百文之多，但多數是每日傭金三至五分，即制錢三十至五十文。清初的月工工價有一月二錢、三錢、一兩和一兩八錢者，相差三五倍至十倍②。
清代嘉慶道光年間的各種工價與清初比幾乎沒有什麼兩樣。日工工價最少者為三十文，最多達二百文，但一般的為五十文至七十文，月工最少者為三百文，最多達一千五百文，但以八百文、一千文為常價，長工最少為三千文，最多至二十吊，但以十吊一年者為多。城市或城郊工價高，農村低。南方特別是江、浙、閩、廣等商品經濟最發達的地區，其工價特點是懸殊不大，而且比較穩定。北方則有的很高，有的相當低，如道光三年，陝西甘泉長工一名高達二十千，同時候，甘肅、河南一帶，則三千、五千者亦複不少。其所以然，蓋因南方經濟發展水平高，一個統一的國內商品市場正在形成，包① 參看黃冕堂：《明史管見》卷3《明代物價考略》。第一曆史檔案館藏，《順治朝題本》（三）編號253、254。
② 第一曆史檔案館藏，《康熙朝題本》編號516、517、519。《順治朝題本》編號253、254、207。《雍正朝題本》編號619、622。
括勞動力在內的各類商品都在醞釀出一個近似的市場價格，除非有特殊變故，一般不容易出現大漲大落現象。當然，南方地域廣闊，也不能一律看待，有某些較偏僻貧苦的山區，情況與北方無異。東北地區多數都是勞工價格高，長工一般都在十千至十三千之間，年錢十六千者且不少。東北是一個新開化區，土地肥美，物產豐富，但卻人煙稀少，勞動力缺乏，關內許多先進的技術輸送進去以後，社會獲得了突飛猛進的發展，因此，工價比全國許多地區都高，而且是穩定的。這也是東北所以對關內許多人具有吸引力的一個基本原因。
第七章政權機構及其職能第一節職官制度清代職官制度，大抵沿襲明代而略有損益。這一制度發端于努爾哈赤興起建立後金，擴大于皇太極，仿照明朝，設官分職，改後金為大清時，已初具規模，入關後逐漸完善，遂為一代定制。
朝廷機構的建立和設官清代的中央機構中，以議政王大臣會議、內閣、軍機處及六部最為重要，有的參與決策，有的負責執行，為權力的中樞。其成員，初皆滿人，後來滿、漢並用，但是滿官高于漢官，直到清中葉，滿、漢官品相等，滿仍掌握實權。議政王大臣會議清前期的主要決策機構，號稱“國議”。源于努爾哈赤時的諸王大臣議政、議刑制度，皇太極時進一步擴充，並使其在決定軍國大事上起很大的作用。曆順治、康熙、雍正各朝，都由滿族王公大臣充當其成員，表現出滿族在清朝統治中占據著特殊地位。至乾隆五十六年（1791），隨著皇權的加強和滿族貴族的衰落，議政王大臣會議完全被廢除①。
內閣皇太極時，先建立了文館，後改為內國史、內秘書、內弘文院。
內閣就是由“內三院”發展而成。順治十五年（1658）正式稱內閣，設官有大學士、學士、侍讀學士、侍讀、典籍、中書、中書舍人等，大學士皆冠以殿閣之名，稱為中和殿（乾隆十三年裁，增體仁閣）大學士、保和殿大學士、文華殿大學士、武英殿大學士、文淵閣大學士、東閣大學士等，常設滿、漢各二人，正一品。其權之重在于“掌鈞國政，贊詔命，厘憲典，議大禮、大政，裁酌可否入告”②。尤其是進呈章奏和代擬批旨，就是所謂“票擬”，關系更大，所以內閣大學士是事實上的宰相。其下辦事機構有典籍廳，滿、漢、蒙古本房，滿、漢簽票處，誥敕房，稽察房，收發紅本副本處，飯銀庫等。俱由大學士以下官員任職和經辦。
軍機處也是最高中樞機構。始于雍正四年（1726），為籌備對西北用兵而設的軍需房，七年改為軍機處，十年頒發印信，是由內閣分出的“行政總彙”③。軍機處的特點是與皇帝更接近，機密性強，官員少。設官為軍機大臣、大臣上行走，或大臣上學習行走，軍機大臣被視為宰相。屬員有章京，滿、漢各十六人，分掌滿、漢文字④。俗稱軍機大臣為“大軍機”，軍機章① 《清高宗實錄》卷1389，第26—27 頁。
② 《清史稿·職官一》卷114。
③ 《清德宗實錄》卷564，第12 頁。
④ 《光緒大清會典》卷3。
京為“小軍機”。
六部即吏、戶、禮、兵、刑、工六部，分掌國家的官吏、財政、教育、軍事、司法、建築等行政事務。天聰五年（1631）初設，均以滿洲諸王貝勒一人領之，下設承政、參政等，滿、漢、蒙參用。入關後改為每部設尚書，左、右侍郎，郎中，員外郎等官員。尚書從一品，為之長，侍郎正二品，貳之，俱滿、漢各一人。清朝不正式設宰相，六部直接受皇帝控制。六部的機構有兩個方面，一是內部的屬官，有堂主事、司務廳司務和繕本筆帖式，由滿洲、漢軍、蒙古若干人為之。二是辦理政務的分司，即清吏司，其中吏部有文選、考功、驗封、稽勳四個清吏司，戶部按地區分設江南、江西、浙江、湖廣、福建、山東、山西、河南、陝西、四川、廣東、廣西、云南及貴州十四個清吏司，禮部有儀制、祠祭、主客、精膳四個清吏司①，兵部有武選、車駕、職方、武庫四個清吏司，刑部有按地區分設的直隸、奉天、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖廣、河南、山東、山西、陝西、四川、廣東、廣西、云南、貴州十七個清吏司，還有一個專職督捕的清吏司，工部有營繕、虞衡、都水、屯田四個清吏司。每部清吏司的設官均為郎中、員外郎、主事、筆帖式等，由清宗室、滿洲、漢軍、蒙古、漢人中選任之。此外，六部還有若干其他機構和附屬機構，屬內部的有督催所、當月處，官員由各司郎中、員外郎等擔任。附屬機構有戶部的寶泉局，銀、緞匹、顏料三庫，倉場衙門及稅關，設官多為滿，漢並用，惟三庫郎中、員外郎、司庫、大使等皆由滿洲人充任；有禮部的鑄印局、會同館、樂部等，設官或滿洲人，或漢人、朝鮮人充之；有刑部律例館、秋審處，設官由尚書、侍郎或委其屬員充任，滿、漢兼用。有工部的節慎庫、制造庫、寶源局及皇木廠、琉璃窖、料估所等，設官郎中、員外郎、司庫、庫使等，滿員多于漢員。
整個清朝統治機構，如運轉中之機器，除中樞機關外，尚有輔助機關，或作為補充，或作為制約，構成為其不可缺少之一部分。
都察院始設于崇德元年（1636），“班六部上”①。掌監察，整肅紀綱，並參與九卿議大政事，既為天子耳目，糾劾百官，亦以之控制言論，表達輿情，因參與處理重大刑事案件，與刑部、大理寺合稱“三法司”。初設承政、參政各官，順治元年（1644）改為左都禦史，從一品，左副都禦史，正三品，俱滿、漢各二人，掌院事。都察院內機關有經曆司、都司廳等，並設十五道，各冠以京畿、河南、江南、浙江、山西、山東、陝西、湖廣、江西、福建、四川、廣東、廣西、云南、貴州等地方名稱，實則糾察朝廷內外官邪，並稽在京各衙門庫倉，以及查核各省刑名。還有都察院統轄的六科，即吏、戶、禮、兵、刑、工各科，原為獨立機構，雍正元年（1723）改隸都察院。其職① 宣統時因避溥儀諱，改儀制為典制。
① 《清史稿》卷237《張存仁傳》。
掌主要是監察六部，以“言職”著稱②。每科設掌印給事中、給事中等官，俱滿、漢各一人。其下筆帖式，滿洲十八人。其權勢甚大，每日抄發內閣題本，有“封駁”之權，即發現不便施行者，可以封還，錯誤者，可以駁正。大理寺掌平反刑獄，為三法司之一，可參與九卿議大政事。設官有卿，正三品，掌寺事，少卿，正四品，貳之。凡重大案件，先經刑部審明，送都察院糾核，獄成，歸寺平決。如有情罪與律例不符，許與刑部，或再與都察院兩議，上奏皇帝裁定。寺內屬官有堂評事，滿洲一人，司務廳司務滿漢各一人，左、右寺丞，滿洲、漢軍、漢各一人，左、右評事，漢各一人。
通政使司掌各省題本，校閱後送內閣，並參與九卿議大政事。設官有通政使，正三品，副使正四品，參議，正五品，俱滿、漢各一人。通政使掌司事，副使、參議佐之。屬官有經曆司經曆、知事，分掌出納文書。
