2.私人資本主義商業的發展。
第一，經營范圍擴大。在棉布行業業務發達的上海，紛紛出現新商號，光緒二十六年（1900）有130 余家，到1913 年約200 至300 家。上海成為進出口棉布集散的樞紐，全國各地大城市棉布商都紛紛到上海設立商號。還有其他經營進口百貨、西藥、五金、呢絨、鋼鐵、化學原料的行業，在宣統二年（1910）以後也相繼出現。
第二，經營規模的擴大。如上海有21 個行業中發展起私人資本主義批發商。經營外貨的商號也有增加，如漢口的京廣雜貨鋪就改為以外貨為主、廣貨為輔的經營出口貨的商業行號；漢口的豬鬃業，剛產生時僅有7 家商號，店主雇員不過70 至80 人，到宣統三年（1911）時商號增至60 家，職工達2000 余人。
第三，商業與產業資本聯系更為密切。從沿海到內地的這些城市商業，與外國及本國的產業發生了直接或間接的聯系，有的聯系還極其密切。如第一次世界大戰期間，中國棉紡織工業發展較快，在上海出現了一批專銷本國工業產品的批發字號，稱為本廠百貨字號，使商業更好地為產業資本服務。第四，一批較大規模的近代商業企業的出現。這些商業企業與舊式商號最大區別在于：它們一開始創業，就采用資本主義股份公司的組織形式和經營管理方法，以“經營環球百貨，推銷中華土產”的營業內容。比較有名的如：光緒二十六年（1900）前後，主要由僑商在香港創辦的多家百貨公司；宣統二年（1910）在上海設立的先施公司和1918 年在上海開辦的永安公司。此外如哈爾濱的同記百貨公司、重慶的寶元通興業股份有限公司等。從光緒二十九年（1903）至1912 年，全國共有工、農、商、交通運輸等各類股份公司977 家，資本1.1 億多元，其中商業股份公司131 家，占13.4％，資本1343萬元，占總資本的12.1％。
這些近代商業企業由舊式商業繼續向新式商業轉化，如北京的瑞蚨祥，就是從以買賤賣貴剝削小生產者的舊商業，部分地變成為產業資本服務、分取剩余價值的新式商業。此外，還發生商人資本進一步向產業資本轉化的情形。以鐵路為例，光緒二十九年（1903），僑商張煜南首先獲准承辦潮汕鐵路，其後5 年中，各省先後成立18 個鐵路公司，創業者中有不少是商人；也有通過斗爭手段，主要是收回礦權、路權斗爭，實現商人資本向產業資本的轉化。光緒二十九年（1903）後出現商人投資產業的高潮，股份公司興起，全國有工業公司531 家，資本5480 萬元，占全國各類公司資本的49.4％，其中大量是由商業資本轉化來的。同治十一年（1872）至1913 年，創辦或投資于棉紡織業、面粉業和輪船業的商人有37 戶，占這些企業投資總戶數的18.3％。1914 至1920 年，同類企業的投資戶為65 戶，占這些企業投資總戶的53.7％，成為商業資本轉化為工業資本的最盛之時。而且投資近代企業的商人，1913 年以前主要是封建性舊式商人，1914 至1922 年主要是新興商人。當然，這一時期私人資本主義商業的發展與外資有千絲萬縷的聯系，沒有更大的獨立性。
3.外國商業資本在中國市場的優勢地位。
中國國內商業的發展，絕對改變不了外國商業資本在中國市場上占據有利地位的狀況。協定關稅和5％的低稅率，使外國有力地控制中國的對外貿易；2.5％的子口稅，為外貿和土特產的進出口商品在國內市場的流轉創造了極為有利條件。就以中外棉商負擔的稅捐為例：1927 年華商由山西運棉至天津，每擔繳納各種厘捐3.73 元，而外商每擔只納0.254 元的子口稅。華商的負擔為外商的14.4 倍，因此，外商掌握絕對競爭優勢而左右中國國內市場。加之在甲午戰爭後，外資取得對鐵路修築、經營、運輸的種種特權，更加強了外國支配國內市場的力量。
與此同時，外國洋行進一步擴展從城市到鄉村的商業掠奪網，以鞏固這一優勢地位，甚至直接操縱農產品的市場價格，使中國市場進一步為其進出口貿易服務，逐漸從屬于世界市場。首先，國內市場的商品種類和數量隨著世界市場的需求而波動，中國茶在世界市場地位下降後，相應在國內市場地位也下降，以至在埠際貿易額中降到棉貨、桐油、面粉等之後。中國淪為帝國主義原料生產地後，國外工業所需要的新的原材料增多，于是中國的大豆、花生、豬鬃、麻、桐油等經濟作物就先後成為重要出口商品，並且在國內市場也活躍起來，逐漸占居重要地位。而糧食進口年年增加，光緒三十一年（1905）占進口總值的2.9％，1913 年為5.2％，1916 年為6.8％，國內市場上充斥進口糧食，嚴重排斥了國產糧食，造成農民的破產和中國農業的凋敝。其次是國內市場上商品的價格也為世界市場所決定。
總之，從光緒二十一年（1895）以後，中國國內市場在外國資本主義控制和支配下，已從屬于世界市場，中國商業的半殖民地化程度更加深了一步。第七章交通郵電誕生于歐美的火車、輪船、電報、電話，以及建立在這些新式交通工具、通訊設備基礎上的近代郵政，拉近了人們的生存空間，加速了商品交換與信息傳遞，迅速推進了工商業乃至軍事、政治、文化諸方面的交流與發展。然而，在資本驅使之下，西方列強卻將這些近代交通設備用于殖民掠奪。它們不顧中國政府和人民的反對，公然損害我國的交通、郵電主權，紛紛在我國沿海、沿江地區設置航運、電報、郵政機構，擅自修築鐵路，用以收集情報、傳遞信息，便于經濟掠奪、軍事侵略和政治控制，用先進的交通工具、通訊設備加重中國人民的災難，嚴重損害了我國權益。
與此同時，我國的交通、通訊還停留在落後的中世紀，與西方先進的交通、通訊相比形成鮮明反差，成為我國近代經濟、文化發展的重大障礙。于是不少有識之士紛紛上書，“以國權、商務、戎機所關甚巨”①，急切籲請創辦航運、鐵路、郵電，遂“開我國數千年未有之奇局”①。同治十一年（1872），我國始創上海輪船招商局；光緒三年（1877），台灣始設電報線；光緒四年，開設海關郵政局；光緒五年，始設電報線于天津至大沽、北塘之間；光緒七年，築成唐山至胥各莊鐵路。凡此種種，成為我國近代交通、通訊之嚆矢。從此，我國的近代交通、通訊事業有了前所未有的發展。
① 《清史稿》卷149《交通志序》。
① 《清史稿》卷149《交通志序》。
第一節航運中國是世界古代航運最為發達的國家之一。勤勞、智慧、勇敢的中國人民自古以來就為發展水上運輸作出了卓越的貢獻，取得了舉世矚目的奇跡。然而，隨著西方資本主義的發展，機器輪船的出現，中國傳統的靠風帆、人力駕馭的舊式船舶明顯落伍，開始面臨機器輪船的嚴峻挑戰。
外輪的侵入與舊式航運的衰落早在鴉片戰爭時期，英國即憑借其先進的船炮在中國沿海肆虐示威。不久，以英國為首的西方列強憑借不平等條約，取得了在中國沿海航行輪船的特權。道光二十六年（1846），有兩艘外輪在香港、廣州間從事運輸業務。不久出現了經營定期班輪的“省港小輪公司”，這是外商在華創辦的第一家專業輪船公司②。道光三十年（1850），大英輪船公司曾一度在上海、香港間開辟定期航線。第二次鴉片戰爭之後，列強又將沿海航運特權擴展到長江流域。依賴這些特權，列強在中國沿海、長江的輪船激增。在上海的各大洋行紛紛置備輪船，爭先從事沿海和長江航運。同治元年（1862），美國旗昌洋行（出資100 萬兩）在上海創辦了大型專業航運公司——“旗昌輪船公司”。其後，相繼有英國在上海設立的“中日輪船公司”（同治元年），英印創辦的“中國商業輪船公司”（同治二年），英美創辦的“省港澳輪船公司”（同治四年）和英國的“公正輪船公司”（同治六年）、“北清輪船公司”（同治七年）、“太古輪船公司”（同治十一年）、“華海輪船公司”（同治十二年）、“揚子輪船公司”（光緒五年）、“怡和輪船公司”（光緒七年）、“道格拉斯火輪公司”（光緒九年）、“川江輪船公司”（光緒十三年）及俄國在海蘭泡成立的“黑龍江貿易汽船公司”（光緒十八年）出現。它們活躍于我國沿海並相繼向內河滲透，很快排斥、取代了我國傳統、陳舊的帆船運輸。我國沿海及長江航運幾乎為外商所壟斷。其中，美國旗昌曾一度充當在華輪運勢力的霸主，不久即為英國怡和、太古勢力所取代。與此同時，英、美、法、德、日等列強相繼控制我國遠洋運輸航線，使中國至歐美及東南亞運輸郵件、貨物、搭載旅客的業務絕大部分為列強所占有。
外輪在華勢力的擴張，加速了西方列強對我國的經濟掠奪，同時對中國舊式航運造成了毀滅性打擊。靠風帆、人力駕馭的舊式船舶無法與迅捷、准時、安全、省時的機器輪船競爭，無可奈何地衰落下去。道光年間活躍于北洋和長江的3000 余號沙船，到咸豐年間減掉三分之一；到同治年間只剩下四五百號，十年間大約淘汰了十分之八。這不僅使廣大沙船業水手失業，尤使中國航權大量喪失。正如有的官員指出的：“計十余年來，洋商輪船日增，中國民船日減，獲利之後，得步進步，始而海濱，繼而腹地，終必支河小水，凡舟楫可通之處，皆分沾之”①。出現“中國內江外海之利，幾為洋人占盡”②的局面。
② 聶寶璋：《中國近代航運史資料·序言》。
① 《太常寺卿陳蘭彬奏》光緒二年十月二十四日，《洋務運動》第6 冊，第9 頁。② 《直隸總督李鴻章奏》光緒元年二月二十七日，《洋務運動》第6 冊，第8 頁。近代航運業的興起外輪大量入侵與我國舊式帆船的迅速淘汰，將發展民族輪船航運業提上了日程。一些華商羨慕輪船航運業的豐厚利潤，逐漸萌生投資輪船運輸的願望。然而，腐朽的清皇朝卻頑固地禁阻華商制造或購買輪船③。外輪企業為了擴大資本則千方百計誘使華人投資。不少華商遂將資本投向外國輪船企業，或自買、租賃輪船交洋商代理。如美商瓊記洋行咸豐九年（1859）購置“金山”號輪船時，在所需資金的34 個股份中，華商就占了9 股④。又如，旗昌洋行創辦旗昌輪船公司時，在它實收的100 萬兩資本中，華商投資竟達三分之一以上。同治年間，華商自買輪船托洋商代理的現象已相當普遍。同治三年（1864），江海關道丁日昌密查後報告說：“內地商人買雇洋商火輪夾板船只，寫立筆據，多托洋行出面，赴領事衙門呈報更名入冊，領取船牌行駛，從未赴地方官報明立案。上海為中外通商總彙之區，其中仍與洋商合伙貿易者十之七八，自置貨物貿易者十之二三。合伙貿易之船，凡報關完稅等事，固由洋行出面，即自行貿易之船，亦多托洋行代報。緣洋商之貨，進出只須完稅，並無捐項，華商之貨，進出即應完稅，又須報捐。華商避捐，因托洋行，洋商圖利，願為代報。”①福建、廣東等沿海地區，此類現象大同小異。其結果，使洋商既吸收了華商投資，擴大了自己企業，又控制華商船只，從而充實和擴大了外國資本侵奪我國航運權益的力量。
為打破外輪壟斷我國江海航運的局面，改變華商投資外輪企業或購買、租賃輪船而詭寄洋商名下騙捐取利的現象，清廷逐步改變態度，緩慢地向鼓勵華商置買輪船、自主開辦航運的方向轉變。同治六年（1867），總理衙門指出，“與其聽任私買，將來必為洋人所挾持，自不如顯為告諭，任從買賣，則其權尚可歸華商自主”②；主張“開華商造、買洋船之禁”，力圖改變在航運方面“洋通華滯，利權盡失”③的局面。經與兩江總督曾國藩往返函商，不久，即由上海道頒布了《華商買用洋商火輪夾板等項船只章程》。這個章程雖然允許華商購置輪船，但卻規定華商輪船與外輪一樣只准在通商口岸來往，“不得私赴沿海別口，亦不得任意進泊內地湖河各口”④，並沒有給華商任何優越條件。在這種情況下，一些商人開始向政府提出興辦輪運企業的試探性要求。
同治六年（1867），曾留學美國的後補同知容閎提議設立一個由中國人集資的股份制輪船公司並擬定章程上報。後因被清廷懷疑有洋商或洋行買辦參與，又得不到任何優待而作罷。同年，道員許道身、商人吳南記等稟請置備輪船承運漕糧。同治七年（1868），沙船商人趙立誠等亦有同樣申請，但均因兩江總督曾國藩拒絕用商輪承運漕糧而擱淺。這表明，清廷雖然對華商置備輪船解除了禁令，但並無扶持商輪的實際舉動，只是任其自生自滅而已。因此，在外輪大量侵入我國沿海、長江水域的情況下，清廷的許諾，只是開③ 《總署致兩江總督曾函》，《中國近代航運史資料》第1 輯下冊，第1366 頁。④ 汪敬虞：《十九世紀外國侵華企業中的華商附股活動》，《曆史研究》1965 年第4 期。① 同治三年九月初六日總理衙門收上海通商大臣李鴻章文，《海防檔》甲，購買船炮（三），第809 頁。② 《中國近代航運史資料》第1 輯下冊，第1365 頁。
③ 《中國近代航運史資料》第1 輯下冊，第1366 頁。
④ 《中國近代航運史資料》第1 輯下冊，第1369 頁。
了一個空頭支票，自然不會有什麼實際效果。
同治十一年（1872），直隸總督兼北洋大臣李鴻章力倡由官方招商購置輪船，同時許以運漕之利，發展由官方控制的輪運事業。目的在于：“略分洋商之利”①以裕餉源，“使我內江外海之利，不致為洋人占盡”②。同時還將舉辦輪船事業與鞏固海防聯系起來，指出“海防非有輪船不能逐漸布置，必須勸民自置，無事時可運官糧客貨，有事時裝載援兵軍火，藉紓商民之困，而作自強之氣”③。他的主張立即得到總理衙門支持，旋被委派主持創辦輪船招商局，在上海招商集股。《招商局局規》明確規定：股票要詳填姓名籍貫，“以杜洋人借名”入股，也“不准讓與洋人”，保證企業單一的民族資本。為保證官府對企業的控制與利用，則采取“官督商辦”的辦法，即“由官總其大綱，察其利弊，而聽該商董自立條議，悅服眾商”④，企業“所有盈虧，全歸商認，與官無涉”⑤。官與商的這種關系成為日後民用企業官督商辦的一種主要模式，對近代企業發展影響極大。同治十一年十二月十六日（1873 年1 月18 日），“輪船招商局”在上海正式成立。
輪船招商局開創之際，既缺資金、設備，更無經營管理經驗。唐廷樞、盛宣懷、徐潤、朱其昂等總辦、會辦負責制訂章程、籌集股本、購置船只、雇用管駕，並在各口岸設置碼頭棧房。招商局除在上海設總局外，先後在天津、牛莊、煙台、福州、廈門、廣州、香港、汕頭、甯波、鎮江、九江、漢口及國外之長崎、橫濱、神戶、新加坡、檳榔嶼、安南、呂宋等十九個口岸設置分局。其航線均以上海為中心。在國內，由上海北抵煙台、天津、牛莊，南達溫州、甯波、汕頭、廣州、香港、澳門、海口，同時沿長江而上直駛湖北。在海外，陸續試航各地。同治十二年（1873），輪船招商局“伊敦”號首航神戶、長崎；年底駛往呂宋等地；光緒五年（1879），“和眾”號首航檀香山；光緒六年（1880），“美富”、“康濟”號駛往越南海防；光緒七年（1881），“美富”號首航英國，為開辟遠洋航線進行了探索。
招商局創辦伊始，即面臨外國輪船公司的激烈競爭。當時，美國旗昌輪船公司控制著我國江海的主要航線，它與成立不久的英國太古輪船公司暫時停止了相互傾壓，共同以降低運價為手段，企圖擠垮剛剛成立的招商局。面對挑戰，招商局與外輪跌價競爭。為彌補虧損，官方特許招商局承運漕糧，甚至由“北洋酌撥官款以濟之”①。在頂住了旗昌輪船公司的激烈競爭後，在盛宣懷等人的力主下，光緒三年正月十七日（1877 年3 月1 日），招商局購買了旗昌輪船公司的全部航運財產，增強了航運實力。
招商局初創的10 余年間，獲利頗豐，股市價格明顯上揚。李鴻章在光緒十三年（1887）奏報中說：“創設招商局十余年來，中國商民得減價大益，而水腳少入洋商之手者，奚止數千萬，此實收回利權之大端。”①面對太古、怡和輪船公司多次削價與招商局競爭，招商局不甘示弱，在盛宣懷的主持下，① 李鴻章：《輪船招商請獎折》，《李文忠公全書·奏稿》卷25，第4 頁。② 《李文忠公全書·奏稿》卷20，第33 頁。
③ 李鴻章：《輪船招商請獎折》，《李文忠公全書·奏稿》卷25，第4 頁。④ 《李文忠公全書·譯署函稿》卷1，第39 頁。
⑤ 《李文忠公全書·奏稿》卷30，第33 頁。
① 《洋務運動》第6 冊，第13 頁。
① 《李文忠公全書·朋僚函稿》卷19，第24 頁。
不僅應戰，而且積極進攻，迫使怡和、太古兩公司與招商局于光緒三年（1877）、光緒九年（1883）和光緒十九年（1893）三次訂立“齊價合同”。從而進一步增強了招商局的實力，對民族資本主義航運業起了有益的作用。光緒朝初年以來，工商業的發展及社會對輪運事業的廣泛需求，一些華商開始沖破封建統治者的嚴厲限制，在內河開辦航運，內河小輪企業不斷湧現。光緒十六年（1890）前後，清廷不得不承認這一事實，允許“另定專章，奏准暫時雇用”②。其後，有更多小輪船企業相繼開業，出現了諸如“汕潮揭輪船公司”、“益利輪船局”、“泰昌義記申杭湖州輪船公司”等企業。這些輪船企業，一般規模小，大的不過五六只船，小的僅有一二只船，而且大多倏興倏滅，興廢無常。它們長期處于半合法地位，僅限于搭客和附拖官商座船，不准載貨，也不准拖帶貨船，航線大多受官府限制，受到封建官府嚴厲盤剝，因而總體發展緩慢。
甲午戰爭前，不少華商仍托名洋商或以中外合辦名義辦輪船企業，比較著名的有光緒十五年（1889）以中外合辦為名的“鴻安輪船公司”和光緒十九年（1893）由太古洋行買辦林毓彥聯合林清記在汕頭設立的“伯昌輪船行號”。鴻安輪船公司到光緒十六年（1890）底已擁有輪船11 艘，開辟了從上海到漢口；沿海北至天津、煙台、牛莊，南至汕頭、淡水、基隆等6 條航線，規模僅次于太古、怡和和招商局。伯昌輪船行號則開辟海外航線，在汕頭與暹羅間航行。但是，這些企業一直受外國侵略勢力控制，也沒有大的發展。
總之，甲午戰爭前我國輪船航運業發展緩慢。據《海關報告》（1892—1901）下卷附錄載：到光緒十九年（1893）中國籍輪船僅有133 艘，如果再將一些掛洋旗的華商輪船包括在內，我國擁有的輪船總數估計僅150 余艘，淨噸數約四萬余噸，折合總噸數約六七萬噸①。盡管船只不多，噸位有限，但它們終歸為我國航運業奠定了發展基礎。
近代航運業的發展甲午戰爭後，由于《馬關條約》的簽定，不僅使日本及西方列強取得了在長江流域直航重慶的特權，而且打破了外輪不得駛入長江以外內河的限制，使中國內河、內港陸續向外輪開放。面對日益深重的民族危機，中國人民實業救國的熱情日益高漲，發展民族航運業成為實業救國的一項重要內容。清廷被迫逐步解除對內河不准行駛輪船的禁令。光緒二十一年（1895）清廷“始許華商小輪于蘇杭間行駛”，兩江總督“張之洞更推廣其航行之路于鎮江、江甯、清江浦及贛之鄱陽”②。光緒二十四年（1898）面對列強步步緊逼，總理衙門“擬將通商省份所有內河，無論華商洋商，均准駛行小輪船”①。當年七月清廷頒布《內港行船章程》，進一步將小輪船行駛范圍由通商省份擴大到所有內河內港②。從此，華商輪運企業，特別是內河小輪企業得② 樊百川：《中國輪船航運業的興起》，第215、216 頁注①。
① 樊百川：《中國輪船航運業的興起》，第306 頁。
② 《清史稿·交通志二》，輪船。
① 朱士嘉編：《十九世紀美國侵華檔案史料選集》，第415—416 頁。
② 王鐵崖：《中外舊約章彙編》第1 冊，第786 頁。
以迅速興起。
光緒二十一年（1895），浙江甯波紳商最先創辦了“外海商輪局”和“永安商輪局”，得以航行沿海內河。其後，福建、廣東、廣西、上海、蘇州、杭州、鎮江、蕪湖、湖北、湖南以及山東、天津、吉林等地商輪公司或輪船局相繼開辦。約計從光緒二十一年到二十六年（1895—190O），各地先後開業的小輪運輸業約近10O 家，原先存在的一些商輪企業也得以擴充發展。除去中途停業者外，到光緒二十六年（1900）繼續營業的約有七八十家，輪船約有440 艘③。如果連同招商局和掛洋旗的華商輪船一並計算，估計達480艘④。盡管這一時期外輪的壟斷和傾壓及封建勢力的盤剝仍嚴重阻礙它的成長，但內河航運業畢竟取得了合法地位，並獲得了發展。
光緒二十六年（1900）以後，大、中型輪運企業開始興起。當時列強航運勢力蜂擁而至，除英國繼續保持在華優勢外，日本、德國船只大量侵入我國各大水域，俄國、美國船只也陸續增多。它們不僅繼續壟斷遠洋運輸，而且深入長江及內地，在諸多水域具有壟斷地位，對華輪極盡傾壓、欺侮之能事。面對列強咄咄逼人之勢，中國人民掀起了大規模的救亡圖存斗爭。清廷為維持自己的統治，也不得不向資產階級作出某些讓步，做出一些鼓勵發展民族工商業的姿態。資產階級，特別是具有較多資產和較高政治地位的資產階級上層中相當一部分人開始在抵制外輪侵略的口號下，興起創辦航運公司，特別是創辦中大型輪船公司的熱潮。
華商自辦大中型輪船企業約始于光緒二十八年（1902）。其後，雖然有相當一批大中型輪船公司在列強的傾壓、破壞和封建腐朽官吏阻抑下夭折破產，但卻有一部分在逆境中得到發展。其中較著名的有江浙名紳張謇創辦的“大達輪步公司”（1904 年），甯波陳志寅的“中國商業輪船公司”（1907年），四川官商合辦的“川江輪船公司”（1907 年），東北興辦的“松黑兩江郵船局”（1908 年），甯波商人虞和德等興辦的“甯紹商輪公司”（1908年），西江地區的“西江航運公司”（1908 年）和漢冶萍煤鐵聯合企業的輪運事業等，均成為各地區較大的輪運企業。據統計，從光緒二十七年到宣統三年（1901—1911），先後創辦的大中型輪船企業46 個，到宣統三年底能夠繼續運營的達31 個①。這顯然是一大進步。
但是，如果將進出通商口岸的中外行駛遠洋、沿海和大江河的較大船只進行比較，即可發現，到宣統三年時，中外進出通商口岸的大型輪船共有90艘，其中，中方船只僅35 艘，占總數的39％，外輪仍占絕對優勢。與此同時，內河小輪企業隨著城鄉商品經濟發展的需要，在廣闊地域、眾多航道上得到迅速發展，使內河輪船遍布15 個省。如果將進出通商口岸的中外內河船只比較，宣統三年時，中外內河輪船共有168 艘，其中，中方船只達153艘，占總數的91％，形成絕對優勢。據不完全統計，從光緒二十七年到宣統三年，這11 年間新創內河輪船企業405 家，資本約580 多萬元，輪船630余艘①，加上原有企業的擴充，除去中途停閉者，到宣統三年共有五百數十家企業，資本約800 萬元，擁有小輪船九百數十只，形成遍及上海、長江干支③ 樊百川：《中國輪船航運業的興起》，第334—335 頁。
④ 同上書，第338 頁。
① 樊百川：《中國輪船航運業的興起》，第419—420 頁。
① 樊百川：《中國輪船航運業的興起》，第430 頁。
流及東南沿海和珠江流域的航運網絡。
近代航運體系的初步形成辛亥革命的爆發，增強了國內民族資產階級的政治力量；歐洲發生的第一次世界大戰，使大量外輪撤出中國沿海、內河及遠洋航線，從而使輪船航運在辛亥革命後的10 年間有了顯著發展。
在國內航線上，相繼出現了由浙江虞洽卿創辦的包括三北輪埠公司、鴻安商輪公司、甯興輪船公司組成的“三北航業集團”；大連張本政于光緒三十一年（ 1905）創設的“政記輪船公司”；上海鄭良裕等于光緒三十二年（1906）形成的“通■集團”；營口李彥園創設于宣統元年（1909），發展于1919 年的“肇興輪船公司”；天津盛昆山創設于宣統三年（1911）的“直東輪船公司”和鄭效三等創設于1917 年的“北方航業公司”；福州陸炎全等創設于宣統三年的“泉安輪船公司”；黑龍江流域有新舊交通系官僚與當地紳商投資創設于1918 年的“戊通輪船股份公司”等為代表的一批大中型輪船企業。它們一般擁有多只乃至數十只輪船，總噸位由數千到數萬噸，形成在國內江海頗具實力的航運力量。內河小輪業在企業數字、資本數額和船只數量上均成倍增長，航行范圍空前擴大，幾乎遍及自然條件能夠通航的所有河流。