理藩院掌管少數民族的機構，由崇德三年改蒙古衙門而建。初設承政、參政等官，順治元年改為尚書、侍郎，其重要事務由旗籍、王會、柔遠、典屬、理刑、徠遠六個清吏司分管。旗籍掌內劄薩克（內蒙古）的疆域、封爵、譜系、會盟、軍旅、郵傳等事。王會掌內劄薩克頒祿、朝貢、賞賜等事。典屬掌外劄薩克（外蒙古）部旗、郵驛、互市及內外喇嘛。柔遠掌外劄薩克喇嘛、俸祿、朝貢等事。徠遠掌回部（新疆）劄薩克及中亞一些國家朝貢往來。理刑掌各少數民族刑罰案件①。各清吏司設官有郎中、員外郎、主事、筆帖式，俱由滿洲、蒙古等少數民族或極少數漢軍擔任。
翰林院儲備人才之所。設官有掌院學士，從二品，侍讀學士、侍講學士，俱從四品，滿洲各二人，漢各三人。修撰、編修、檢討、庶吉士等無定員。掌院學士掌修國史筆翰之事，並備顧問。侍讀學士以下掌撰文章或于侍從。庶吉士不任事，入館學習，三年考試，分別散留。屬官有典簿廳、待詔廳主事、典簿等。
國子監最高的教育機關，實是大學堂。設官有管理監事大臣、尚書、侍郎、祭酒及司業，由滿、漢大學士中特簡。祭酒從四品，司業正六品，掌“成均（大學）之法”②，主持教學及考試。其屬有繩愆廳、博士廳、典簿廳、典籍廳，設監丞、博士、典簿、典籍等官，滿、漢並用之。
欽天監觀察天象制定曆法的機構。順治元年設，官有管理監事王大臣一人，監正，正五品，滿漢各一人。監正掌監事，每年終奏新曆，禮部頒行。曆官正者有滿洲、漢軍、漢人，還有西洋傳教士。其屬主簿廳與時憲、天文、漏刻各科，設主簿與五官正、靈台郎、監候、司晨、司書、博士等，分掌章奏文書，制曆法，觀天象，辨禁忌。
像曆代統治一樣，清朝也為皇帝愛新覺羅氏一家設置了龐大的服務機② 《清史稿》卷115《職官二》。
① 《光緒大清會典》卷68。
② 《清史稿》卷115《職官二》。
構，進行有效的管理並成為整個清代職官制度的一個組成部分。
宗人府順治九年設，位居內閣、六部之上，掌皇族之政令，凡生子、繼嗣、婚嫁、爵秩始末，按宗室（俗稱黃帶子）、覺羅（俗稱紅帶子）分別世系嫡庶，記入黃冊或紅冊。生者書紅字，死者書墨字。十年修一次。官有宗令，左、右宗正，左、右宗人，俱各一人，由滿洲王、公充任。宗令主府事，宗正、宗人佐之。
內務府管理皇家事務的總機構，“供禦諸職，靡所不綜”①。入關前已設，入關後一度仿明制設十三衙門，重用宦官管事，康熙即位後複改為內務府，設總管大臣，正二品，由滿洲大臣中特簡。其屬堂郎中、主事各一人。直轄的廣儲、會計、掌儀、都虞、慎刑、營造、慶豐七司分掌銀、緞、茶出納，財政收支，戶口徭役，祭祀禮儀，武職選授、俸餉、采獵、刑案，府第修繕，庀材飭工、牛羊牧放等事。設官有總管郎中、郎中、員外郎等。兼轄的上駟院、武備院、奉宸苑，各掌皇帝所用馬匹，器械，苑囿，三院設官除兼管大臣外，還有卿、郎中、員外郎、主事等。
詹事府順治元年仿明制而建，為皇子或皇帝服務。設官有詹事，正三品，少詹事，正四品，俱滿、漢各一人，掌文學侍從，並參與九卿科道會議。其下左、右春坊，左、右庶子，左、右中允，左、右贊善，俱滿、漢各一人，掌記注撰文。經曆司洗馬，掌圖書經籍，主簿廳主簿，掌文書收發。
太常寺管理壇廟祭祀的機構，始建于順治元年，歸禮部，後雖獨立門戶，仍由禮部滿尚書兼管寺事大臣。又設卿，正三品，主寺事，少卿，正四品，佐之。屬官有寺丞，贊禮郎等。
光祿寺掌典禮祭祀宴席供應之政令，順治元年設，曾隸禮部，後分立，仍簡大臣一人管寺事。又設卿，從三品，主寺事，少卿，正五品，佐之。屬官有典簿廳典簿，掌文書往來；又大官、珍饈、良醞、掌醞四署設署正、置丞及司庫等官。
太仆寺掌牧馬之政令，順治元年設。除派大臣一人兼管外，設卿從三品，主寺事，少卿正四品，佐之。其屬分左、右二司和主簿廳。官有員外郎、主事及附屬馬廠按馬群所設之牧長、牧副、牧丁，按地區所設之總管、翼長、協領等①。
鴻臚寺掌朝會賓客“贊相禮儀”的機構。順治元年設，經常由禮部尚書兼管寺事大臣。又設卿正四品，主寺事，少卿從五品，佐之。其屬官鳴贊、序班、主簿，分掌儐導贊唱、百官班次及章奏文書。
太醫院研究和供應醫藥的機構。乾隆五十八年（1793）特簡滿洲管院事王大臣一人，經常主持院事則設院使正五品，左、右院判正六品，俱漢一人。其屬禦醫、吏目、醫士、醫生，各專一科。共分大方脈、小方脈、傷寒、① 《清史稿》卷118《職官五》。
① 《光緒大清會典》卷72。《清史稿·職官二》太仆寺有目無文。
婦人、瘡瘍、針灸、眼、口齒、正骨九科②。禦醫分班侍值，在宮內稱“宮直”，在外廷稱“六直”。
地方機構的建立和設官清朝是中國統一的多民族國家的奠定和鞏固時期，在遼闊廣大的疆域之內根據地區特點和統治需要，清朝在地方上建立了政權機構並設置了相應的職官，形成了一套地方官制。
清朝在燕京地區建立了順天府，在東北地區建立了奉天府；一在首都，一在留都，其設官分職屬于一種特殊類型。
順天府乾隆八年（1743）定順天府之地為四路廳、二十四州縣，州縣隸屬于路廳。設官有兼管府尹事大臣一人，由大學士、尚書、侍郎內特簡。府尹正三品，府丞正四品，俱各一人。府尹總管京畿及四路的政令條教，“以成首善之化”，比一般府尹權力大，品級高，如升調州縣官，可與總督會銜。府丞掌學校政令。屬官有治中、通判，經曆司經曆，照磨所照磨，司獄司司獄，皆漢人。儒學教授，滿、漢各一人；所轄四路廳同知正五品，各一人；州、縣，知州、知縣正七品，俱各一人。大興、宛平二縣並與五城兵馬司分區而治，比外縣高一品級。
奉天府天聰八年已尊為盛京，順治元年清入關，原來盛京的六部俱廢。
自順治十五年至康熙三十年又重建戶、禮、兵、刑、工五部。均置侍郎以下官，稱“盛京五部”。又設盛京內務府，為外地所無。自順治十年設遼陽府，十四年更名奉天府，至光緒三十三年（1907）改行省。奉天府所轄地方為府二，興京同知一，直隸廳一、廳二，州五，縣十四。設官有兼領府事大臣一人，由盛京五部侍郎內特簡，後歸盛京將軍兼轄。府尹，滿洲一人；府丞，漢一人，品級同順天府。屬官治中、圍場通判、庫大使、經曆、司獄、巡檢兼司獄、府學教授，俱各一人。府尹主府事，小事決之，大事呈報。
清朝繼承元明以來的分省建制，以省為地方上的最大行政區域，下設府、廳、州、縣，構成地方上的省、府、縣三級基本行政系統組織。其設官分職如次：總督省級的最高長官，全稱為總督某某省等處地方提督軍務、糧餉，或兼巡撫事。清朝一共建立了二十三個省，其中內地十八省為沿襲舊制或以舊制為基礎，其余四省在邊境並為清末所置。這些省是：直隸、奉天、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山西、山東、河南、陝西、甘肅、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、台灣、新疆、廣東、廣西、云南、貴州。總督管兩省或兩省以上的地方軍政事務，尤其側重于軍事。雍正元年定總督加銜制，加尚書銜的兼都察院右都禦史，從一品；余為兵部右侍郎兼右副都禦史，正二品② 《光緒大清會典》卷81。
①。有清一代，全國共設總督九人，即東三省、直隸、兩江、陝甘、閩浙、湖廣、四川、兩廣、云貴②。此外還在省級地方設有專門管理漕運的漕運總督和治河的河道總督。
巡撫總督之下設巡撫，其全稱為巡撫某省等處地方提督軍務兼理糧餉，或節制各鎮，職權很廣泛。有的加侍郎銜，為正二品，否則為從二品。巡撫基本上是管一省，也側重于軍事，但比總督管民政更多，為總管一省軍事、行政、監察及教育在內的高級長官。清朝所設巡撫共二十一人，其中由總督兼的有奉天、直隸等八人，單獨設的有江蘇、安徽等十三人。山東、山西等五省巡撫皆兼提督銜，貴州巡撫兼節制兵馬銜①。
提督學政各省一人，由侍郎或科道進士出身的官員中委任，帶原品級，掌學校和科學考試之政令。
承宣布政使司布政使簡稱布政使司或藩司。布政使，從二品，每省一人，只有江蘇二人，實際是一省長官，上承朝廷旨令，下帥府、州、縣官，但因有督撫之設，漸居次要了②。其屬經曆司經曆、都事，照磨所照磨，理問所理問，庫大使、倉大使等，分掌出納文書、照刷案卷、審核刑名以及保存檔案、財政收支等。
提刑按察使司按察使各省均設，簡稱按察使司或臬司·設按察使一人，正三品，比布政使地位略低，掌司法監察，“澄清吏治”，常與布政使並稱為“布按”。其下設知事掌勘察刑名，司獄檢察囚犯，經曆、照磨所掌同藩司。
都轉鹽運使司鹽運使清朝在各地所設鹽務衙門。最高的長官是鹽政，由總督、巡撫兼任。實際辦事的是鹽運使，從三品，奉天、直隸、山東、兩淮、兩浙、廣東、四川各一人。也有的省設鹽法道。鹽運使司及鹽法道之下有鹽務分司、鹽課提舉司、鹽課司、鹽引批驗所等。
道員清代各省設道員，正四品，或有專責，或作為布、按副使。專責者有督糧道或糧儲道，簡稱糧道；又有管河道或河工道，簡稱河道。官則有的單設，多數為兼任。其他如驛傳道、海關道、屯田道、茶馬道等，一般由當地同品級官兼道員。作為布、按副使者，有分守道與分巡道。守道由布政使下的參政、參議發展而來，巡道是按察使下副使、僉事演變的結果。初設只轄一府，或數道同轄一府，後來有的統轄全省，有的分轄三四府之地。為此，守、巡二道由原來臨時性差使變為固定的地方長官。而且前此守道主管錢谷，巡道側重刑名，久之兩者各加兵備銜，所掌漸趨一致。乾隆、嘉慶時① 《光緒大清會典事例》卷23。
② 詳見《清史稿》卷116《職官三》。
① 《光緒大清會典事例》卷23。
② 《光緒大清會典事例》卷23。
又准其密折封奏①，權勢日益加重，以致有人視道為省下、府上一級地方行政機構。實際上道不完全具備地方政府性質，不過是省級行政機構的派生物。
府官府是省之下的一級地方行政機構。知府為一府長官，從四品，掌總領屬縣，宣布條教，興利除害，決訟檢奸。三年一考屬吏，具其優劣上報。一切要政皆需通過督、撫允准乃行。清朝以知府“為承上接下要職”，故嚴諭督、撫對其考核。同知正五品，通判正六品，協助知府，分掌糧鹽督捕，江防海防，河工水利，清軍理事，撫綏民眾諸職。屬官有經曆、知事、照磨、司獄等。
廳州官清朝有直隸廳、州和一般廳、州。凡統治地方人多並直隸于布政使司的為直隸廳、州，地位與府大致相同。廳設官同知正五品，通判正六品，州設官知州正五品，州同從六品，州判從七品。清朝在全國設有直隸廳四十一個，直隸州七十三個。其外的廳、州，稱為散廳、州，地位略同于縣。至清末，全國已設散廳七十八個，散州一百四十五個②。散廳、州設官與直隸廳、州相同，而品級差一等。散廳、州屬府管轄，個別的隸于將軍或道員。縣官縣是地方基層政權機構。清末全國已設一千三百五十八個縣。每縣設官為知縣一人，正七品，縣丞正八品一人，主簿正九品，無定員。知縣掌一縣治理，主要是決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。縣丞、主簿分掌糧馬、征稅、戶籍、緝捕諸職。典史掌稽檢獄囚。
府廳州縣的職官，還有府廳教授，廳州學正，縣教諭，府廳州縣訓導等，分別掌管各該地方學校的教育與教學。州縣關津尚設巡檢、驛丞、閘官及稅課司大使、河泊所大使等。
清朝在西北蒙古、青海、新疆、西藏，西南四川、云南、貴州等少數民族聚居的地區，所建職官制度，既不同于京畿、東北和內地各省，在這些地區之間又有很大差別。
內外蒙古的盟旗制清朝以大漠為界，將蒙古分為漠南內蒙古和漠北外蒙古①，並以此為基礎建立了盟旗制度。盟由各部定期會盟而形成的機構，旗是分解原來的部落而組成。旗隸于盟。內外蒙古的盟旗設官基本相同。每盟設盟長、副盟長各一人，掌管盟務。盟長先由各旗會盟時，從旗長即劄薩克中推選。後來改為清朝理藩院開列盟內劄薩克，由皇帝任命。其外每盟各設備兵劄薩克一人，管理軍務。有的盟還設幫辦一二人，協理盟務。旗是軍政合一的地方政權機構，每旗設旗長一人，又名劄薩克，掌全旗要務。又設協理副之。其屬有管旗章京、副章京及參領、佐領、驍騎校等官。劄薩克等官員多數都是原來蒙古各部落的首領並經清朝封有爵位的王、貝勒、貝子、① 《光緒大清會典事例》卷25。
② 張德澤：《清代國家機關考略》第222—224 頁，中國人民大學出版社版。① 《光緒大清會典》卷63。
公、台吉等人。
內蒙古的盟旗是把原來的二十四部，按其活動地區劃分為六盟、四十九旗。具體組合是，東四盟：哲里木盟統十旗，卓索圖盟統五旗，昭烏達盟統十一旗，錫林郭勒盟統十旗；西二盟：烏蘭察布盟統六旗，伊克昭盟統七旗。清朝在這些盟旗之上由理藩院及派駐地方的將軍、都統進行管轄。他們是，盛京將軍監督哲里木盟的科爾沁六旗；吉林將軍、黑龍江將軍監督哲里木盟的郭爾羅斯前旗和杜爾伯特旗等；熱河都統監督卓索圖盟五旗及昭烏達盟十一旗；察哈爾都統主要掌管察哈爾八旗及四牧群，其外監督錫林郭勒盟十旗；綏遠城將軍管轄土默特二旗並監督烏蘭察布盟六旗及伊克昭盟的鄂爾多斯七旗。
外蒙古雖在清入關前已建立了“九白”的常貢關系，但入關後一度受噶爾丹的騷擾，直到康熙平定噶爾丹之後才恢複並確定外蒙各部的牧地。清封各部首領為汗和王、貝勒、台吉等，如內蒙一樣建立盟旗制度。其各部所組合的盟旗是：喀爾喀四部及附額魯特、輝特部四盟、八十六旗；杜爾伯特部及附輝特部二盟、十六旗；新土爾扈特一盟、三旗。此外劄哈沁、明阿特、烏梁海部等，雖也有旗之設，卻不屬于外蒙古各盟。清朝對外蒙古盟旗的管轄，中央有理藩院的典屬、柔遠清吏司等機構，地方上有駐防將軍或大臣等。其中定邊左副將軍（或稱烏里雅蘇台將軍）為當地最高統治者，下設烏里雅蘇台參贊大臣二人，一人由蒙古王公擔任，與將軍共同管轄喀爾喀諸部盟旗。科布多參贊大臣及幫辦大臣管轄杜爾伯特、輝特、新土爾扈特等盟旗及劄哈沁、阿明特、烏梁海等旗。庫倫辦事大臣掌中俄交涉事務，其屬恰克圖辦事司員一人，負責監督中俄貿易。
青海蒙古的盟旗制清代的青海主要為蒙古額魯特部居牧之地，共分五部、二十九旗。即：和碩特部二十一旗、綽羅斯部二旗、輝特部一旗、土爾扈特部四旗、喀爾喀部一旗。還有察罕諾門汗部自編一旗。每旗各設旗長，掌治一旗，屬官之設如內蒙古。旗之上，青海各部與察罕諾門汗部一旗共會一盟，但是不設盟長，而以清朝駐西甯辦事大臣蒞盟統轄之。道光三年（1823）又分河北二十四旗為左右翼，每翼設正、副盟長各一人①。
新疆的盟旗制和伯克制新疆在清末建省之前，曾就額魯特舊土爾扈特部與和碩特部的實況，如內蒙設盟旗制。即：舊土爾扈特部為盟四，和碩特部為盟一。盟下為旗。每盟設正、副盟長各一人，旗設旗長（劄薩克）一人，掌盟、旗政令。但是盟長由清朝政府任命，旗長則基本是世襲。此外新疆大部分地區為維吾爾族居住，清代稱為“回部”。哈密、吐魯番率先歸服，曾設旗，部長被授劄薩克。自康熙至乾隆平定回部諸亂之後，在這些地區不設劄薩克，而實行伯克制。伯克原來是回部的酋長，經清朝重新任命，按職責① 《光緒大清會典》卷67；《清史稿》卷79《地理二十六》。
和品級稱某某伯克，共三十余名目①。最高的為阿奇木伯克，掌綜回務，三品至六品，其次為伊什罕伯克，掌贊理回務。四品至六品。其余分掌地畝、田糧、稅務的，大抵四品至七品。在清朝所封的劄薩克郡王和諸伯克之上，清朝還派駐了伊犁將軍，掌天山南北最高軍政大權，下設參贊大臣一人輔之。又設塔爾巴哈台參贊大臣，喀什噶爾參贊大臣及幫辦大臣，葉爾羌辦事大臣及幫辦大臣，和闐、阿克蘇、烏什、庫車、喀喇沙爾辦事大臣等，以及烏魯木齊都統、副都統，分管所在回城事務。