在國際航線上，遠洋航運業得以興起。辛亥革命前，我國幾乎沒有遠洋輪船航運業。中法戰爭前，輪船招商局曾遠航歐美，但受挫後即不敢再越出國門。此後只有“伯昌輪船行號”和“華暹輪船公司”等少數輪船公司靠租賃外輪在東南亞一帶航行。辛亥革命後，不少商人，特別是愛國華僑利用當時的政治環境和第一次世界大戰爆發後遠洋輪船奇缺、運費高漲之機，紛紛投資遠洋航運。其中，最早出現的是由仰光華僑林振宗于1912 年設立的“宗記公司”，開辟了廈門至仰光航線。與此同時，新加坡華僑林秉祥設立“和濟公司”，航行于廈門至馬來西亞的檳城。1913 年，汕頭又有“福東公司”航行于廈門、汕頭、香港、新加坡、爪哇間。世界大戰爆發後，投資遠洋航線的輪船企業日益增多，主要有1915 年菲律賓華僑設立的“中華汽船公司”、爪哇華僑黃仲涵等設立的“建源號”、1916 年上海金叔屏設立的“金汪記”、1918 年上海顧棣三設立的“利淮商號”等諸多企業。其中最馳名的則是“中國郵船公司”行駛于中美間橫渡太平洋的萬噸郵輪。該公司于1915 年10 月由舊金山華僑與國內外各埠商人聯合創立，擁有3 艘萬噸級郵輪，成為華商自辦發展最快、規模最大的遠洋輪運企業。此外，1917 年由秘魯華僑在利馬創辦的“中華航業公司”也頗具規模。到1919 年，從事遠洋航運的民族輪運企業至少有16 家之多，輪船達30 余艘，加上國內航線臨時船只的加入，盛時高達40 余艘。
到1919 年，據不完全統計，我國擁有的輪船企業已有千余家，其中既有9 個擁有千噸級以上輪船、噸位總數達1 萬噸以上的大型企業；又有87個擁有500 噸級以上輪船或有數百噸級以上輪船、噸位總數達500 噸以上的中型企業；更有千余個小型企業。其船只已遍布沿海、內河和遠洋航線，初步形成了我國以大中型企業為骨干的輪船航運體系。盡管當時外輪在華輪船總噸位仍占絕對優勢，民族航運業仍無力擺脫半殖民地的境遇，但終歸壯大了民族航運業，並帶動了民族工商業發展。
第二節鐵路西方列強為了加強其在中國的掠奪，竭力搶奪築路權，修造由他們控制的鐵路。洋務派為與列強奪利、抗爭，也積極自建鐵路。
列強在華建築鐵路的陰謀與我國自建鐵路的開端第二次鴉片戰爭後，以英國為首的西方列強為擴大經濟掠奪，紛紛開始了在華修築鐵路的陰謀活動。他們一方面以偽善者的面目，對清政府進行“勸誘”、“說服”，乃至利用修約進行訛詐，企圖將中國築路權抓到手；另一方面則開始在中國進行強行築路的准備活動。自同治初年英國翻譯梅輝立陰謀修築廣東到江西鐵路以來①，先後有英、法、美三國擬築蘇州到上海的蘇滬路； 英人史蒂文森規劃中國主要干線；英國擬築滇緬鐵路；英人私自勘察北京至大沽鐵路等活動，企圖實現其控制交通命脈的目的。中國政府理所當然地拒絕了列強的築路要求。但他們仍肆無忌憚地開始強行修築鐵路活動。同治四年（1865）秋，英國人杜蘭德在北京宣武門外曾鋪設一條小鐵路，哄動京師，旋由步軍統領衙門飭令拆卸①；同治十一年（1872）又有英國商人在天津租界演示火車，以廣招攬。不過，這兩條鐵路只是作為演示、推廣而用，還稱不上中國土地上出現的真正鐵路。列強在華強行修築的第一條鐵路是以怡和洋行為代理人的“吳淞鐵路有限公司”擅自修築的“吳淞鐵路”。它以買地修路為借口，偷偷建造了由上海到吳淞的鐵路約30 里。全路于光緒二年十月十六日（1876 年12 月1 日）正式通車。面對列強擅自築路的侵權行為，清廷表示反對，遂通過外交途徑，與英國簽定《收贖吳淞鐵路條款》②，決定由中國以28.5 萬兩白銀的代價，收歸國有，並令將其拆毀。列強在修築鐵路上的種種行徑，暴露了其控制我國路權的野心。
早在列強興辦吳淞鐵路之前，中國有識之士已發出自築鐵路的倡議。咸豐九年（1859）太平天國干王洪仁玕在《資政新篇》中首次提出修築鐵路的主張。同治十一年（1872）以來，李鴻章、丁日昌、郭嵩燾等人又相繼倡言自築鐵路。同治十三年（1874），日本侵略中國台灣後，福建巡撫丁日昌倡議在台灣築路。光緒六年（1880），清廷向俄國索還伊犁談判陷入僵局，為籌備防務， 淮系將領劉銘傳又重提修築鐵路之議。這一切努力，均因守舊派反對與經費困難而作罷。鐵路建設一直處于難以起步的窘境。
開平礦務局投產後，煤炭運輸成為當務之急，興修鐵路勢在必行。為減輕守舊派的沖擊，李鴻章取得了光緒帝父親醇親王奕的支持，囑其“試行于煤鐵之礦、開墾之地，以及屯軍設防之一二口岸，俾見聞習熟，漸推漸廣”①。光緒七年五月十三日（1881 年6 月9 日）唐胥鐵路破土動工。該路由唐山煤礦起至胥各莊止，當年十一月告竣，全長20 華里。鋼軌軌距為四英尺八英寸半，遂為日後中國軌距之定例。這就是在中國土地上自行建造的第一條鐵路。鐵路修成後，因怕反對派禁阻使用機車，聲明以驢馬拖載，遂成為鐵路史上之奇觀。第二年才敢用機車牽引。後雖連續遭言官彈劾，“謂機車直① 《李文忠公全書·海軍函稿》卷3，第6 頁。又見李岳瑞：《春冰室野乘》，第204 頁。② 具體條文載《交通史路政編》第1 冊，第8—9頁，《中國近代鐵路史資料》第1 冊，第54—55 頁轉載。① 《李文忠公全書·譯署函稿》，光緒七年正月初八日。
駛，震動東陵，且噴出黑煙，有傷禾稼，遭奉旨查辦，旋勒令停駛”，但幾經周折後，仍照常開駛②。
中法戰爭後，清廷特設海軍衙門以加強海防，由醇親王奕總理海軍事務，李鴻章、曾紀澤等分任會辦和幫辦，並將修築鐵路事宜歸劃海軍衙門辦理。奕過去對興辦鐵路不以為然。中法戰爭中，因奕為首的軍機大臣被慈禧太後全部罷斥，奕得以“隱握朝綱”③，痛切感受到缺乏火車、船艦造成的弊端，遂轉而支持興辦鐵路。首先支持興辦台灣鐵路和擴展唐胥鐵路。當時，第一任台灣巡撫劉銘傳奏請鋪設台灣鐵路，當即獲得朝廷批准，光緒十七年（1891）修成台北至基隆段；接著又往南展築，光緒十九年（1893）修至新竹段，全長達107 公里，使台灣鐵路正式鋪設成功。唐胥鐵路則于光緒十三年（1887）擴展至閻莊，旋由海軍衙門奏准，從閻莊延伸至大沽北岸，再由大沽拓展至天津，于是成立中國鐵路公司，由沈保靖、周馥任督辦，伍廷芳、吳熾昌為正副總辦，招募商股。後因入股者不多，又加入官款和借洋款，共用銀約130 萬兩，于光緒十四年（1888）九月建成津唐鐵路。李鴻章、奕等人又從加強京師防務出發，要求一鼓作氣，將鐵路伸向北京，接修津通（州）鐵路。此議一出，立即使相持已久的鐵路之爭進入高潮。
大學士恩承、吏部尚書徐桐是反對修鐵路的主要人物，其他反對者所在多有，紛紛上疏，羅列“資敵”、“擾民”、“奪民生計”三大罪狀進行諫阻。慈禧太後本無定見，見狀愈發猶豫，遂將反對折件交海軍衙門及各地議奏。海軍衙門及各地贊成修路的官員在奕等人支持下奮起反擊，逐條批駁；同時，奕利用承修三海工程之機，從法國買進機車、鋼軌，在西苑修起了鐵路，讓慈禧太後實際體驗火車的作用，促其早下決心，也使都中士庶大開眼界。光緒十五年八月初二日（1889 年8 月27 日），光緒皇帝依據慈禧太後的意見，充分肯定了修路決策，從而使曠日持久的鐵路之爭宣告結束。清廷肯定修路舉措時，中國已失去了八十年代自造鐵路的大好時機；同時在具體線路上，擱置了津通路，卻肯定了湖廣總督張之洞興修蘆漢路的計劃。修築鐵路首在籌款、制軌。張之洞統籌該路，以“儲鐵宜急，勘路宜緩，開工宜遲，竣工宜速”①為指導，首先興辦大冶鐵礦和漢陽鐵廠，並于光緒二十年（1894）修成28 公里的大冶鐵路以運礦石。蘆漢鐵路在甲午戰爭前並未動工。與此同時，俄國則開始修築西伯利亞到海參崴的鐵路。為抵制俄國，清廷立即決定修關東鐵路，派李鴻章為督辦，在山海關設“北洋官鐵路局”，從灤州境內之林西鎮向東北延伸，至中日甲午戰爭爆發，已修至山海關外60余公里的中後所。該路與原有的津唐線銜接，長348 公里。
綜上所述，甲午戰爭前清廷主持修造的鐵路，僅有由天津至關外中後所，時稱為“畿輔鐵路”（其中天津至古冶為中國鐵路公司籌資興辦的“商路”，古冶至中後所為清廷撥款的“官路”）和台灣鐵路及湖北大冶一小段運礦鐵路而已，合計約483 公里。
甲午戰爭後鐵路的發展與西方列強搶奪路權活動② 《交通史路政編》第1 冊，第11—12 頁。
③ 劉體仁：《異辭錄》卷2。
① 《張文襄公奏稿》卷18，第3 頁。
甲午戰爭後，鐵路對加強國防惠及工商的巨大作用已被社會廣泛接受。
與此同時，列強在中國周邊國家加緊修造鐵路，力圖向中國境內延伸。清廷被迫把修築鐵路作為抵制侵略、挽救危機的重要內容，企圖獨立發展鐵路事業。對此，列強難以容忍。它們乘清廷戰後財政竭蹶之機，紛紛爭當債權人。在東北地區，俄國于光緒二十二年（1896）通過《中俄密約》，成立“中國東省鐵路公司”，取得修築東省鐵路由滿洲里經哈爾濱至海參崴的修築權。光緒二十四年（1898），俄國又通過《中俄會訂條約》取得東省鐵路南滿支路的修築權，使之由哈爾濱經長春、沈陽至大連、旅順，從而控制了貫穿東三省南北的主要干線，並取得優質良港。是年夏，兩線同時開工，至光緒二十九年（1903）全線竣工通車，連同附屬支線，總長達2556 公里①。
在山東，德國于光緒二十四年利用“巨野教案”，強迫清廷簽訂《中德膠澳租界條約》，取得在山東修築膠濟鐵路特權。該路于次年動工，光緒三十年（1904）建成，形成橫貫山東半島由青島至濟南以及張店至博山、淄川至洪山支線，全長440.7 公里。此外，德國還極力擴大鐵路投資范圍，于光緒三十三年和宣統二年與英國兩次對津浦路進行貸款，使其貸款額達1220萬英鎊。津浦路全長1009.5 公里，光緒三十四年（1908）動工，宣統三年（1911）完成鋪軌。
在華南和西南，法國于光緒二十五年（1899）通過簽訂《廣州灣租借條約》，取得在我國雷州府屬之廣州灣地方赤坎至安鋪修築鐵路的權利。光緒二十九年（1903），又通過簽訂《滇越鐵路章程》，取得由法屬越南經中越邊界老街到達云南昆明的鐵路修築權和經營權。其中，越南境內稱越段，光緒二十九年修成；中國境內稱滇段，于光緒三十年（1904）開工，長469.6公里，宣統二年（1910）完成。此外，法國還通過借款，染指京漢鐵路及其支線。
甲午戰爭後，地處南北干線的蘆漢路受到中外廣泛重視。清廷不僅將它作為“富強兼資、勢不可緩”的要政②，而且開始籌劃其南部粵漢鐵路的興辦。清廷無款興辦，遂于光緒二十二年九月十四日（1896 年10 月20 日）決定改歸官督商辦，准設鐵路總公司，由盛宣懷督辦，並決定鋪設雙軌。第二年，鐵路總公司設立于上海，並在天津、漢口各設一分局。開辦伊始，請部分官款為開辦經費，同時請各地方官幫助招集商股，使之據有1300 萬兩資本，又幾經交涉于光緒二十四年（1898），同比利時簽訂《蘆漢鐵路比國借款續訂詳細合同》及光緒三十一年（1905）《續訂京漢全路完工應用小借款合同》，借款12500 萬法郎。此後，該路從南北並舉，于光緒三十二年三月初八日（1906年4 月1 日）正式建成通車，改名為京漢鐵路。其間，還修築了正太和汴洛路兩條支路。光緒二十八年（1902），通過《正太鐵路借款合同》向俄國貸款4000 萬法郎，使正太鐵路（正定至太原，後改為正定至石家莊），于光緒三十三年（1907）竣工。光緒二十九年（1903）通過《汴洛鐵路借款合同》，向比利時借款2500 萬法郎，使汴洛鐵路（由開封府經京漢線至河南府）于1909 年12 月竣工。
粵漢鐵路自光緒二十四年與美國合興公司訂立《粵漢鐵路借款合同》以來，美方先後違反3 年乃至5 年竣工的承諾，所修鐵路無幾且費款巨大，並① 金士宣、徐文達：《中國鐵路發展史》，第47 頁。
② 《張文襄公全集》卷78，第19 頁。
私自吸引比利時入股，引起湖北、湖南、廣東三省廣大紳商公憤，強烈要求廢約自辦。清廷被迫與美國交涉，于光緒三十一年與美國簽訂《收回粵漢鐵路美國合興公司售讓合同》，將粵漢路收回自辦。
在長江流域和東部沿海地區，英國于光緒二十年向清廷提出修築天津至鎮江、山西經河南至長江沿岸、九龍至廣州、浦口至信陽、蘇州經杭州至甯波五條鐵路的要求。清廷迫于壓力，答應了除津鎮路以外的全部要求，致使英國順利獲得以上諸路貸款權。津鎮路因與德國在山東利益發生沖突，後雙方妥協達成共同修築、共同管理協議，改為津浦路。廣九路于光緒三十三年動工，宣統三年（1911）竣工。山西經河南到長江的鐵路由英國福公司承造，于光緒三十一年修成道口至柏山段，後由清廷收回自造展至清化，為道清路。由此可見，甲午戰爭後，我國重要鐵路干線的興建都是在舉借外債的條件下開展或完成的，或多或少地喪失了權益，遭到了一些愛國官紳的極力反對。光緒二十四年，在戊戌維新愛國運動影響下，清廷于七月初一日（8 月17 日）在京師設立鐵路礦務總局，統一對鐵路的管理。在該局制定的《礦務鐵路章程》中，將維護路權，提倡商辦，限制洋股、洋款作為重要內容。它規定各地鐵路公司“集款以多得華股為主，無論如何興辦，統估全工用款若干，必須先有己資及已集華股十分之三，以為基礎，方准招集洋股或借用洋款。如一無己資及華股，專集洋股與借洋款者，概不准行”。同時將批准舉借外債的權力收歸中央，明令凡舉借洋款，必須由總局和總理衙門批准①。八國聯軍侵華之際，華北、東北等地鐵路遭到破壞，列強紛紛將鐵路據為己有。其中，突出的是英國占有京津、津榆線，俄國獨占東北鐵路，日本也想染指。後經艱苦交涉，清廷才與英、俄簽訂收回以上諸路章程，但沙俄拒不兌現從東北撤兵。日俄戰爭期間，日本強行修築安奉路（安東—沈陽），于光緒三十一年（1905）完工。日俄戰爭後，東北鐵路遂為俄、日所控制。日本遂于光緒三十二年成立“南滿洲鐵路公司”于東京，設支公司于大連，不顧清廷一再反對，加強對南滿鐵路控制。其後，日本又迫使清廷允許其繼續經營安奉路，架設鴨綠江大橋與朝鮮鐵路相接，對原路展寬使之成為南滿鐵路的一條支線。光緒三十一年，日本還強行修築新奉路（新民—沈陽），並以強行提供貸款方式霸占吉長路（吉林—長春）修築權。與此同時，英、美等國在東北；日本、美國、德國、葡萄牙等國在福建、浙江、江西、廣東；法國在兩廣；英國在西藏、云南等地進一步展開掠奪路權的陰謀活動。
面對列強瓜分中國路權的陰謀，登上政治舞台不久的民族資產階級掀起了聲勢浩大的收回路權斗爭，要求民間承辦鐵路。清廷被迫允許商人設鐵路公司自辦，並于光緒二十九年（1903）由商部奏定《鐵路簡明章程》二十四條①。
《鐵路簡明章程》受到廣大愛國紳商歡迎。他們以挽回“利權”相激勵，自光緒二十九年至三十三年（1903—1907），先後有四川、湖南、江西、云南、安徽、山西、浙江、江蘇、福建、湖北、廣東、廣西、陝西、河南、黑龍江等15 省設立公司，紛紛招募商股，雇工聘匠，察勘線路，興起一股全國性的收回路權、商辦鐵路熱潮。
① 《路礦總局暨總署會奏礦務鐵路章程疏》，光緒二十四年十月初六日。引自《中國近代鐵路史資料》第2冊，第527 頁。
① 《軌政紀要初編》卷1，第5—6頁。引自《中國近代鐵路史資料》第3 冊，第925—928 頁。最早申請商辦鐵路並獲得清廷批准的是僑商張煜南。他于光緒二十九年（1903）獲准創辦公司，籌辦潮汕鐵路。該路于光緒三十二年建成，全長39公里。光緒三十年（1904），廣東新甯紳商陳宜禧等要求承辦新甯鐵路獲准，至1913 年築成。光緒三十一年清廷贖回粵漢鐵路後，准粵、湘、鄂三省共同承擔。其中，廣東自光緒三十二年開始興建，到宣統三年由廣州至黎洞106公里建成通車。1916 年又展築至韶關。在湖南，宣統元年開始動工，至宣統三年十二月二十九日（1911 年1 月29 日）株洲至長沙段建成通車①。湖北則在張之洞主持下，粵漢、川漢兩路兼籌，開始籌集資金及勘察路線。與此同時，四川也大規模設公司，籌資興辦川漢鐵路，至宣統元年共集股達1175.9 萬余兩②。此外，江西從光緒三十年始籌劃九江至南昌鐵路，于宣統元年修成九江至德安50 多公里③。福建從光緒三十三年（1907）六月動工興建漳廈鐵路，宣統二年建成嵩嶼至江東橋段28 公里。山西同蒲鐵路公司至宣統三年修築成15 里軌道和70 里土工④。黑龍江于宣統元年修成由齊齊哈爾至昂昂溪45 里的齊昂鐵路⑤。
商辦鐵路最有成效的是浙江和江蘇。光緒三十一年兩省紳商提出廢除清廷與英國于光緒二十四年簽而未辦的《蘇杭甬鐵路草和約》。經反複交涉，清廷廢除該草約，將鐵路歸兩省自辦，並將線路改為以上海為起點，成為滬杭甬鐵路。浙江省到宣統元年集股達925 萬余元，江蘇省到宣統三年集股達409 萬多元③。浙江省于光緒三十二年開工，至宣統元年建成杭州經嘉興至楓涇線；江蘇省于光緒三十三年開工，至次年十月建成上海至楓涇線（嘉興屬境）。至此，上海經嘉興至杭州線于光緒三十四年完全開通。此外，浙江省還于光緒三十三年修通江干至拱寰橋線；①《湖南省志》第1 卷，第245 頁。轉引自《中國近代鐵路史資料》第3 冊，第1042—1043 頁。
②《中國近代鐵路史資料》第3 冊，第1096 頁。
③同上書，第982 頁。
④同上書，第1124 頁。
⑤同上書，第1147 頁。
⑥同上書，第1108 頁。1914 年又修通甯波經慈溪、余姚至百官鐵路，使甬曹線開通。
在收回路權、商辦鐵路時期，清廷興辦了京張鐵路。鑒于京張的戰略地位，清廷事先向覬覦已久的英、俄兩國聲明：“將來如添造由北京向北之路，只用華款、華員自造，不允他國承造”①。為此，清廷動用關內外鐵路余款，任用著名鐵路工程師詹天佑主持勘路修築。從北京到張家口，中途經八達嶺等處，山巒疊嶂，地形複雜。詹天佑不辭勞苦，帶領技術人員風餐露宿，創造性地設計用“人”字形路線，便于機車爬坡，親臨指揮開山鑿洞，使該路從光緒三十一年九月（1905 年10 月）興工至宣統元年八月（1909 年9 月）全線201.2 公里順利通車。京張鐵路是我國鐵路發展史上的創舉，不僅提高了民族自信心，而且為民族、為中國工程技術界爭得了榮譽。
商辦鐵路的興起，激發了廣大愛國官紳的熱情，顯示了民族資產階級力量的壯大，在很大程度上抵制了列強攫取我國路權的野心。然而，由于民族① 《袁世凱請留詹天佑片·光緒三十二年五月十七日》，轉引自《中國近代鐵路史資料》第2 冊，第916頁。
資本不足，在全國范圍內，商辦鐵路成效並不樂觀，大多省區或集股有限難于開辦，或仍限于籌議之中，徘徊不前，成效不大。個別商紳乘機騙取錢財，甚至任意揮霍股東錢財，引起民眾不滿。清廷當時正在籌劃鐵路干線國有政策，以實現國家控制干線，遂乘機于宣統三年四月十一日（1911 年5 月9 日）頒布上諭，宣布鐵路干線收歸國有，繼而于四月二十二日（5 月20 日）與英、法、德、美四國銀行簽訂兩湖地區內粵漢鐵路及湖北境內川漢鐵路借款合同，借款600 萬鎊以緩和財政困難，同時派員南下接收鐵路。這一舉措嚴重傷害了該路所在省份民眾權益，立即引起全國人民反對，紛紛掀起保路運動，並以此為導火線，引發了辛亥革命。
清末自光緒七年（1881）修築唐胥鐵路始，到宣統三年（1911）清朝覆亡止的30 年中，建成以北京為樞紐的京奉、京漢、京張、津浦四條官辦鐵路干線，以及華北的正太、汴洛、道清、膠濟；江南的滬甯、滬杭、萍株、株長以及華南的廣九、潮汕、漳廈；西南的滇越等官商所辦各線，總長約達9292公里①。其中列強利用各種方式侵奪路權在華建築的鐵路達3718 公里，占鐵路總長度的40％以上；自建鐵路達5574 公里，約占鐵路總長度的59％。
民國初年鐵路建設趨向停滯1912 年中華民國成立，孫中山在南京就任臨時大總統。南京臨時政府力圖發展民族資本主義經濟，但政權很快被袁世凱篡奪。袁世凱上台後，利用孫中山致力于實業建設思想，委任他為全國鐵路督辦，負責“籌辦全國鐵路全權”。孫中山立即于10 月14 日在上海成立“中國鐵路總公司”進行籌劃。孫中山鑒于清末華北、東北及長江以北和東南沿海鐵路略有規模的現狀，擬重點發展華南、西南和西北，提出三條鐵路計劃：1.由廣州經廣西、云南與緬甸鐵路相接；2.由廣州經湖南、四川展築至西藏；3.由長江口經江蘇、安徽、河南、陝西、甘肅抵達新疆伊犁。
孫中山主張在“不失主權”的前提下利用外資，擬在10 年內修20 萬公里鐵路。當時不僅外國資本家無意幫助他實現修路計劃，袁世凱集團也暗中阻撓、破壞。孫中山領導“二次革命”後，被取消籌辦鐵路之權，其發展鐵路計劃落空。
袁世凱、段祺瑞等控制的北洋政府繼續推行鐵路干線國有政策。他們當時既無力修路，也無錢爭戰。為實現其擴充實力、排除異己、武力統一中國的野心，遂以修築鐵路名義向西方列強舉借外債。據統計，在1912 至1916年袁世凱執政時期，先後與日、法、英、德、俄、美等國達成修築13 條鐵路借款，包括“四洮鐵路”、“同成鐵路”、“沙興鐵路”、“高韓鐵路”、“順濟鐵路”、“欽渝鐵路”、“甯湘鐵路”、“廣贛鐵路”、“廣潮鐵路”、“廣西境內鐵路”、“濱黑鐵路”、“株欽鐵路”、“周襄鐵路”①，其中11 條有里程可查的借款，已出賣路權長達10273.77 公里。1916 年6 月，袁世凱死後，段祺瑞執掌北洋政府，繼承其衣缽，繼續以修路名義舉借外債，到1919 年與日本共達成修築6 條鐵路借款，計“長洮鐵路”、“開海鐵路”、① 宓汝成：《帝國主義與中國鐵路·曆年鐵路興建里程表》。
① 孫健：《中國經濟史·近代部分》附表，第826—830 頁。
“吉海鐵路”、“洮熱鐵路”、“高徐鐵路”、“濟順鐵路”，其中前四條有里程可查的借款已出賣路權長達1366.23 公里。②應當指出的是，北洋政府的對外鐵路借款不僅喪失的主權遠較清朝為多，而且大部分是用于內戰的軍費開支，並不關心鐵路建設。西方列強當時正忙于第一次世界大戰，雖然從中國攫取大量鐵路建築權，但無力兌現，致使大量線路擱置不修，只有少量幾條鐵路得以興築和擴展。
京張鐵路建成後，清廷開始籌建張綏（張家口—呼和浩特）路。宣統三年（1911）已由張家口展築至山西陽高。1914 年到達大同。不久，京張、張綏連為一路，統稱京綏路，繼續向西發展，至1923 年修至包頭。
在隴海線上，比利時于1912 年9 月奪得鐵路貸款權，1913 年3 月開始從東西兩端同時開工，至1915 年秋，相繼修成開徐段和洛陽至觀音堂段，共306.4 公里。
在粵漢線上，英國銀行團按照宣統三年清廷與英、法、德、美四國銀行團簽定的湖廣鐵路借款合同繼續交付貸款，于1918 年9 月修成了粵漢鐵路湘鄂段，即武昌至長沙間365 公里鐵路。此外，商辦鐵路繼續發展。1912 年粵漢鐵路廣韶段黎洞至連江通車；第二年8 月展築至英德，1916 年6 月廣州至韶關段224.2 公里全線通車。
綜觀民國初期鐵路，除京綏、隴海、粵漢等鐵路稍有成效外，基本上處于停滯狀態。從1912 到1919 年，新修鐵路總長僅1634 公里①。至此，我國鐵路總長達10926 公里，其中西方列強興建的有3755 公里，約占總長度的34.4％。
② 孫健：《中國經濟史·近代部分》附《帝國主義掠奪中國路權表（二）未成各路》估算。① 據宓汝成：《帝國主義與中國鐵路》載《曆年鐵路興建里程》表計算。第三節電信我國自同治、光緒之際引進電報後，電信事業不斷進展，線路日展月拓，門類日趨齊全。
有線電報第二次鴉片戰爭後，英、俄、美等國為加速傳遞中國軍政情報和市場信息，紛紛要求在我國架設電線、開辦電報。它們或施加外交壓力，或以經濟利益引誘，甚至以欺詐手段擅自架線，以期攫取、控制中國電報通訊，但均遭到我國人民的反對和清廷的拒絕。