西藏的政教合一制清代稱藏族為圖伯特，或唐古特，所居地區分為衛（前藏）、唐（又稱喀木）、藏（後藏）、阿里（又名喇里）四部。崇德年間達賴及班禪已派人貢于清朝，經康熙至乾隆，先後平定噶爾丹叛亂及其所造成的影響，清朝在西藏便建立了政教合一的制度。當地的最高統治者為達賴喇嘛，駐前藏拉薩，掌全藏政令。班禪喇嘛，駐後藏紮倫布，掌後藏寺院與其教民。在宗教上班禪略低于達賴，在政權上達賴高于班禪。前藏行政機構主要有噶廈和商上。噶廈為總管藏務會議廳，設三品官噶布倫四人。商上為分管財政的機構，除以噶布倫一人管理外，設四品仔琫三人，商卓特巴二人。還有專掌糧務的葉爾倉巴、掌道路的朗仔轄、掌刑名的協爾幫、掌馬廠的達琫及第巴等四至七品的各種名目官員。後藏也設四品商卓特巴、葉爾倉巴，五品達琫等官員，掌管相應的政務。武官則有四至七品的戴琫、如琫、甲琫、定琫，從幾人至百多人。凡前後藏皆有營寨，按其地理險易和大中小，各設邊營官及營官，總計一百六十余人①。佛教在西藏盛行，喇嘛很多，有的喇嘛在噶廈、商上任職，而僧官又分國師、禪師、劄薩克大喇嘛、劄薩克喇嘛、大喇嘛、副喇嘛等，專掌教事。
清朝在西藏設官始于雍正五年，派駐藏大臣二人，駐前藏，統管前後藏地方及喇嘛事務。後改為辦事大臣、幫辦大臣各一人，分駐前後藏。按規定，駐藏大臣督辦藏內事務與達賴、班禪地位相等，實際駐藏大臣職權更大，是清政府的代表。達賴、班禪及以下呼圖克圖十八人、沙布隆十二人等活佛轉世，稱為“呼畢勒罕”，即奔巴金瓶抽簽，均由駐藏大臣監督。
西南地區的土官制甘肅、青海、西藏、四川、云南、廣西、貴州等地，曆來居住蒙、藏、瑤、壯、彝、黎等少數民族。清朝根據這些地區的特點，以當地的土著人作各級行政機構的長官，清朝政府予以承認，但是當官的人可以世襲，這就是土官制。有文武兩類，文官如知府、知州、知縣等，皆加“土”字。武官有指揮使司指揮使、長官司長官。從正三品至正七品。此外還有土游擊、土都司、土守備等。清朝定制，文職土官共七階，武職土官共五階。其承襲、革除、升遷、降調，文隸吏部，武隸兵部。在地方上各歸所在總督、巡撫或駐紮大臣、辦事大臣等統轄。
① 《清史稿》卷117《職官四》。
① 《光緒大清會典》卷67；《清史稿》卷117《職官四》。
軍事機構的建立和設官清朝以武功定天下，入關前就建立了著名的八旗制度。入關後又在進行武力征服和鞏固統治的過程中，建立起人數更多的綠營兵制。同時對原有的八旗作了整編和改組，形成了禁旅八旗、駐防八旗和綠營兵的新的軍事體制。
早期以三百丁為一牛錄（後改為一二百丁），立一牛錄額真，漢稱為佐領。五牛錄為一紮攔（甲喇），立一紮攔額真，漢稱為參領。五紮攔為一固山（漢譯為旗），立一固山額真，漢稱為都統。固山額真立左、右美凌額真，漢稱為副將。以正黃、正白、正紅、正藍、鑲黃、鑲白、鑲紅、鑲藍八種顏色的旗纛相區別，名為八旗。最先建立的是四正色，後擴充為四鑲色。初建時僅為八旗滿洲，繼之又建八旗蒙古和八旗漢軍，合之實為二十四旗。因為人數無論如何增加，只擴大牛錄的數目，旗始終不變，所以總稱八旗。清入關後，分置八旗滿、蒙、漢軍于北京城，按左、右翼方位而居：左翼鑲黃在東北，依次而南正白、鑲白、正藍；右翼正黃在西北，依次而南正紅、鑲紅、鑲藍。星羅棋布，“拱衛宸居”①。據乾隆後所編《大清會典》記載，京城的滿洲佐領六百八十一，蒙古佐領二百零四，漢軍佐領二百六十六，駐防佐領八百四十，總共近二千個佐領。八旗軍隊總兵額約二十萬，其中十余萬為禁旅八旗②。
侍衛處禁旅八旗的重要組成部分，擔負守衛皇帝的任務。原來清朝皇帝自領八旗中的鑲黃、正黃、正白三旗，稱為“上三旗”，余稱“下五旗”。侍衛處即由上三旗、宗室及“外藩”中選拔材武出眾的子弟為侍衛，並以勳戚大臣為統帥而組成的一支軍隊。順治元年定制，設官領侍衛內大臣正一品，內大臣從一品，散秩大臣從二品，等。侍衛分一二三四等。領侍衛內大臣“掌上三旗侍衛親軍之政令”，在內大臣、散秩大臣協助下，宿衛扈從，執行禁旅大將軍的職能。侍衛處設協理、主事、筆帖式分掌章奏文書。侍衛掌營衛輪班宿衛，並受侍衛班領、署班領、侍衛什長分轄①。
驍騎營始于入關前的隨營馬兵阿禮哈超哈。順治初定制為八旗都統所直轄。由馬甲、領催、匠役等人組成。馬甲按滿蒙、漢軍各佐領數抽調，各為營。領催又是從馬甲中選拔的優秀人才。匠役是每佐領均有弓、矢、鞍、鐵匠等。設官與八旗同，都統從一品，掌驍騎營之政令，副都統正二品，參領正三品，佐領正四品，分管上命下達及戶口、田宅、兵籍等具體事務。前鋒營始于入關前的噶布什賢超哈，為精銳的前哨兵，田八旗滿洲、① 福格：《聽雨叢談》卷1“八旗方位”。
② 魏源：《聖武記》卷11“兵制兵餉”。
① 《光緒大清會典》卷82。
蒙古佐領下抽調組成。順治元年定營制，分左、右翼。設官為前鋒統領，正二品，左右翼各一人，參領正三品，侍衛正四品，前鋒校正六品，等。統領掌前鋒營之政令，參領、侍衛掌督率前鋒“警蹕宿衛”，或與前鋒校等分管文書事務。
護軍營由八旗初設的巴牙喇營發展而來，從八旗滿洲、蒙古中選拔的精銳兵組成。設官有護軍統領正二品，參領正三品，副參領正四品，委署參領給五品頂戴及護軍校正六品，等。統領掌護軍營之政令，擔負皇帝一切護衛任務。參領、副參領率護軍扈從和宿衛，或與護軍校等分掌文書章奏。步軍營清初已有滿、蒙、漢軍組成的步軍營，總計步軍二萬一千一百五十八人。康熙十三年（1674）定步軍統領兼提督京城九門事務，三十年又兼管巡捕三營事務，乾隆時擴編為五營。于是步軍營設官稱提督九門步軍巡捕五營統領，從一品，由皇帝親信大臣兼任。統領掌九門管鑰，統帥八旗步軍五營將士，周圍巡哨，以衛京邑，總兵佐之。步軍營的特點，一是合滿、蒙、漢為營，皆隸于統領；二是五城巡捕營步兵萬人皆綠旗兵，亦隸步軍統領，附于八旗禁旅①。
此外禁旅八旗還有圓明園護軍營、火器營、健銳營、虎槍營等營制和官兵，擔負各種特殊任務。
清軍入關後，建立八旗駐防制。將十余萬八旗勁旅派往京畿、東北、內地及邊疆險要駐紮。各地駐防八旗，合滿、蒙、漢軍為營，編佐領，官兵旗籍仍隸京旗佐領。駐防官署稱為衙門，有將軍衙門、都統衙門等，均將官銜列于衙門之上而連稱。衙門機關根據事務繁簡設主事、筆帖式辦理日常事務，長官主要有將軍從一品，都統從一品，專城副都統正二品。他們帶領軍隊，駐紮一個地方，“掌鎮守險要，綏和軍民，均齊政刑，修舉武備”②，構成一個小社會，無所不管。有的還設參贊大臣、領隊大臣、總管、副總管、城守尉、防守尉及參領、協領等官，協助為治。各省以將軍、都統、副都統等為首的駐防分布大致是：盛京將軍（駐盛京，今沈陽市）、吉林將軍（駐吉林，今吉林市）、黑龍江將軍（駐齊齊哈爾）、綏遠城將軍（駐綏遠城，今呼和浩特市）、江甯將軍（駐江甯，今南京市）、福州將軍（駐福州）、杭州將軍（駐杭州）、荊州將軍（駐荊州，今江陵縣）、西安將軍（駐西安）、甯夏將軍（駐甯夏）、伊犁將軍（駐伊犁）、成都將軍（駐成都）、廣州將軍（駐廣州）、熱河都統（駐承德）、張家口都統（駐張家口）、密云副都統（駐密云）、山海關副都統（駐山海關）、青州副都統（駐青州，今益都）。此外有山西駐防城守尉兩人，一駐太原，一駐右衛（今右玉縣），河南駐防城守尉一人，駐開封，均隸巡撫管轄。
綠旗兵，又稱綠營兵，因使用綠色旗幟而得名。清入關後始建綠旗兵，① 魏源：《聖武記》卷11。
② 《清史稿》卷117《職官四》。
主要是收編明朝的漢人舊軍隊，將官也是用明朝軍隊的舊名稱。這支綠旗武裝兵額在六十至八十萬左右，超過八旗兵三倍以上，是清朝建立和維護在全國統治的經制兵，起著重要作用。
清朝的綠旗兵，除少數駐防北京城，直隸禁旅以外，絕大多數駐防全國各省。綠旗兵以營為基本單位，營制構成系統是標、協、營、汛。在地方上屬總督、巡撫、總兵、副將等統率。總督為最高長官，其直屬之兵稱為督標，依次是巡撫，所屬稱撫標，提督所屬稱提標，總兵所屬稱鎮標。駐防將軍、河道總督、漕運總督所屬分別稱為軍標、河標、漕標。副總兵（副將）所屬稱協，參將、游擊、都司、守備所屬稱營。千總、把總所屬稱汛①。