列強在我國架設陸線失敗後，遂轉而謀求在沿海鋪設海線。當時，英國于同治七年（1868）組建的東方電報公司已將海線穿越地中海、紅海、印度洋，准備直達香港，再向我國沿海口岸擴展。同治八年（1869），由北歐一些電報公司合並組成的丹麥大北電報公司在俄慫恿下，企圖經過西伯利亞陸線在東方鋪設海線，向日本和中國擴展。同治九年（1870），英國東方電報公司將海線鋪設到印度後，專設中國水線電報公司（後改稱大東電報公司），開始向我國和東南亞擴展。當年，英國公使威妥瑪照會總理衙門，要求“由廣州、汕頭、廈門、福州、甯波向准通商各海口的水底暗設銅線，通至上海”。總理衙門大臣奕因中國無力禁阻其在海上設線，遂做出“尚可通融准辦”的決定，但以“線端不牽引上岸，與通商口岸陸路不相干涉”為條件①，並不承擔保護海線的責任。當時英國尚來不及鋪設，丹麥大北公司卻捷足先登，開始在我國沿海鋪設海線。
同治十年（1871），大北電報公司由香港到上海的水線鋪設成功，四月十六日（6 月3 日）開始通報。六月又接通上海到長崎的水線。從此，大北公司的水線經日本與俄國相通；南下香港與歐美相通，溝通了中國、日本與西方的電報通訊。中國的國際電信主權開始喪失。此後，光緒九年（1883），與大北競爭的英國大東電報公司又鋪設一條上海與香港的滬港水線。光緒二十六年（1900），大北、大東公司又強行鋪設溝通上海、煙台、大沽的水線，並在威海衛、旅順、青島等地為俄、英、德等國搶修水線，並將大沽水線接展陸線至北京。以後，美國、德國、法國、俄國、日本等國水線也相繼在華登陸，侵奪我國國際通訊權力。
列強在華鋪設水線，往往違反定約，不是將線端設在躉船，而是偷偷引向大陸。如大北電報公司水線相繼在上海、廈門鼓浪嶼登陸；英國大東公司滬港水線也相繼在吳淞、福州登陸，企圖逐步實現攘奪海線登陸權的陰謀。尤其需要指出的是，列強在鋪設海線的同時，時時覬覦大陸，染指陸上電報。同治八年（1869），美國旗昌洋行私自設立了從虹口洋行所在地到法租界金利源碼頭間的電報線。這是列強在上海設立的第一條陸上電報線。此後，上海工部局、公董局、巡捕房、救火會、自來水塔之間，各大企業內部紛紛架設專用電報線。由于這些電報線設在租界，清廷無可奈何。同治十二年（1873），大北電報公司公然不顧清廷的反對，將在吳淞登陸的水線接至上海。清廷江海關道員沈秉成于同年（8 月19 日）向駐滬13 國領事發出照① 《海防檔案·電線》第1 冊，第88 頁。
會，抗議這種擅自架設陸線的行為，但大北公司置之不理。後經多次交涉，直至光緒九年（1883）才用3000 兩白銀買回這條陸線。清廷在與列強交涉中，堅持外國只能在中國634 設海線，陸線全部由中國自設的原則，從而為中國自辦電報創造了條件。
中國自行架設的第一條電報線于光緒三年（1877）創建于台灣。此前，我國愛國官紳、商人已對外國迅速發展的電報通訊產生濃厚興趣，通過新聞媒介、實地參觀、購買、仿造等手段進行考察、了解，積極宣傳，力主推廣。西方列強在中國強行鋪設電報線路，損害中國電訊主權的強盜行徑，引起清廷和愛國官紳的警覺。為使國防、外交、外貿及國內工商、交通諸方面盡快利用電報這一先進信息傳遞手段，獨立自主的電報業應運而生。同治十三年（1874）日本侵台後，船政大臣沈葆楨深感台灣孤懸海面，與福建交通阻隔，信息傳遞遲緩，奏請設立由福州經廈門到台灣的水陸電報線，得到清廷批准。後因大北公司乘機強行攬造福州至廈門的電線引起糾紛而中止。光緒元年（1875），丁日昌改任福建巡撫，極力倡導興辦電報。二年三月初六日（1876年3 月31 日），在福州船政學堂附設了我國第一所電報學堂，請丹麥大北公司教習教授1 年，培養了首批40 名電報技術人員。光緒三年，丁日昌奏報擬在台灣“先由旗後（今高雄）造至府城（今台南），再由府城造至雞籠（今基隆）”①的陸上電報方案，很快得到清廷批准。丁日昌遂將沈葆楨擬修福州至台灣電報器材運至台灣，依靠電報學堂學生主持，從八月開工至十月完工。由于經費不足，只修成從台灣府到旗後一段，全長95 公里。這是我國第一條自行設置、自主管理的陸上電報線。
第二條電報線由直隸總督李鴻章主持，于光緒五年（1879） 在天津至大沽、北塘炮台間架成，全長40 公里。李鴻章在同治十一年（1872）複丁日昌的信中，已明確表示“吾謂百數十年後舍是莫由”①。光緒三年（1877），在台灣架設電報線之際，李鴻章開始讓天津水雷學堂學生兼習電報，並在天津機器東局到其衙署之間試設電報線取得成功。據稱：“東局至敝署十六里內試設電線，..使閩粵學生司其事，能用淺俗英語及翻出華文，立刻往複通信，洵屬奇捷。”②光緒五年（1879），正當中俄伊犁交涉緊張、舉國備戰呼聲強烈之際，李鴻章在天津魚雷學堂教習貝德斯協助下，在“大沽、北塘海口炮台試設電報以達天津”，而且改用漢字傳遞電文，對“秘密要事，另立暗號，即經理電線者亦不能知，斷無漏泄之慮”③，使電報通訊更適應中國需要。
台灣特別是天津電報試設成功後，李鴻章于光緒六年（1880）上奏清廷，以通訊快捷、有利防務為由，請准予推廣，著手籌設溝通南北洋的津滬電報。清廷兩天後即予批准。李鴻章旋在天津設立電報總局，派盛宣懷為總辦，擔負籌設津滬電報及向全國推廣事宜。同時，在天津設電報學堂，從丹麥聘洋人來華教習電學收發報等技術，培養自己的電報人才，“庶幾權自我操，持久不敝”④① 《洋務運動》第6 冊，第334 頁。
① 李鴻章：《複丁雨生中丞》，同治十一年九月十一日。《李文忠公全書·朋僚函稿》卷12。② 李鴻章：《複丁雨生中丞》，光緒三年五月二十一日，《李文忠公全書·朋僚函稿》卷17。③ 《洋務運動》第6 冊，第336 頁。
④ 《洋務運動》第6 冊，第336 頁。
電報總局成立後，請丹麥大北公司代為購置機器、材料，查勘津滬間設線道路，于紫竹林、大沽口、濟甯、清江、鎮江、蘇州、上海各設分局。線路南端的上海分局由鄭觀應任總辦。光緒七年四月（1881 年5 月），架設工程從南北同時動工，至當年十一月竣工。十一月初八日（12 月28 日），津滬間首次通報，開始營業。全線長3000 余里，用湘平銀17.87 萬多兩。開辦前，李鴻章奏准“先于軍餉內酌籌墊辦，俟辦成後仿照輪船招商章程，擇公正商董招股集資，俾令分年繳還本銀，嗣後即由官督商辦，聽其自取信資，以充經費”①。津滬線開通後，李鴻章即飭盛宣懷與鄭觀應、經元善等制定招商章程，于光緒八年三月初一日（1882 年4 月18 日）起將電報總局改為官督商辦。官督商辦的電報總局先繳還官本6 萬兩，5 年後分年續繳銀2 萬兩，其余墊款（9 萬8 千余兩）從作為“頭等官報”應收電報費中陸續抵繳。墊款繳清後，“頭等官報”仍不收費，作為商人對政府的“報效”。
繼津滬線之後架設的是穗港線。廣東商人受到津滬電線的鼓舞，遂成立“華合公司”，招商集股，擬先創辦穗港電線，成功後再向四周發展。當時，英國駐華公使威妥瑪要求總理衙門允許大東公司由香港設置水線直達廣州，並在沙面登陸。總理衙門函囑兩廣總督張樹聲酌情辦理。張樹聲認為此舉既有礙海防，又損我主權，遂積極支持華合公司設旱線進行抵制。光緒八年（1882）春，穗港線自廣州動工，修至九龍時，英商不允許與其水線相接。後幾經交涉，至光緒九年才由盛宣懷與大東公司達成協議：中國上海吳淞口陸線與該公司海線相接；該公司海線與華合的穗港線相接。穗港線的架設，迫使英國大東公司放棄在此沿海敷設水線的企圖。該線開通後，因所收電費有限，遂于光緒十年歸並電報總局，華合公司改組為廣州電報分局。
由津滬線向南延伸的另一條南北干線是貫穿江蘇、浙江、福建、廣東四省的滬粵線。光緒八年，英、法、德、美各國公使請在上海設立萬國電報公司，添設由上海至香港所經各口岸海線。李鴻章與總理衙門反複函商，主張應激勵華商、群策群力架設滬粵陸線相抗衡，“以杜外人覬覦之漸，而保中國自主之權”①。盛宣懷等秉承李鴻章的意圖，自光緒九年春動工，至次年全部完工。該線既著眼于軍政要地，又將沿途盛產絲茶的地區和商業重鎮連接起來，北起江蘇蘇州，經浙江之湖州、嘉興、杭州、紹興、甯波、台州、溫州和福建之福甯、福州、興化、泉州，再接廣東之潮州、惠州，直達廣州，全線約長5650 里。該線的設立，使我沿海地區形成了貫通天津至廣州的動脈，不僅有利于傳遞軍情政令，而且促進了工商貿易，對外則挫敗了列強侵占我電訊主權的企圖。其後，光緒十四年（1888），由南昌、吉安、贛州到大庾嶺線又與廣東南雄相接，成為另一條貫穿南北的線路，起了輔助滬粵線的功能。滬粵線設立後，上海成為南北通報的中樞，電報總局遂由天津遷往上海。
由上海向漢口延伸的長江線，是橫貫中國中部的東西干線。光緒七年閏七月（1881 年9 月）至年底，在劉坤一、左宗棠支持下先修成由鎮江到南京的甯鎮線。不久，英國開始策劃敷設長江水線。左宗棠為抵制英國，決定在長江先設陸線，使甯鎮線向西伸展至漢口，全長約1600 里，光緒十年（1884）竣工，歸電報總局經營管理。
① 《洋務運動》第6 冊，第336 頁。
① 《洋務運動》第6 冊，第339 頁。
光緒九年到十年，為加強兩廣通訊、抵禦法國侵略，架成由廣州經梧州至龍州線路，其中廣州至梧州由電報總局招商籌辦，梧州至龍州由官方籌款興辦。該線對中法戰爭中傳遞邊關情報、保衛西南邊疆起了積極作用。
津滬、滬粵等線路的開通，起了開風氣的作用，使一些激烈反對的守舊派逐漸改變態度；同時，中法戰爭迫在眉睫，清廷要求加速溝通中央與地方的通訊聯絡，于是在1883 年架通天津至北京通州180 里的陸線。第二年秋季，又分兩條電線引入北京，一條接至內城總理衙門附近的泡子河，專收發官電；一條接至外城東河沿，專收發商電。津京電報線的架設，使清廷直接利用電報了解軍情、指揮中法戰爭與對外交涉，同時又推動了各地電報事業的發展。中法戰爭後，電報得到迅速推廣。在長江沿線及西南地區，光緒十一年（1885）長江線由漢口向西伸展，其漢口至四川成都段歸電報總局招商承辦，成都至云南蒙自段歸官府籌款承辦，全線長5000 余里。光緒十三年（1887）鄂、川、滇全線接通，成為連接西南的干線。其後，光緒十三年架成兩湖地區從長沙經湘陰、岳州到蒲圻的湘鄂線；云南、貴州到光緒二十五年（1899）電報幾乎遍及各府縣。光緒二十九年（1903），又修成桂林至柳州線。
在東北地區，為加強防務，李鴻章于光緒十年（1884）開始籌設天津北塘經山海關、營口至旅順電線。由于該線僅營口一處略有商報，難以招商，遂在天津成立官電總局，由北洋海防經費項下撥款，于光緒十一年建成。其後，該線向東北地區迅速發展，先後撥官款由電報總局代設營口至沈陽，再由沈陽經吉林、甯古塔至琿春。光緒十三年（1887）又從吉林經伯都納、齊齊哈爾至大黑河屯，形成東北電報干線。
光緒十一年（1885）清廷在台灣設立行省。為加強與大陸聯系，加強東南防務，首任台灣巡撫劉銘傳請德國泰來洋行承辦台灣從基隆經滬尾、淡水至台北陸線，又請英國怡和洋行承辦由福州之川石至滬尾台北，再續接澎湖至台南的安平口海線，架通台北至台南陸線。光緒十四年（1888）海陸兩線先後建成，總長達1400 余里。這是當時唯一借外債架設的電線，後陸續由官款籌還。
西北地區設線較晚。先是李鴻章辦成天津至保定官線，光緒十五年始籌設由保定至嘉峪關電線。其中由保定經太原到西安由電報總局招商承辦；由西安至嘉峪關為官線，光緒十六年（1890）冬全線竣工。光緒十八年，該線展至新疆烏魯木齊，旋又由吐魯番至喀什噶爾架南線，由烏魯木齊至伊犁架北線，又由烏蘇架一支線至邊境塔城，均于光緒二十年竣工。光緒三十年（1904）新疆又架設迪化至奇台線，于光緒三十四年建成。
為溝通國際電訊，中國電報局又分別與各國達成接線協議。光緒十年（1884），中英達成協議，在英屬緬甸的同崗和中國云南的騰越之間接線；光緒十四年（1888）中法訂立合同，在越南同登與中國廣西鎮南關、越南芒街與中國廣東東興、越南保勝與中國云南蒙自三處接線；光緒十八年（1892）在東北海蘭泡與俄國巴拉哥威盛、琿春與俄國那和斯司克接線，使中國與國際電訊聯系日益加強。