綠旗兵單獨營制的最高長官是提督，全稱提督軍務總兵官，從一品，掌節制鎮、協、營、汛。下設鎮守總兵官正二品，統轄本標官兵。副將從二品，為提鎮分守，或綜理軍務。參將、游擊、都司、守備、千總、把總等官，或分掌分防軍政，或充中軍並兼理營務、糧餉等。清代各省綠旗提督主要有：直隸提督（駐古北口），四川提督（駐成都），廣東陸路提督（駐惠州，今惠陽）、水師提督（駐虎門），廣西提督（駐柳州），云南提督（駐大理），貴州提督（駐安順），江南提督兼水師（駐松江），陝西提督（駐固原），甘肅提督（駐甘州，今張掖），新疆提督（駐烏魯木齊），福建陸路提督（駐泉州）、水師提督（駐廈門），浙江提督兼水師（駐甯波），湖北提督（駐襄陽），湖南提督（駐辰州）。尚有安徽、山東、山西、河南、江西巡撫兼提督。
第二節議政王大臣會議議政王大臣會議產生的曆史背景議政王大臣會議，是“議政王”與“議政大臣”集議諸事的一種議政形式，在清朝前期相當長的時間里，為皇帝指揮下議處軍國大政的最高權力機構。這種特殊的治理國政制度的產生，有著深刻的曆史背景，首先是與八旗制度及八和碩貝勒共治國政制密切相聯的。
努爾哈赤創立了八旗制度，分封子侄為旗主貝勒，轄治旗下人員，兩者之間有著嚴格的君臣君民的隸屬關系。天命年間，努爾哈赤親領正黃、鑲黃兩旗，大貝勒代善是正紅、鑲紅兩旗的旗主，二貝勒阿敏主鑲藍旗，三貝勒莽古爾泰轄正藍旗，四貝勒皇太極領有正白旗，鑲白旗為汗之長孫杜度轄領。汗之其他子侄、孫阿巴泰等貝勒，也各自擁有汗賜予的若干牛錄。
由于各旗主貝勒的強大權勢及其激烈爭奪汗位，努爾哈赤于天命七年（1622）三月初三日向八旗貝勒宣布，今後要實行八和碩貝勒共治國政的制① 《光緒大清會典》卷43。
度，新汗由八貝勒商議後“任置”，軍國大政由八貝勒議處，汗與八貝勒並肩而坐，同受大臣國人朝拜。天命十一年八月十一日努爾哈赤病故，經大貝勒代善提議，諸貝勒“任置”皇太極為新汗，以汗與代善、阿敏、莽古爾泰為主，輔以諸貝勒，議處全國軍政要務。
雄才大略的皇太極對這種“共治國政”制十分反感，利用各種條件和機會，極力壓抑旗主貝勒權勢，提高汗的權力。天聰四年，他借二貝勒阿敏放棄永平之事，將其定為欺君誤國十六大罪，幽禁終生，以忠順于己的濟爾哈朗繼任鑲藍旗旗主。天聰九年底，又追定已故三貝勒莽古爾泰及其親弟德格類謀叛大罪，將正藍旗並為己有，獨掌正黃、鑲黃、正藍三旗，並借故訓斥大貝勒代善。這樣一來，旗主貝勒的權勢受到了一定的限制，八和碩貝勒共治國政制度難以延續下去了，因而議政王大臣會議應運而生。
崇德年間的議政王大臣會議天聰十年（1636）四月，大貝勒代善等八旗貝勒大臣尊天聰汗皇太極為“寬溫仁聖皇帝”，改國號為清，年號崇德。皇太極分封代善、濟爾哈朗、多爾袞、多鐸、岳讬、豪格為和碩親王，阿濟格為多羅郡王，杜度、阿巴泰為多羅貝勒。崇德二年（1637）四月，帝又命貝子尼堪、羅托、博洛等與議國政，各旗又各設議政大臣三員。此時的親王、郡王皆是議政王，杜度、岳讬、阿巴泰等在天命年間就是“議政貝勒”，此時繼續與議國政，八固山額真原來便系在議政處，“與諸貝勒偕坐共議”，加上各旗專設議政大員三員，及幾位被帝指定議政的貝勒，這就是“議政王大臣會議”或“議政王貝勒大臣會議”的全部成員，約有四、五十人。
崇德元年起，清國正式進入在皇帝指揮之下，由議政王大臣會議議處軍國大政的新時期。崇德年間（1636—1643），議政王大臣會議的職掌不算廣泛，各旗內部事務由該旗旗主貝勒處理，特殊者交六部，一般事務，如舉行科舉，僉撥差役，分配人畜財帛，興建殿、堡、山陵工程，等等有關吏、戶、禮、兵、刑、工六部政務，由各管理部務之王貝勒督責本部官員，分別處理，只是當各部事務“有不能決斷者”，才由議政王貝勒大臣會同議決。此時議政王大臣會議之職掌主要有二，一是軍務，“凡遇出師，必先議定而行”，二是審理滿洲王公大臣刑案。
這七、八年中，議政王大臣會議主要是遵依皇帝之旨，對宗室貴族過誤予以議處，以壓抑王權，提高君權，加強專制集權制。第一件大案就是對岳讬的懲治。岳讬是禮親王代善之子，封成親主，主鑲紅旗，長期“統攝”兵部，機警聰睿，善于用兵，是當時諸貝勒中不可多得的文武全才。岳讬早年與皇太極交往密切，在任置皇太極為新汗的過程中，起了十分重要的作用。但正因為其有才有權有功有勢，與其父代善一起，紅旗勢力過分強大，故在相當一段時間里，這倆父子成為皇太極打擊的主要對像。崇德元年八月，皇帝命諸王及大臣，議處岳讬，以根據不足之六事，給其定上心懷異志對君不敬之罪，實際上是羅織罪狀，有意加害。王大臣擬議岳讬論死，或免死監禁、籍沒，皇帝卻命革親王爵，降為貝勒，罰銀千兩①。次年八月十八日，皇帝命岳讬在八旗王公大臣較射時射箭，岳讬以臂痛推辭未遂，隨意拉射，弓墮地，擲向蒙古，諸王、貝勒、貝子、公、大臣以其妄自尊大，議論死或幽禁籍沒，皇帝命降為貝子，解兵部任，罰銀五千兩，暫令不得出門①。
第二件大案是處罰代善。崇德二年六月，皇太極命法司審理上年進攻朝鮮時違令人員。法司斷言，代善犯有多選十二員侍衛、秣馬于王京等六罪，擬議削王爵。皇帝命王貝勒貝子大臣會審，議政王貝勒大臣贊同法司之議。可能皇太極知道，法司與議政王大臣系揣摩己欲壓抑紅旗勢力，因而小題大作，太過分了，不利于政局的穩定，故僅“以代善罪狀宣諭親王、郡王、貝勒、貝子、群臣”，而“悉宥之”②。
此後，議政王貝勒大臣又遵依帝旨，多次議處代善、岳讬及其他王公，如豫親王多鐸、睿親王多爾袞、鄭親王濟爾哈朗、英郡王阿濟格、肅親王豪格、郡王阿達禮，貝勒阿巴泰、杜度、羅洛宏，貝子尼堪、博洛、公紮喀納、篇古、博和托、屯齊喀、和讬、杜爾祜、穆爾祜、特爾祜等，皆因各種過失而遭受議處。這樣一來，諸王權下降，君主權上升了。
順治年間議政王大臣會議的發展順治元年（1644）清軍入關後，事務紛繁，攝政王多爾袞、福臨給予議政王大臣會議更加廣泛的職權，議處軍國大事。順治元年六月，多爾袞與在京王貝勒大臣定議，“應建都燕京”，遂由沈陽遷都北京③。順治四年七月，多爾袞命內大臣、六部尚書“偕諸王定議”，進封多鐸為輔政叔德豫親王之事，王大臣遵諭贊同此議。順治五年十一月，攝政王出京行獵，聞喀爾喀部落二楚虎爾臨近邊界，立“集諸王大臣議”，決定遣英親王阿濟格、郡王博洛、碩塞等，統兵戍守大同①。六年六月，多爾袞統軍離京往征大同叛將姜瓖時，諭令各部事務由內大臣、大學士、固山額真譚泰等人裁處，“其軍國大事，集英親王、議政大臣、固山額真，公同商議”②。
攝政王多爾袞充分利用議政王大臣會議來打擊反對派，懲辦與己不和的王公大臣，首先是集中打擊肅親王豪格及正黃、鑲黃二旗擁戴豪格的大臣。① 《清太宗實錄》卷30，頁29。
① 《清太宗實錄》卷38，頁10。
② 《清太宗實錄》卷36，頁21。
③ 《清世祖實錄》卷5，頁15。
① 《清世祖實錄》卷41，頁16。
② 《清世祖實錄》卷44，頁26。
早在入關前夕，順治元年四月初一，正黃旗滿洲固山額真何洛會等，訐告其主肅親王豪格欲與屬員楊善等謀亂，辱罵多爾袞，于是，“諸王、貝勒、貝子、公及內大臣會鞫”，遂“奪其所屬七牛錄人員，罰銀五千兩，廢為庶人”，誅楊善等四員大臣③。同年十月，以豪格從征，仍複王爵，但順治五年三月初六日，豪格又被人訐告徇隱部將冒功，欲將楊善之弟機賽補護軍統領，“于是諸王、貝勒、貝子、大臣會議”後奏稱，“豪格應擬死”，多爾袞假示寬大，命免死幽禁，奪其所屬人員④。豪格尋即幽死，妻被叔父多爾袞霸占。就在幽禁豪格之前兩天，諸王大臣會議，鄭親王濟爾哈朗與兩黃旗索尼、圖賴、鼇拜、鞏阿岱、錫翰、譚泰、圖爾格、塔瞻等八大臣，于太宗死時謀立豪格為君，擬議處死鄭親王、鼇拜、索尼、革塔瞻、錫翰、圖爾格等人爵職，多爾袞降旨，降鄭親王為郡王，罰銀五千兩，鼇拜免死贖身；索尼免死革職贖身，黜為民；塔瞻等分別削爵、革職①。
多爾袞運用議政王大臣會議來制裁反對派，固然收到了很大效果，但他萬萬沒有想到，他自己很快也要成為議處的對象。
順治七年十二月初九日多爾袞病故，次年正月十二日福臨親政，議政王大臣會議進入到新階段，活動頻繁，成員增加，議題廣泛，權限很大。
福臨相繼命親王碩塞、富綬，郡王多尼、濟度、岳樂、勒都、羅科鐸，貝勒尚善、杜爾祜、杜蘭議政，加上原有的議政王濟爾哈朗、滿達海、博洛、尼堪、勒克德渾，以及貝子務達海、錫翰，鎮國公韓岱，共有二十名議政王、貝勒、貝子、公。皇帝又規定，六部滿蒙尚書、蒙古八旗固山額真皆系議政大臣，大學士滿洲希福、額色黑、圖海，漢軍范文程、甯完我一度也被任命兼議政大臣，後因“其在內院辦事，不宜又在議政大臣之列”，方予取消。一些內大臣、侍衛、長史、護軍統領如鼇拜、索尼、額爾克戴青、遏必隆等人，也被任為議政大臣，加上各旗議政大臣三員，多達六七十人，人數之多，成員之廣，空前絕後。
議政王大臣會議的職責和權限也擴大了，並常與大學士、九卿、翰詹科道聯合會議。從其議處的內容看，主要包括以下十項。第一，審斷重大案件。這主要是議處反對皇上的宗室王公及其黨羽，如追論皇父攝政王多爾袞謀叛大罪，盡奪其母、子、妻封典，削爵籍沒，將其正白旗改隸于皇帝，處死其親兄英親王阿濟格，削爵籍沒，降其親侄多尼（多鐸之子）為郡王，斬殺其黨貝子鞏阿岱、錫翰，大學士剛林、祁充格，吏部尚書譚泰、內大臣冷僧機等人。
第二，議處宗室王公、滿洲大臣爵職的襲承晉封。順治八年正月初十日，皇帝“命議政諸王、固山額真、大臣會議睿親王子多爾博承襲事”（時尚未③ 《清世祖實錄》卷4，頁3。
④ 《清世祖實錄》卷37，頁15。
① 《清世祖實錄》卷37，頁2—14。
追罪多爾袞）。王大臣擬議，其俸祿、護衛名數及諸用物，三倍于親王，將其原有百名護衛，裁去四十名，帝命留八十員。①第三，商議軍務，議定對策，懲治敗將。順治十一年，南明延平郡王鄭成功拒不聽撫，抗不剃發，皇帝命“議政王貝勒大臣會同密議速奏”，王大臣會議：鄭成功“不降之心已決”，請敕該督撫整頓軍營，固守汛界，勿令其兵登岸，騷攏生民，若有乘間上岸者，即時發兵剿捕，皇帝從其議。後鄭成功進攻沿海州縣，海澄公黃梧奏請誅戮其父鄭芝龍，部議立即正法，皇帝諭“議政王貝勒大臣密議以聞”。王貝勒大臣議奏，應將芝龍及其弟、子正法，皇帝命免死、籍沒，流徙甯古塔②。順治十六年三月經略大學士洪承疇以即將消滅南明永曆帝，“請敕議政王貝勒大臣密議”，進攻之三路大兵，“作何分留駐守”，兵部議奏，“留撥大帥官兵，鎮守滇南，事關重大，請旨定奪”。皇帝命議政王貝勒大臣會議。王大臣等議奏，平西、平南、靖南三藩內，應移一王駐鎮云南，一王分鎮粵東，一王分鎮蜀中，何王應駐何省，恭候上裁。皇帝命平西王吳三桂駐鎮云南，平南王尚可喜鎮廣東，靖南王耿繼茂鎮四川（後改福建）。③第四，複議死囚情罪。順治十一年九月，皇帝諭刑部：重囚犯罪，法固難宥，但其中若萬一有冤枉，死者不可複生，人命至重，恐違上天好生之心。自今以後，三法司照常核擬進奏，“複批議政王貝勒大臣詳確擬議，以憑定奪施行。爾部即行傳知”①。
第五，改定逃人法，懲治反對重懲窩主之漢官。順治十一年，督捕右侍郎魏琯請寬已故窩主之家屬，皇帝痛斥其偏私市恩，“著議政諸王、貝勒、大臣、九卿、詹事、科道各官，會同從重議處具奏”。王大臣等議奏，魏琯應論絞，皇帝命從寬，降三級調用。兵部議處徇私庇護窩主之托拖沙喇哈番呂獻忠一案，回奏遲緩，皇帝“以兵部堂司官顯有受賄情弊，下諸王大臣等議處”。王大臣議奏，尚書、侍郎及滿漢司官噶達渾等，應分別降級革職罰俸，帝從其議②。不久，議政王大臣等又遵旨議定“逃入法”，窩主正法，有關官員重懲，皇帝予批准③。
第六，議處蒙藏等少數民族問題。清極重視與蒙古的關系，早期特設蒙古衙門，崇德三年（1638）改為理藩院，專管“外藩”事務，處理蒙、藏等民族事務，但遇有重大問題，仍交議政王貝勒大臣集議。順治十年達賴五世入京朝貢後，奏稱水土不服，請回西藏。因對達賴的安排，關系到喀爾喀蒙① 《清世祖實錄》卷52，頁11。
② 《清世祖實錄》卷87，頁4、6；卷108，頁19、20；卷109，頁3、4。
③ 《清世祖實錄》卷124，頁14、15。
① 《清世祖實錄》卷86，頁18。
② 《清世祖實錄》卷84，頁3、7；卷85，頁17。
③ 《清世祖實錄》卷86，頁5—9。
古與清廷的關系，經議政王貝勒大臣議定，厚賜達賴財帛，冊封名號，盛情挽留，召漠南蒙古各部王貝勒會見達賴。不久清帝賜以金冊敕文，冊封達賴為“天下大善自在佛所領天下釋教普通瓦赤喇怛達賴喇嘛”。順治帝曾降旨召外藩蒙古王所尚五公主及額駙來京，科爾沁部親王吳克善、郡王滿珠習禮以公主有病，奏請免朝，理藩院劾其不恭，應催令來京，嚴加議處。皇帝下諭：二王不聞命即至，借端推諉，“爾衙門會同議政王貝勒大臣議奏”。因滿珠習禮星夜趕來，免議。議政王、議政貝勒會同上三旗大臣遵旨議奏：應奪吳克善親王爵，降為貝勒，罰馬千匹，皇帝命從寬免革爵，罰馬千匹①。喀爾喀三部土謝圖汗之下索諾額爾德尼遣使進歲貢駝馬，理藩院因喀爾喀部曾掠外藩漠南蒙古巴林部人畜，不敢收受，請旨定奪。帝命議政王貝勒大臣集議。王大臣議奏：應遣使往視，若已全還巴林之人，則可令來使入口進貢，否則逐之。帝從其議②。
第七，懲治瀆職大臣。帝諭吏都，原大學士今任刑部尚書圖海，專擅恣肆，“負恩溺職，殊為可惡”，業已革職，議政王貝勒大臣、九卿、科道會同從重議罪具奏。王貝勒大臣議擬論絞，帝命免圖海之死，革職籍沒家產③。第八，議定典章制度，改革、完善行政制度。順治十年正月，皇帝召集議政王大臣、內三院大學士、滿漢九卿，諭告諸臣：各部院奏事，經朕面諭者，部臣回署錄口諭票簽，送內院照票批紅發科，這樣作，錯誤必多，朕日理萬機，焉能記憶而一一予以改正。前都察院參吏部侍郎孫承澤雙耳重聽，通政使司參議董複年老，朕原諭交吏部議覆，乃傳旨錯誤，致將二人革職。此尚易于改正，至于罪人生死，性命攸關，倘一時誤殺，悔之何及！今後如何詳明無誤，合于大體，著定議具奏。王大臣等議奏：今後部臣照常面奏，候上覽畢，退，上批滿漢字旨，發內院，轉發該科。帝允其議④。順治十八年三月，輔政大臣傳旨，諭吏部等大小各衙門：國家紀綱法度，因革損益，各代不同，必開創之初籌畫精詳，貽謀弘遠，所定典例，可以永行無弊，“今應將大小各衙門見行事務，如銓法、兵制、錢谷、財用、刑名律例、內外文武各官一應恩恤蔭贈諭祭造葬，款項繁多，難以枚舉”，“著議政王貝勒大臣、九卿、科道，會同詳考太祖、太宗成憲，斟酌更定，彙集成書，勒為一代典章，永遠遵行”①。
第十，議處特殊大事。順治十年八月，皇帝以皇後博爾濟吉特氏系科爾沁親王吳克善之女，為多爾袞所聘定，相處不協，諭將其降為靜妃，改居側宮。禮部奏諫，皇帝命“議政諸王、貝勒及大臣、內三院、九卿、詹事、六① 《清世祖實錄》卷125，頁17、18；卷126，頁9。
② 《清世祖實錄》卷78，頁6。
③ 《清世祖實錄》卷125，頁14。
④ 《清世祖實錄》卷71，頁8、9。
① 《清聖祖實錄》卷2，頁5、6。
科都給事中、各掌道禦史會議具奏”②。
順治年間的議政王大臣會議，對擴大、鞏固清皇朝的統治，維護滿族貴族的利益，提高皇權，削弱王權，起了相當大的作用。
議政王大臣會議的消失順治後期，十名議政王病故，五名議政貝勒貝子公中兩名病逝，兩名被處死，一人削職。其子嗣襲爵者，僅三人奉旨議政，議政的宗室王公已顯著減少。三藩之亂時，郡王勒爾錦、貝勒洞鄂、察尼、尚善，貝子溫齊，以貽誤軍機削爵罷議政，其後，親王岳樂、福全、常甯又罷，親王傑書病故，就很少見到王貝勒貝子參預議政了。這一機構也常寫為“議政大臣會議”，有時也襲用“議政王大臣會議”舊詞。