甲午戰爭後，沿邊電報發展較快，內地線路也陸續增置。其中，山東沿海建成膠州至青島；威海至成山頭；煙台至登州各線， 均于光緒二十一年（1895）完成。北京經張家口、庫倫至恰克圖的京恰線于光緒二十五年（1899）完成；其他如廣東、廣西、安徽、直隸、吉林、奉天、山東黃河沿岸以及為慈禧太後從陝西回北京架設的貫穿陝西、河南、直隸的電線均相繼建成。電報初設之際，守舊官紳阻抑、反對，無知鄉民驚駭、破壞，以及意外損壞層見疊出。如“貴州畢節鄉民之拆線；山西霍山鄉民之毀杆；湘省澧州民誤以電線為外人所設，集眾毀棄；陝之長武、乾州、醴泉、邠州、永壽，甘之涇州、平涼等處，人民謂旱疫為電線所致，拆毀殆盡”①，一直到義和團時期，電報再次遭到損害，致使“京師至保定電線先為所毀，京津、京德繼之，山西、河南又繼之，馴至晉、豫、直隸、山東四省境內蕩然無一線之遺，南北隔閡，中外阻塞，消息不通者數月”②。然而，電報作為先進的通訊工具以其迅速、准確、便捷逐步征服了民眾，到清末官民“咸知電報之利，或本無而創設，或已有而引伸，其尤要之區則陸線、水線兼營，正線支線並設，縱橫全國，經緯相維”③，形成涵蓋沿海、沿江，與鐵路相表里，遍及除西藏以外各省區的電報通訊網絡。與此同時，中國電報通過與各國接線，已使電報直達歐美、日本、俄國、朝鮮、東南亞等地。
清廷對電報的投資、管理，主要仿輪船招商局官督商辦。電報總局初設天津，後移上海，各省或設分局，或設局自辦，均以官督商辦為主，即由商人集資入股興辦，由各級官府督責。但對工商蕭條、貧瘠之區，特別是邊防、海防要地，由于商股不願投資，財主要靠官方籌資興辦。總之，大體以官督商辦為主，以官辦為輔。各地線路則往往商線、官線交錯相連。及至全國線路基本造成之際，清廷見電報有利國防、外交、商務，又見商股獲利頗豐，遂擬將商股收歸國有。初，袁世凱督北洋，在清廷支持下，于光緒二十八年（1902）公然宣告擬吞沒商股，收歸國有，引起商民強烈反對，有的甚至將股票轉售外商，引起嚴重交涉。清廷不得已，以更換電局頭目而告終。郵傳部設立後，再次推行國有政策。最初，郵傳部擬每百元電股給值一百二三十元收贖，激起股商強烈反對，各地股東紛紛痛斥清廷吞並商股的行徑，清廷不得不讓步，最後以180 元1 股收贖，才漸漸平息風潮。電報收歸國有後，電政雖歸于郵傳部統一管理，但電報並無明顯發展。相反，電報經營混亂，通訊質量下降。清廷靠借外債收贖商股，反使電信事業與帝國主義列強勾結更為緊密。此外，八國聯軍侵華以來，列強乘機在京津、山東、東北等地或強占中國電局線路，或擅自架線，使中國電訊主權日漸喪失。後雖經多次交涉，但收回權益頗為有限。
辛亥革命後，電報歸民國交通部管理。1913 年劃全國為13 個電政區，各設相應機構。交通部頒布一系列章程條例，開辦諸色特種電報，逐步完善電報掛號和電報隨到隨送制度等，並從1912 年6 月起減收報費。然而，隨著北洋軍閥統治的建立，軍閥割劇為雄，電報統一已名存實亡。軍閥間爭戰對電報線路、設備肆意破壞；各地郵局官電、軍電充斥；軍閥又紛紛截留電費，而電局內營私舞弊、揮霍公款有增無已，列強乘機進一步侵蝕中國電報主權，致使電報業受到巨大損害，影響了它的健康發展。
電話電話（時稱“德律風”，英文Telephon 音譯）是比電報更為直接的通訊① 《清史稿》卷151《交通志·電報》。
② 《清史稿》卷151《交通志·電報》。
③ 《清史稿》卷151《交通志·電報》。
工具。自光緒二年（1876）貝爾的第一部電話機在美國問世以來，迅速被歐美各國所采用，成為與電報相輔而行的工具。
電話最早被引進到中國的上海租界。光緒七年（1881）夏秋之際，上海丹商大北電報公司、英商東方電報公司、美國旗昌洋行等，先後向公共租界工部局、法租界公董局申請在兩租界內經營電話業務。大北公司最先獲得批准，旋即樹杆掛線，設置電話交換所，于光緒八年正月初四日（1882 年2 月21 日）正式租機通話。當時，該所擁有二三十家用戶，同時還為用戶架設不通過交換所轉接的對講電話。同年三月，由英國電報技師別曉撥主持、立得爾洋行為代理人組成的英商上海電話互助協會也得到批准，使第二個電話交換所宣告開業。光緒九年，英國倫敦中國東洋德律風公司在上海設立分公司，將兩個電話交換所並歸己有，一直經營至光緒二十六年（1900）宣告停業。此前，由于該公司服務質量不高，引起用戶廣泛不滿，上海公共租界工部局乃于光緒二十五年（1899）重新招標，被瑞典斯德哥爾摩埃立孫電話公司上海經紀人歐伯格為經理的英商上海華洋德律風公司中標承辦。
光緒二十三年（1897），德國強占膠州灣後，在青島設立郵電局，除經營郵政、電報外，開始在市內經營電話業務。此後，德國相繼在漢口、煙台安裝市內電話，由當地德國郵電局經營①。
電話傳到中國後，並沒有得到迅速推廣。究其原因，大約有二：一是已有電報在先，電話並非為軍事、國防所急需；二是費用較高，當時一架話機年租費約需銀元100 元左右，推廣有一定難度。但是其直接對話的功能卻為電報所不及，久為中國官紳所羨慕。為使電話事業為中國所有、所用，光緒二十五年電政督辦盛宣懷以發展電報已具規模，開辦電話不可再緩，致為外人覬覦為由，奏請招商試辦德律風。他稱：“惟有勸集華商資本，自辦德律風，與電報相輔而行，自通商口岸次第開辦，再以次及于各省會各郡縣，庶可預杜彼族覬覦之謀，保全電報已成之局。”①旋奉旨“依議”，奏准電話歸電報總局兼辦，逐步推廣。
光緒二十六年（1900），八國聯軍大舉侵華，給我國北方，特別是京、津地區造成空前災難。電話事業難以開辦。丹麥人濮爾生乘機在天津租界架設電話，溝通天津與塘沽及北塘的電話聯絡。次年，又把電話線延伸到北京，使北京、天津擁有了長途電話。他還在北京城內擅自開設電話業務，用戶主要為各國駐華使館及部分衙署府邸。為收回電話主權自行開辦，北京電報局總辦黃開文于光緒三十年（1904）開始向濮爾生交涉，要求收回。後經多次協商，以5 萬元為代價，並以聘濮爾生任“顧問”3 年為條件，于光緒三十一年四月初一日（1905 年5 月4 日）將其北京、天津兩地電話設備收買自辦。在北京燈市口租民房1 所，設立北京電話總局；在天津閘口租民房1 所，設立天津電話總局，從此京津地區有了中國自主、自辦的電話業務。所用設備為磁石式交換機。光緒三十二年，天津電話總局將電話發展到租界之內。與此同時，在清廷招商承辦電話政策推動下，各地或官方承辦，或招商承辦，從光緒二十六年到三十二年（1900—1906）先後在廣州、北京、天津、南京、蘇州、武漢、上海、太原、沈陽等城市，自行開設了市內電話，方便了信息傳遞，使電話業務有了初步發展。
① 《中國近代郵電史》，第114 頁。
① 《愚齋存稿》卷4，第3—4頁。
當時，由電報總局在廣州、北京、天津等地用于籌設電話及常年開支費用雖然較大，但目的在于漸開風氣，逐步推廣，以收利權。無奈多年以來，“各通商口岸洋商，在租界自設電話，久已無可爭辯。又往往以接至內地為請，侵奪權利，莫此為甚”①，嚴重阻礙了我國自辦電話事業的發展。其間，雖經中國電報總局堅持拒絕，然而中國政府並未明定辦法，以至防范殊難。光緒三十一年（1905）七月，督辦電政大臣袁世凱遂上奏請旨，“聲明：中國電話准歸電局經辦。除通商口岸已設之電話外，無論何地何人，凡未經中國政府及電局允准者，概不准擅設電話，以保電利而維主權”②，從而將全國開辦電話大權收歸電報總局，並以此遏制外商擅設電話的侵權行為。這一舉措對維護電訊主權、發展自主電話不無裨益。但是，清廷當時財政竭蹶，根本無力投資；其後北洋政府亦多靠借債度日，因此，靠政府投資發展電話業務遂成空談。此後，只是在一些中小城市中商辦電話有了一定發展。
無線電報無線電報是比有線電報輕巧便利、隨地可設的通訊工具。自光緒二十一年（1895）由意大利人馬可尼試制成功後，歐美各國軍艦、商船及軍、政、商等機構競相配置，迅速推廣，成為取代有線電報的有力通訊工具。
最早在中國使用無線電報的是西方列強。據說，光緒三十年（1904）初，法國就在秦皇島高地設立了無線電柱。不久，被日本、俄國先後用于在中國遼沈地區進行的日俄戰爭中。光緒三十年五月，俄國在煙台領事館開始籌建與旅順聯系的無線電台。清廷官員為此曾去信制止，但俄國領事置若罔聞。面對列強私自設立無線電台的侵略行徑，清廷考慮自辦無線電報，並首先用于軍事、國防。
中國最先采用無線電報通訊的是廣東地區。兩廣總督衙門及其所屬南洋水師和沿岸海防要塞很早即開始在“督署內及馬口、前山、威遠各要塞，並廣海、寶壁、龍驤、江大、江鞏、江固、江漢各江防艦艇設置無線電機，..由丹麥人那森承辦”。時間約在光緒三十一年（1905）初。不久，直隸總督兼北洋大臣袁世凱于光緒三十一年六月在天津開辦無線電訓練班，聘請意大利人葛拉斯為教師，培訓無線電技術人員；同時委托葛拉斯代購馬可尼瞬滅火花式無線電報機，分裝于北京南苑、保定、天津等處行營及海圻、海容、海籌、海琛四艘軍艦上，開始采用無線電通訊聯絡。廣東、天津等地創辦無線電報的實踐，開拓了中國電報通訊的新領域，培養了技術人才，為各地發展無線電報通訊創造了條件。然而，由于清末官場腐敗，事權不一，無線電報並沒有得到廣泛、迅速的推廣，只在某些地區孤立地、小規模地得到利用。為使國家控制無線電報通訊大權，防止列強擅自架設電台，當時主管電政的袁世凱于光緒三十一年七月上奏，指出：“近聞泰西創設無線電報，並有暗中闌入中國之事。查各處修造鐵路，沿路安設電線，已慮鐵路所經一帶，所有電報商利為其所奪。經臣等籌議，設法限制。..今無線電機系至為輕便之物，隨地可設，大為防不勝防。”“聲明除津榆通道一帶，各國駐兵未撤以前，應歸另案辦理，無論何國何人，一概不准在中國境內私設無線電報。① 《光緒朝東華錄》第5 冊，總第5379 頁。
② 《光緒朝東華錄》第5 冊，總第5379 頁。
如不遵行，按例科罰。其中國各處海、陸軍隊，或有需用此項無線電報者，應隨時知照電政大臣辦理。”①清廷當即允准。
無線電報民用通訊也最先始自廣東。光緒三十二年（1906），因廣東瓊州海線中斷，當地電報局即在上海禮和洋行購置無線電報機兩副，分設瓊州、徐聞兩處。據《海關檔》載，瓊州海關稅務司在信函中稱，該局“機器的有效通信距離為80 英里，..充電的發電機是德國貨，電刷和整向器都很清潔，顯然是得到了正常的照料”②。其後，江蘇省開始安設無線電台。光緒三十三年，吳淞至崇明間電報水線時常因船舶拋錨毀壞而中斷，修理費用高昂、費時、費力，嚴重影響通訊聯絡，遂委托禮和洋行在吳淞、崇明兩地安裝無線電報機，取代有線電報。
當時，盡管清廷明令不准任何國家和個人在中國私設無線電台，但日本、美國、法國、英國、俄國等仍偷偷在中國境內私設。光緒三十四年，英商在上海英租界彙中旅館私設無線電台與海上船舶通報。清廷發現後，立即由郵傳部與英國駐華公使交涉， 于宣統元年（1909）出價收買，移裝于上海電報總局。
為發展遠距離無線電通訊，清廷于宣統三年（1911）批准德國德律風根公司的申請，允許其在北京、南京之間安裝無線電報機，試驗獲得成功。該公司擬將機器設備出售給清廷，但未被接受。辛亥革命爆發後，南北之間有線電報中斷，這部試驗電台則起了溝通聯絡作用。其後，海軍部才在對方訛詐的情況下出高價將其收買。