議政大臣的成員也減少了很多。康熙元年（1662），裁去八旗所設固定的二十四名議政大臣，八年又因人員繁雜泄漏機密，停止王府長史及閑散議政大臣議政。此後，議政大臣主要由滿蒙八旗都統、尚書左都禦史和內大臣三種官員充任了。
康熙年間，議政王大臣會議除一般事務外，主要議處用兵、民族關系、邊界和重大案件等四個方面的問題。從平定三藩之亂、取台灣、雅克薩之戰、三征噶爾丹，到征討策妄阿喇布坦與羅卜藏丹津等等重大戰爭，其決策、軍事方略、調遣兵將，等等，都由議政王大臣會議或參與處理。
三征噶爾丹前後，對漠北喀爾喀三部蒙古的安置，對青海蒙古各部的爭取，派官入藏協助拉藏汗，冊封六世達賴，等事，亦經議政王大臣商議處理。議政王大臣會議對中俄邊界的簽定，也作了大量工作，如議定《尼布楚條約》簽定後應行事宜。
平定三藩之亂後，對靖南王耿精忠等叛逆的處理，對貽誤軍機之王貝勒貝子公和大臣的處治，皆經議政王大臣會議審訊議處。
議政王大臣會議雖然仍在議處一些軍國要務，但是由于南書房的設立及康熙帝對入值書房大臣的倚任，索額圖、明珠、高士奇、熊賜履、馬齊、張廷玉等先後參贊機密，代擬詔稿，裁處部務，成了真正的宰相，議政王大臣會議的最高權力機構之地位和影響，受到了相當的限制和削弱。
雍正初期，胤禛充分利用議政王大巨會議來懲治反對派和威脅皇權的大臣，諭命王大臣議處廉親王允禩、敦郡王允■、撫遠大將軍川陝總督年羹堯等人，分別將他們處死、削爵或監禁。
雍正帝為了加強和鞏固絕對君權，在革除下五旗王貝勒對該旗之旗主權力的同時，于雍正七年設立軍機處，將用兵及與此相關的蒙藏等少數民族事務歸軍機處辦理，從根本上動搖了議政王大臣會議的基礎，不叫議政王大臣② 《清世祖實錄》卷77，頁10。
經理政務。
乾隆前期，滿蒙尚書、左都禦史福敏、納彥泰（蒙）、鄂善等人，仍按舊例列為議政大臣，稱“議政處行走”，但已未見滿蒙都統擔任此職。議政大臣對一些具體事務尚在集議，如祭堂子典禮，出師告捷典禮，乾隆十幾年用兵金川之時，它也有所活動，但軍國大政已由軍機處商議報乾隆帝批准，議政大臣會議已名存實亡，“議政大臣”成為虛銜，因此，乾隆五十六年十月二十四日，弘曆下諭將其革除，諭旨稱“國初以來，設立議政王大臣，彼時因有議政處，是以特派王大臣承充辦理。自雍正年間設立軍機處之後，皆系軍機大臣每日召對，承旨遵辦，而滿洲大學士尚書，向例俱兼議政虛銜，無應辦之事，殊屬有名無實。朕向來辦事，祇崇實政，所有議政空銜，著不必兼充，嗣後該部亦毋庸奏請。”①議政王大臣會議終于在成立一百五十六年之後正式消失了。
① 《清高宗實錄》卷1389，頁26、27。
第三節財政管理清初財政之重建明清之際的社會動亂，曾使清初財政瀕于崩潰的邊緣。據順治九年（1652）的統計：“錢糧每歲入數一千四百八十五萬九千余兩，出數一千五百七十三萬四千余兩，現在不敷銀八十七萬五千余兩”①。實際上，入不敷出的財政困境已難以維持封建國家機構的正常運轉。為此，清初采取了一系列加強財政管理，整頓與改善財政狀況的措施。
第一，建立與完善財政管理機構。清初繼承與仿效明代制度，中央則政的主管部門為戶部，首席長官是尚書，其職責是“掌天下之地政與其版籍，以贊上養萬民，凡賦稅征課之則，俸餉頒給之制，倉庫出納之數，川陸轉運之宜，百司以達于部”②，戶部之下設有十四個清吏司，各按省區命名，對口考核與管理各種財政的收入與支出事項。在地方，以藩司主管一省財政機構，上受中央戶部管轄、下管道、府（州），分管稅糧運輸、儲存；設鹽法道主管鹽稅征收；設關司道，分管關稅征納。道一級的財政長官為分守道，掌錢谷征納與會計，府一級由同知掌稅征、會計、出納諸事。州縣是地方財政的基層組織，除知縣負有理財職責外，縣丞掌糧馬、征稅、戶籍諸職，縣的屬官巡檢、課稅大使等也為經征賦稅、辦理財政收支事務官員。這樣隨著中央到地方各級財政機構的建立與官員的配置，就形成了由皇帝嚴密控制全國財政收支的組織體系。
第二，編訂《賦役全書》。從穩定統治出發，清朝廷通過清理賦役簿籍，編訂《賦役全書》，以整頓賦役制度，增加財政收入。順治三年（1646），“諭戶部稽核錢糧原額，彙為賦役全書”③，此書系以明萬曆舊籍賦役原額為准編定的。順治十一年（1654）又“命侍郎王宏祚訂正賦役全書”①。在書中，“先列地丁原額，次荒亡，次實征，次起運存留。起運分別部寺倉口，存留詳列款項細數”②。順治十四年（1657），正式按修訂後的《賦役全書》執行。由于《賦役全書》詳列地丁原額、逃亡丁數、田畝開墾數、賦役的實征數及留存等內容，分別按舊管、新收、開除、實在四欄彙編，這就使各地在征收賦稅時有章可循，從而穩定了國家的財政收入。為使各地賦役的征收完納落到實處，清朝還同時編立魚鱗冊與黃冊，使之與《賦役全書》相互配套，利于執行。魚鱗冊即土地丈量冊，詳載田地的形狀、大小，以及上、中、① 《皇清奏議》卷4，劉余謨：《敬陳開墾方略疏》。
② 《大清會典》卷13《戶部》。
③ 《清史稿》卷120《食貨》一。
① 《清史稿》卷121《食貨》二。
② 《清史稿》卷121《食貨》二。
下田則等內容。黃冊也系清初斟酌明制而定，順治三年（1646）規定三年一編審，後又改為五年一編審。黃冊不僅詳載人丁數，而且詳列各項賦稅預征數。魚鱗冊與黃冊都與《賦役全書》互為表里，在一定程度上有利于防止地方官吏的私征濫派，保證了國家的田賦收入。
第三，清查田畝戶口，均平負擔。為了保證財政收入，清朝還把清丈田畝、查核戶口、均平負擔作為改善財政狀況的重要措施。順治十五年（1658）派禦史赴河南、山東等地去督率州縣官吏“履畝清丈，分別荒熟實數，凡直省田土，悉登十一年新編《賦役全書》，其與前明萬曆年間《賦役全書》數符者不丈。又以山東明藩田產相沿以五百四十步為一畝，照民田例概以二百四十步為一畝。順治十八年（1661）巡按河南禦史劉源濬請以開墾荒地之初，免其雜項差役，並令地方官先給帖文，詳載姓名、地址、年月，以杜爭訟。”③康熙八年（1669），特令“將前明廢藩田產給予原種之人，改為民戶，號為更名地，承為世業..與民田一例輸糧，免納租銀”①。由于各地田畝資料詳載于魚鱗圖冊，因而各地在清丈田畝的同時，還不斷核實與修訂魚鱗圖冊。此外，從計丁授役的目的出發，又不斷進行查核戶口，強化對戶籍（主要是人丁）的控制。“悉令州縣，編置牌甲，于是制編審戶口之法”②，並規定“州縣城鄉十戶立一牌頭，十牌立一甲頭。十保立一保長。戶給印牌，書其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來”③，也就是要控制人口流動和掌握人丁的確切數。
第四，改進賦稅征收辦法。《賦役全書》頒行後，各地雖以此為征收錢糧的依據，但又有胥吏巧立名目，進行私派。順治十二年（1655）都察院左副都禦史孫建宗指出：“大抵今日之為百姓，不苦于額賦而苦于賦役額外之征求，苦樂不均之攤派也”④。為了免除奸吏中飽苛征，清初多次改進賦稅征收方法。先是采用易知由單和截票法，征收前先將列有稅率、應納錢糧數及見交錢糧數等欄的易知由單發給花戶（民戶），花戶按限完納後，發給截票，官府在錢糧入庫時還要填入印簿，歲末繳司報部。同時，各官府還要造糧冊及奏銷清冊，以防偷漏貪汙。其後在執行過程中又發現“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借稱磨對”將納戶的“截票”扣留不給，因而遂有已完作未完、多征作少征者。對此清朝又改為三聯單法和滾單法。三聯單分為票根、納戶執照、比限查截三聯，各記載錢糧應征實數。票根給予催征差役，納戶執照給與稅戶，比限查截存于官，民戶依次納稅。如三聯單不載應征稅額或不將單給予民戶，准由民告官論罪。滾單法則以每里5 戶至10 戶為一③ 《清朝通典》卷1《食貨·田制》。