北洋政府時期軍、政機構爭相發展無線電報。1912 年，交通部向德國定購火花式電台5 部，于1913 至1915 年間裝設在張家口、吳淞、廣州、武昌、福州。1918 年8 月，陸軍部向英商馬可尼無線電公司訂立軍用無線電借款合同，借款60 萬英鎊，以半數經費用于購置無線電台通訊設備200 部，半數挪作軍用①。同年10 月，交通部也向該公司借款20 萬英鎊，在蘭州、烏魯木齊、喀什噶爾三處架設無線電台②。此外，海軍部則在1918 年2 月與日本三井洋行訂立借款53.6267 萬鎊合同，擬設一大無線電台，以與日本、歐美各國電台直接通電，並規定中國政府在30 年內不得允許外國私人或公司在中國建設以通訊為目的的無線電台③。這個規定無疑使日本取得壟斷中國無線電通訊30 年的特權，從而引發列強間一場無休止的爭斗，直至北洋政府垮台，始終未獲解決。
無線電報自引入中國，雖曆經清末民初戰亂，發展緩慢、曲折，但其輕巧靈便、架設隨意的特點卻預示了替代有線電報的必然趨勢。
① 《光緒朝東華錄》第5 冊，總第5379—5380 頁。
② 轉引自《中國近代郵電史》，第116 頁。
① 《中外舊約章彙編》第2 冊，第1400—1402 頁。
② 同上書，第1422—1425 頁。
③ 同上書，第1347—1351 頁。
第四節郵政舊式郵遞的衰落鴉片戰爭前的舊式郵遞，主要是官辦的驛遞和民辦的民信局及僑批局。
驛站源遠流長，曆代均屬官辦。清代隸屬兵部，由車駕司綜理驛務，各省則歸按察使司管理。驛遞依各地路程遠近及沖僻，分設驛、站、塘、台、所、鋪等機構①，負責預備人、馬、車、船，辦理遞送政令公文及官員書信，不收民間信件。民間經營的民信局約始于明初的沿海、沿江地區商業活動集中的城鎮，辦理商民通信、彙款乃至貨運業務②。以後，中國東南沿海居民到海外謀生者日眾，又出現辦理僑胞同家屬間通信、彙款的僑批局。以上諸種類型的郵遞，主要靠車、船、人、馬諸方式，行動遲緩，但基本滿足了當時政府公文往來、信息傳遞和商民間寄遞信件及彙款、運貨的需要。
鴉片戰爭後，這些舊式郵遞方式逐漸衰落。一方面，建立在火車、輪船等近代運輸工具基礎上的新式郵政業務在歐美迅速崛起，以其迅速、方便、管理完善而為世人稱道，在世界各地迅速發展。中國舊式傳遞因其遲緩而日漸落伍。另一方面，隨著自然經濟的逐步解體和中外貿易、國內貿易的發展，中外人員交往和國內人員流動量的增加，舊式郵遞業務已越來越不適應社會的多方面需要。學習西方，建立新式郵政已成為近代中國社會發展的重要課題。
西方列強“客郵”的入侵與泛濫西方列強為刺探情報、了解信息、傾銷商品、走私鴉片，早在鴉片戰爭前就開始在我國沿海設置通訊機構。起初，在我國近海水域的躉船上懸掛信箱，以備來華人員通信。不久，即明目張膽地在我國沿海城市設置郵局。道光十四年（1834），英國商務監督律勞卑公然在廣州設立了第一個“英國郵局”，開外國侵略者在華開辦郵政之先例。這種郵局被軟弱的清廷稱為“客郵”。
道光二十二年三月初五日（1842 年4 月15 日），英軍侵略頭目在強行占據的香港島上開辦“香港英國郵局”。中英《南京條約》簽訂後，英國以香港為基地，迅速在五口通商口岸地區開辦郵局，法國、美國、日本、德國、俄國也競相效尤。它們以中國沒有郵政機構為借口，使“客郵”數量不斷擴大，特別是甲午中日戰爭後至第一次世界大戰之間，各帝國主義國家的“客郵”機構，包括野戰郵局、代辦所之類，日趨增多。設置地區則由通商口岸逐漸推向內地及邊遠地區，乃至新疆、西藏、云南、黑龍江等地都有了它們的機構。據不完全統計，到1918 年止，各國在華“客郵”機構已達340 余處，其中最多的是日本和俄國。
這些“客郵”機構，設在中國領土，卻行使本國的郵政章程，按照各自郵資標准，貼用西方流通的郵票辦理“客郵”業務。它們除收寄本國僑民信件、包裹外，還收寄中國人發往國外的信件、包裹，乃至收寄中國國內各地① 《大清會典》卷51。又見張德澤：《清代國家機關考略》，第81 頁。② 孫君毅編：《清代郵戳志》，第4 頁。
的互寄信件。它們的郵件均用本國郵袋裝運，往往不讓寄包裹者到中國海關接受檢查，偷漏官稅；尤以此為掩護，大肆從事走私、販毒活動。如光緒二十八年（1902）江海關稅務司檢查上海英國郵政分局一處收發的小件包裹，幾天中就發現“內有嗎啡一項，估值銀3579 兩；珍珠一項，估值銀45267兩；貴重首飾等項，估值銀2510 兩；鍾表藥材各貨，估值銀至數千兩有奇等情”。該關稅務司指出：“不僅英國一國郵局如此，即俄、德、美、法、日本等國所設分局類皆如此”①。從而揭示了各國“客郵”的汙穢面目。
外國在中國設立“客郵”統計表單位：處1870 1897 1906 1913 1918英國2 8 14 14 20法國1 2 14 13 21美國1 1 1 1 4帝俄— 5 5 18 119德國— 2 14 12 40日本— 7 17 129 140總計4 25 65 187 344國別年份西方列強在華開設“客郵”的同時，還縱容租界工部局以及本國投機商在我國境內開辦形形色色的“書信館”。最早的“書信館”是光緒十年（1864）設立于上海租界董事會的“上海工部局書信館”。據光緒二十二年（1896）海關調查，該書信館華洋職員僅31 人，宣稱其通郵范圍卻遠達沿海、沿江14 座大型城市。實際上，它經營的主要項目不是通信，而是利用推銷郵票大發橫財。到甲午戰爭前後，此類書信館已遍及漢口、煙台、重慶、九江、蕪湖、鎮江、宜昌、威海衛、廈門、福州、南京等廣大地區①，成為擾亂我國郵政、騙取錢財的機構。
需要指出的是，“客郵”及其“書信館”，都是不顧中國政府和人民的反對擅自設立的，嚴重損害了中國的郵政主權。特別是中國在光緒二十二年自辦郵政之後，雖屢次“商令裁撤”各國在華郵局，但列強“大半借詞推宕”，甚至公然擴張。如德國在山東膠濟鐵路沿線的青島、膠州、高密、濰縣、周村、濟南等處任意開設郵局；法國則在西南蒙自、貴陽、重慶、成都、萬縣等地私自開辟郵路；日本甚至要以本國郵船行駛中國內地，並要中國政府予以津貼②。凡此種種，不勝枚舉。按照它們自己的表述，在中國強行設置郵政機構，“大要為政治原因，或為其對于中國之將來計劃起見，以鞏固其在中① 《中國海關與郵政》，第154 頁。
② 轉引自《中國近代郵電史》，第17 頁。該表依據《交通史郵政編》和《客郵外史》所載資料統計。其中，1870 年是指第二次鴉片戰爭以後；1897 年是清廷郵政開辦初期；1906 年是日俄戰爭後；1913 年是第一次世界大戰前；1918 年是大戰末期至1922 年仍然開設的機構。
① 轉引自《中國近代郵電史》，第18 頁。
② 《中國海關與郵政》，第171—173 頁。
國之地位；或因嫉妒他國在華地位”。它們雖然承認，“客郵之設立，並未得中國之允許”③，但仍明目張膽侵犯中國主權。然而，軟弱的清廷在設置自己的郵政後，不僅無力裁撤這些侵略者設置的郵政機構，甚至不得已予以承認，利用其機構溝通與海外各國的郵路，使其取得了合法地位。到辛亥革命推翻清皇朝，“客郵”一直存在，直至1922 年2 月1 日的太平洋會議上，因中國政府的力爭，才通過了撤銷在華“客郵”的議案。此後，除日本在中國東北旅順、大連及南滿鐵路沿線的郵局和英國在西藏的郵局外，英、美、法、日本在華郵政機構均在1922 年底以前撤銷。俄國在華郵局，則在十月革命後撤銷。以後，中國政府與日本長期交涉，但日本拒不撤局，直至1945 年抗日戰爭勝利後，才徹底撤掉其“客郵”。英國在西藏的郵電機構則遲至1955年才由印度政府交還中國。
海關試辦郵政中國郵政試辦于海關。咸豐十一年（1861），英、法等國乘第二次鴉片戰爭勝利之機，強行將其駐華使館與本國郵件往來的任務交由總理衙門通過驛站向通商口岸代遞。海關總稅務司署由上海遷至北京後，總理衙門遂于同治五年（1866）將此事交由海關辦理。總稅務司赫德早就想插手控制中國郵政，即于當年開始在北京、天津、鎮江、上海間承辦外國駐京使館及海關自身郵件寄遞，並以此為契機，逐步拓展，企圖以海關兼辦郵政。
中英《煙台條約》談判之際，赫德向總理衙門提出由總稅務司興辦送信官局和銀局的要求。總理衙門囑李鴻章與赫德酌議。李鴻章“因該總稅司欲信局、銀局兩事皆由稅司經理，銀局關系較重，駁令由中國自辦；信局既無庸禁止民局，無甚流弊，又牽涉洋商，可由總稅司籌辦”①作答。赫德得到李鴻章的允許，經過一段籌備，從光緒四年（1878）春起，指派德璀琳以天津為中心，在天津、北京、煙台、牛莊、上海海關開始試辦郵政。各海關設“海關書信館”，並于是年夏制出面值銀一分、三分、五分的郵票——即中國第一套大龍郵票投入使用。郵件在有輪船通航的口岸及可通航的季節，由上海輪船招商局及英國太古輪船公司負責免費代運。同時，李鴻章命令北洋各軍艦，將離港時間預先通知牛莊和天津的海關稅務司，以便免費帶運郵件。在無航路可通或冬季封冰季節，則仿照先前北京、天津間郵差遞送外國使館郵件的辦法，委派津海關聽差胡永安為總信差，在天津雇傭曾在民用信局有5 年工作經曆的信差，取保錄用，陸續組成天津—牛莊；天津—鎮江；天津—北京間的騎差郵路。在南方則采用水陸承繼的辦法。郵差均穿制服，包括制服帽和鑲有紅邊和白色盾形胸補的黑色號衣，上面有“津海關信差”字樣，並由津海關稅務司發給護照②。
海關郵政試辦于光緒四年二月二十日（1878 年3 月23 日）。由于海關僅限于通商口岸，本身人力不足，沒有收寄中國人信件的辦法，而民信局存在多年，素有信譽，久為商民信賴，致使海關書信館開辦初期僅能收到外國人郵件，郵費收入極為有限。如天津海關書信館自光緒四年二月二十日至五③ 馬士：《中華帝國對外關系史》（中譯本）第1 卷，第187 頁。
① 《複陳華洋信局》，光緒四年八月二十五日，《李文忠公全集·譯署函稿》卷8。② 《中國海關與郵政》，第4 頁。
年五月十一日，僅收入關平銀1598 兩有余，支出則為4093 兩之多③。
海關試辦郵政之前，曾向清廷許諾不禁止民間信局的存在和發展，但為開拓市場、爭奪國內郵件，競爭已不可避免。為將中國人的郵件抓到手，赫德與德璀琳計議，由海關另設一個代理郵政機構，以招攬客戶。德璀琳遂派華員文案吳煥與天津辦理委托事務的大昌商行經理劉桂芳達成協議，于光緒四年開始在北京、牛莊、煙台和上海開辦郵務代理機構，定名為“華洋書信館”。華洋書信館的開辦及辦事經費自負，郵費暫由本館自行規定，全部歸本館所有，“以便于和民信局競爭”①。其郵件在試辦期間由海關免費運送。海關不惜代價開辦“華洋書信館”，目的在于通過它爭奪市場，謀取全國郵政大權。但吳煥卻企圖靠海關之便利，籌組一個以上海為中心，遍及全國主要城市的商辦郵政網絡，承攬境內所有華洋郵政業務。赫德發覺這一做法後，立即責令其清點華洋書信館債務，並將吳煥開除出海關。與此同時，赫德令德璀琳在海關立即另行籌建新的郵政機構。光緒五年十一月三十日（1880 年1 月11 日），德璀琳建立了由海關稅務司自行經理的郵局——海關撥駟達局，承攬北京、天津、牛莊、煙台、上海、鎮江等口岸往來郵件，同時代寄經由口岸間的內地郵件。撥駟達局郵送工作正式展開後，赫德遂決定切斷海關與各地華洋書信館的聯系，並于光緒八年（1882）下令停閉各口岸華洋書信館②，以使撥駟達局獨攬華洋郵件。此後，海關郵局隨著海關的增多而推廣，到光緒二十二年（1896）初，已先後在北京、牛莊、天津、煙台、重慶、宜昌、沙市、漢口、九江、蕪湖、鎮江、上海、蘇州、杭州、甯波、溫州、福州、廈門、汕頭、廣州、瓊州、北海、龍州、蒙古等24 處設置郵局①，大大拓展了郵政業務。
國家專門郵政機構的設立與統一中法戰爭前後，中國愛國士紳紛紛呼籲自辦郵政抵制“客郵”的侵略。
這一主張首先在台灣得到實現。