① 《清朝通典》卷1《食貨·田制》。
② 《清朝通志·食貨略》。
③ 《清朝通志·食貨略》。
④ 中國第一曆史檔案館：《順治朝題本》敷陳類10 函20 號。
單位，只用一單，上注明納稅人姓名及應納稅額及各限應完納數，依戶滾催，不許里長櫃役等征收。
第五，恢複農業，屯田墾荒，培養財源。順治十年（1653）清朝下令設立興屯道廳，詔令規定：“民願耕而財不足”者，官貸給耕牛、種籽，三年還清後，“永為民業”；對于一度抗清而接受招撫的“自首投誠者”，也悉隸興屯道廳，“授以無主荒田，聽其挈家耕種為業”①。其後，還頒諭積極獎勵鄉紳、富戶招民墾荒，並規定“各省屯田荒地，已行歸並有司，即照三年起科事例，廣行招墾，如有殷實人戶，能開至二千畝以上者”，“量為錄用”②。同時還頒布《官員墾荒考成則例》，以官員的墾荒實績，對他們分別予以獎懲，從而加速了興屯墾荒措施更大規模地推行。隨著農業的恢複，增加了稅源，在一定程度上使清朝收到了“不煩帑金之費，而坐收額課之盈”③的效益，從而大大緩解了清初嚴重的財政危機，促進了社會局勢的安定。以上一系列財政措施的執行，有力地促進了清初社會經濟的恢複和財政狀況的好轉。以順治十六年（1659）和順治八年（1651）相比，耕地面積增加了將近一倍，各地區出現了“流亡漸集，戶口漸蕃，草萊漸辟”④的局面。國家的財政有了明顯好轉，國庫征收的銀兩以及米、麥、豆等都相應有了較大的增長。據《清實錄》的記載，順治八年征銀二千一百一十萬一百四十二兩，米豆麥等五十七萬三千九萬四十二石⑤，但至順治十六年已上升為征銀二千五百五十八萬五千八百二十三兩，米豆麥等六百二十萬一千七百二十石①。這就是說，白銀收入增加四百四十八萬五千六百八十一兩，米、豆、麥等收入增加四十七萬二千二百九十六石。財政收入的增加不僅使清朝的國庫日趨充盈，有利于封建國家機器的運轉，使清皇朝的統治日趨穩定和鞏固，同時也為進一步開展財政改革和常規財政收支制度的確立准備了條件。
清前期的財政收入和稅制清初恢複財政的措施雖然收到了效果，但是隨著全國性大規模軍事戰爭的結束和進入經濟穩定發展新時期的到來，原來戰時財政的措施已適應不了新形勢的需要。作為清初財政收入主要來源的賦役制度的弊端已日益突出。順治年間頒布與修訂的《賦役全書》，由于按丁征銀稅制的缺陷和胥吏的作弊，不僅使封建國家的財政收入大量流失，而且也不能有效地防止官吏的營① 《清世祖實錄》卷76。
② 《清世祖實錄》卷102。
③ 《清世祖實錄》卷121。
④ 王命岳：《恥躬堂文集》卷3。
⑤ 《清世祖實錄》卷61，頁16。
① 《清世祖實錄》卷130，頁17。
私舞弊和貪汙自肥。為此，清朝對財政賦役制度作重大改革。康熙、雍正時期，實行固定丁銀，攤丁入地，完成了自唐中期以來的賦役合一的改革。經此重大財政改革，終于清除了清初地丁兩稅分征積弊，確立並完善了清前期的常規財政收入與稅制，從而為開創康乾盛世奠定了一定的財政基礎。
在“攤丁入地”稅制改革的基礎上，還產生了以“耗羨”、“平余”和“漕項”為名目的田賦附加新稅種。耗羨又名火耗，原系地方官借熔鑄賦銀折耗，在正額之外多征“火耗”以補虧耗之數。實際上各地稅吏重加勒派，“數倍于正額者有之”①。雍正二年（1724）清朝推行了“耗羨歸公”改革辦法，規定火耗銀據州縣大小及需要酌情增減，俟府庫充裕時可以停取②。其後並無停取，但民間負擔“較之昔日減大半”③，成為田賦附加的一項合法稅收。“平余”是清朝繼“耗羨”歸公改革之後的“平色之余”的新稅目。乾隆二年（1737）清朝宣布于耗羨之外，每百兩增收的“平色之余”的銀兩，提解“六錢歸公”④，成為各地方上繳正項錢糧時給戶部的附加部分。這種解交戶部附加的“交納之項”⑤，有的在耗羨內劃扣，也有的另立名目加征，稱為“平余”，實際是田賦附加稅的不同形式。漕項是隨漕糧而征收的附加稅，有輕赍、席木、正耗加耗、船耗、官軍行糧月糧，以及貼贈雜費等項目。由于這種附加征收，各地沒有統一標准，征收解送手續苛煩，各地均要求將漕糧、漕項改折銀兩繳納。因此到嘉慶年間，除山東、江蘇、浙江、安徽四省外，原交漕糧各省改以銀折納，稱為“漕折”，所收漕項附加，也隨同折銀交納。
鹽課稅是清前期僅次于田賦的重要財政收入來源。清初的鹽法，沿襲明代制度，按引征課，稱為綱法，也叫“引岸制”。綱法規定灶戶納稅後，方允許制鹽，所制之鹽也不能擅自銷售。鹽商納稅後，領得“引票”到指定的產鹽區領取熟鹽，再行銷到指定的區域。其引課稅率，初期較輕，如淮南每引征銀六錢七分，淮北每引五錢五分，但其後日漸增加至一兩一錢七分至一兩五分不等。①鹽課稅是清朝向食鹽消費者間接征收的稅項。其特點是按行引實數征稅，因此它與田賦、漕糧按固定額數征收不同，全國鹽課稅的總收入的趨勢是不斷增長的。順治初年為五十六萬兩，至乾隆十八年（1753）已增加至七百零一萬四千九百四十一兩②。
關稅是清財政收入中的商品通過稅，包括內地關稅和海關稅。內地關稅① 《皇朝經世文編》卷27《條陳耗羨書》。
② 王慶云：《石渠余記》卷3《紀耗羨歸公》。
③ 《雍正硃批諭旨》。《高成齡雍正二年九月十四日折》。
④ 《清朝文獻通考》卷4《田賦考》。
⑤ 《清朝文獻通考》卷4《田賦考》。
① 《清朝續文獻通考》卷38《征榷》8，《鹽法》。
② 《清史稿》卷122《食貨·鹽法》。
又稱鈔關或常關稅，按其所屬系統又分為戶、工兩種稅關。各關除征收正稅外，還有關稅盈余和雜課。關稅盈余是關稅正稅之外的附加稅，雍正七年（1729）曾確定上交盈余數額，成了固定的稅目，雜課是各關正稅之外的加征，有“樓稅”、“簽量費”、“飯食”、“客費”、“陋規索銀”等名目。據統計清代前期內地關稅乾隆時戶關收入為四百三十二萬余兩，工關收入為二十七萬余兩③。清朝統一台灣後，康熙二十四年（1685）在廣東、福建、浙江、江蘇設立海關，對進出口物品征收海關稅。進口稅率“為值百抽四”，出口稅率“初為值百抽一點六，後改為二點六”④。隨著對外貿易的增長，至乾隆中葉，關稅收入已達五百四十一萬五千兩⑤。其中粵海關稅收漸成廣東地方財政收入之大宗。廣東兵餉“不敷之數，在粵海關歲收盈余銀兩內酌籌撥給”⑥。海關稅也已成為較重要財政收入。
此外，隨著社會經濟的恢複，雜賦也逐漸成為清代前期籌集財政收入的稅項。各項雜賦的征收稅目繁多，稅率不一，數額不等。有的是定額包征，有的是不定額盡收盡解。征收之後有的解交戶部，有的留歸地方使用。據統計，乾隆三十一年（1766）清朝財政收入中的雜賦約一百四十九萬余兩，其中“蘆課、魚課為十四萬兩有奇，茶課為七萬兩有奇，落地、雜稅為八十五萬兩有奇，契稅為十九萬兩有奇，牙當等稅為十六萬兩有奇，礦課有定額者八萬兩有奇”①。
清代前期，農業土地收益稅的田賦是財政收入的最主要稅源。但在農業經濟恢複的同時，手工業與商業也獲得了相應的發展，因而至康熙中葉後，財政收入已呈多渠道稅源並不斷增長的趨勢，從而為清前期財政稅法的完善與財政收入的增加奠定了基礎。自康熙二十一年（1682）平定三藩後，地丁銀年收入二千六百萬至二千八百余萬兩，留存地方支用約八百三十余萬兩外，再加其他收入，一年財政收入近三千萬兩。由于財政收入稅制的確立和各項稅法的日趨完善，清朝的財政收入大于支出，戶部庫存也日益充裕。“康熙六十一年（1722），戶部庫存八百余萬，雍正間漸積至六千余萬”②，及至乾隆四十六年（1781）“又增至七千八百萬”③兩，清朝的財政狀況已進入了最佳的鼎盛時期。