中法戰爭後，清廷在台灣設置行省，命劉銘傳為首任巡撫。劉到台後，鑒于舊式驛站糜費公款，效率不高，遂籌辦新式郵政。光緒十四年正月三十日（1888 年3 月12 日），台灣郵政總局在台北成立，並公布了台灣郵政章程，宣布當年二月初十日（1888 年3 月22 日）正式開業。它將驛站改造為郵站，以台北為中心，向南到恒春，向北經基隆達宜蘭，全長869 華里，中間分設正站、腰站、傍站，限程遞送，並設有“南通”、“飛捷”兩艘郵輪往來上海、福州及台灣各港。光緒十四年四月（1888 年5 月）前，台灣郵政總局發行了專供官府寄遞文書貼用的“台灣郵票”和專供商民使用的“郵政商票”。台灣改驛為郵，既便于溝通全台信息往來、郵件往來，又加強了與大陸的聯系，開中國獨立自主興辦郵政之先河，令中外人士歎為觀止。
清皇朝國家郵政正式開辦于光緒二十二年（1896）。此前，試辦海關郵政的總稅務司赫德及浙海關稅務司葛顯禮早已對開辦全國郵政進行全面籌③ 同上書，第14 頁。
① 《中國海關與郵政》，第9 頁。
② 同上書，第25 頁。
① 《中國海關與郵政》，第78 頁。
劃，主張全國郵政應由海關兼辦，並以能限制客郵，收回郵權相期許。一些關心時政的開明官僚鑒于西方“客郵”急速發展，極為憂慮，也紛紛建議清廷及早興辦。薛福成、劉坤一、李鴻章、張之洞等人先後上奏籲請。總理衙門遂于光緒二十二年七月十二日（1896 年8 月20 日）奏准批准海關兼辦國家郵政，並委任總稅務司赫德兼任“總郵政司”。總郵政司初歸總理衙門節制，光緒二十七年（1901）總理衙門裁撤後歸外務部管轄，光緒三十二年（1906）劃歸稅務處。
赫德就任總郵政司後，即將北京總稅務司署的寄信局改為郵政總局，各地海關的寄信局作為郵政局，各郵政局在其附近處所增設分局，繼而由通商口岸向內地及邊遠省份擴展，特別強調與鐵路、電報及航運相輔而行，在設有電報線、鐵路和通航的地方設局通郵。官辦郵政業務包括寄送信件、包裹及彙寄銀鈔等項目。赫德在制定的《開辦郵政章程》中明確規定，禁止局中員役私拆信件；除向郵局掛號的民信局外，不准商民擅自代寄遞信件，違者處罰等條款①，使制度臻于完善。
郵政官局設立後，西方列強急劇發展“客郵”機構，並拉攏民間信局爭奪國內郵件，肆無忌憚地侵犯中國主權，破壞郵政專營。光緒二十八年，清外務部照會駐京各國公使轉達各國政府迅速撤回其在華郵局，但各國或借詞拖延，或置之不理。為此，郵政官局一方面大幅度下降國內平信郵資進行競爭；一方面設法拆散“客郵”與民信局的聯合。同時，清廷規定，鐵路只准帶運郵政官局郵件。清廷雖以這些措施進行回擊，但成效不大。“客郵”仍然依恃特權抗衡。郵政官局不得已與之妥協，簽定互相交換郵件章程，但規定其收寄中國境內郵件的郵資不能低于中國郵局的國內郵資，以防止“客郵”壓價競爭。
郵政官局對遍布全國的舊式民信局則采取控制與逐步排擠的手段。郵政官局開辦時只有20 余處，且多處于沿海沿江地區，無力取代遍布全國的民間信局，因而赫德提出，將民信局置于郵政官局的控制之下，逐步將其改造成為官局代辦機構，使之可利用官局的政治地位獨享火車、輪船帶運郵件之利，並明令民信局到官局登記掛號，可由官局幫助帶運郵件，迫使民局依賴官局；與此同時，不斷在內地增置官局，並以降低郵資、擴大經營范圍、攬運報紙雜志、開辦快遞、進行集中統一管理、提高郵遞效率等資本主義競爭手段與民局競爭，擠垮經營原始、組織松散的民信局。到宣統元年（1909）後，民信局被迫依附官局，並只在官局觸角未到的地區或不屑于去做的業務方面起些輔助作用，並逐步地衰落下去。
光緒三十二年（1906），清廷在推行“新政”中成立郵傳部，分管船政、路政、電政、郵政。按職權分工，海關郵政理應迅速移交郵傳部。但是，總稅務司卻多方刁難、阻抑，一直到宣統二年（1910），才由郵傳部尚書盛宣懷與代理總稅務司安格聯經過討價還價達成移交協議。協議規定：（1）現任總辦法國人帛黎仍充郵政總辦；（2）郵政事務統歸郵政總局局長督理；（3）所有原華洋郵政人員全部留用，並享受在海關時的“長久留用及薪水、升降、請假、養老等”方面的規定；（4）郵傳部負責償還海關兼辦郵政時的墊款。在此條件下，郵傳部才于宣統三年五月初一日（1911 年5 月28 日）正式接管郵政。第一任郵政總局局長由署郵傳部左侍郎、鐵路總局局長李經方兼任。① 見《郵政開辦章程》，載《中國海關與郵政》，第81—83 頁。
實權卻操在郵政總辦法國人帛黎手中。
郵傳部掌管郵政後，曾致力于裁驛歸郵，發展郵遞，但不久即因清廷覆亡而終止。這時，郵政事業已初具規模。到宣統三年底已設有總局、分局、支局、代辦處等郵政機構6201 處，“郵差郵路、輪船郵路、火車郵路，總計三十八萬一千里，每面積百里通郵線路七里又四九”①，形成由東北黑龍江至西北新疆；由西南云南、西藏至東南台灣、廣東等地溝通全國的郵政網絡，使我國近代郵政體系初步形成。
辛亥革命後，全國郵政劃歸中華民國（北洋政府）交通部，仍設郵政總局管理。郵政總辦先是法國人帛黎，1915 年後為鐵士蘭。北洋政府當局繼續推行了郵政事業，于1912 年5 月由交通部下令將各地驛站裁撤，同時將清廷專為駐外使節傳遞文書的文報局也一並淘汰。此後，我國郵政相繼開辦收寄商務傳單、保險信函、代售印花稅票、兌換國際回信郵票券、郵政儲金、郵傳電報等業務；開始利用汽車、摩托車等交通工具遞送郵件，拓寬了業務范圍，加快了傳遞速度。在國際上，我國于1914 年3 月正式參加國際郵政組織——萬國郵聯，同時聲明自當年9 月1 日起實行國際郵政公約；加入國際郵政互換包裹公約。1918 年11 月，又加入國際互換保險信函及箱匣協約（從1920 年1 月1 日起實行）。這一切加強了與各國郵政的聯系，便利了海外通郵。
① 《清史稿·交通志·郵政》。
第八章河工、漕運、鹽政的衰敗第一節清代財政經濟的三大痼疾清代的漕運、鹽政和河工清廷的基本財政收入來自田賦、漕糧、鹽課、關稅、雜賦（以上為正額）和耗羨（額外附加稅）。所以，漕運、鹽政和河工與清廷的財政經濟密切相關。
清皇朝定都北京後，為供應聚集在京師及附近的皇室、貴族、官僚、軍隊以及不事生產的旗人的食糧，因襲曆代形成的水運網，每年要從全國糧食產量較高的東南地區調運大量糧食，經運河運到北京，凡有關這項事務，就統稱漕運。清代的漕運，由兩江總督及漕運總督主管江南北漕運，山東、直隸兩省的漕運由河東河道總督及山東巡撫、直隸總督分管。總督之下各省份設糧道，在運河兩岸設衛所，保護漕糧的運輸，在有漕糧任務的省份設屯田，專為贍養屯丁運糧之用。清代形成了一整套漕運制度，以確保朝廷的財政收入。鴉片戰爭前，清代漕糧全部征收實物，只限于在有漕糧任務的山東、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中征收。因此，漕糧是從田賦派生出來的一種土地租，屬于中國封建剝削的主要形式實物地租。只因為有一套征收、運送的機構與制度，因而可以與田賦的征解全部分開而成為一種獨立的稅收制度。漕糧的征收數目也有定額，在鴉片戰爭以前的近200 年中，正糧定額為每年400 萬石，占田賦征實830 萬石的48.2％。它是清廷財政經濟收入的一大支柱，對國計民生有重大影響，直接關系到清朝統治的穩定。
鹽課是政府向每個食鹽者征收的一種間接稅，即鹽稅。中國從漢代開始就實行國家專賣鹽鐵，設鹽官主收鹽稅。到唐代中期以後，又特設鹽鐵使，成為當時握有財政大權的重要官職。清代也設官管理鹽政，道光、咸豐年間，由各省督撫兼管鹽政，鹽稅權力集中在清廷手中。鴉片戰爭以前，食鹽除了少數池鹽和井鹽外，主要是海鹽，有蘆鹽、淮鹽，而以淮鹽為主，行銷全國絕大部分地區。清廷對食鹽也實行包商專賣制度而從中征稅，根據行政管理和運輸的便利，將全國劃分為12 個行鹽的區域。鴉片戰爭前，全年財政收入4850 萬兩，分別來自田賦（2300 萬兩）、鹽課（650 萬兩）、關稅（450 萬兩）、雜稅（800 萬兩）、耗羨（650 萬兩），鹽課收入已占到13％，僅次于田賦。鴉片戰爭後，隨著田賦收入的減少，關稅和鹽稅逐漸成為清廷的主要財政收入。光緒二十四年（1898）清廷的關、鹽稅收入年約4000—5000萬兩，清末已達到7000 萬兩左右。北洋政府時，1913 年的財政預算中，鹽稅占總收入的23.12％，與關稅合起來，將近總收入的一半。
河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黃河、運河的工程和事務。清代，河工已有歲修、搶修、另察、專察、奏辦、咨辦等名目；運河工程還有冬挑例工，如從丹陽至鎮江段運河、邱宿運河、山東運河、淮揚運河及直隸運河也有疏浚工程，但不是經常性的。由于漕運十分重要，並與河工密切相關，所以清代河工管理機構比較龐大，設河道總督，對黃河和運河分段、分省進行管理。主要由江南河道總督主管江蘇、安徽省的黃、淮和江北運河工程及大江兩岸運口埽壩，京口閘等啟閉工程。兩江總督除主管江南北漕運之外，還要與江蘇巡撫兼管常州鎮江段運河及練湖挑浚閘、壩等工程。河東河道總督除與山東、直隸督撫分管山東、直隸兩省漕運之外，還要主管河南、山東的黃河工程及山東運河工程。直隸運河工程則由直隸總督兼管。督撫以下設道、廳、汛三級河工管理機構。河工需要大量人力、物力，河工費用一直屬于生產性支出，並且受到封建統治者的重視。自乾隆年間以後，黃河的歲修、搶修經費每年約80 萬兩銀，另外還有廂埽、築壩等工費叫“另案”，每年常達100—200 萬兩，兩項常在300 萬兩以上。每年運河工費以江北運河最多。到鴉片戰爭前夕，清廷的經常性財政支出中，河工費、塘工費共計526.28 萬兩，占總支出的10.39％，僅次于軍費支出（占57.14％）和官吏的俸祿支出（占15.58％）。
清代財政經濟的三大弊政由于封建地主階級奢侈腐化的階級本性和封建官僚機構的無能，絕大部分胥吏營私舞弊、中飽私囊。
首先是漕糧的運輸費用很高、損耗很大，運送一石漕糧，要花費幾倍的代價，因而年年要支付大量經費。于是就向農民轉嫁漕賦，定額一石，常實征3 至4 石，甚至高達7 至8 石①。而由此引發的拖欠漕糧、獄訟，以及“鬧倉”事件層出不窮，加深了清代財政危機，成為一大弊政。
清代基本上繼續采用明朝的綱鹽制，也就是包商專賣制度，從中征稅。
可見，綱鹽制是由少數綱商壟斷食鹽購銷，並由他們包納鹽課的制度。綱商除了按規定繳納鹽課之外，還要承擔對清廷和地方官吏的各種捐派與報效。封建皇朝則保護他們在一定地區行鹽的壟斷權利，允許增加鹽價及在規定的引數之外加帶無稅的鹽斤，這樣，在各地鹽業中形成了官商勾結的封建壟斷性的商業勢力。由于鹽稅和其他捐派的增加，以及各種弊端，鹽價不斷上漲，人民的負擔加重，結果官鹽滯積，私鹽活躍，以致清廷的鹽課收入日益減少，形成“上、下交病”的局面，成為另一大弊政，其中又以兩淮鹽區最為突出。河工則從清代中葉開始成為貪汙淵藪。當時貪汙的手段是多種多樣的，基本上從工程和料價上下手。如虛報工程數量，增加河工料價等。因此，清廷每年撥出大量經費治河，而由于河員貪汙中飽，結果是花費浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所說：“黃河無事，歲修數百萬，有事塞決千百萬，無一歲不虞河患，無一歲不籌河費，此前代所無也”②。河工成了清廷財政的漏洞和病民擾民的弊政，成為清統治者特別頭痛又長期找不到解決辦法的大問題。
① 包世臣：《致前大司馬太常書》，中國史學會主編：《鴉片戰爭》第1 冊，第547 頁。② 《魏源集》上冊，中華書局1976 年版（下同），第163 頁。
第二節為增加封建剝削而進行的改革清朝後期，隨著封建社會基本矛盾的加劇和西方資本主義列強的殖民勢力的侵入，漕運、鹽政、河工弊端已嚴重影響封建皇朝的財政收入，引起地主階級和社會有識之士的關注，他們把三者列為“經世之務”，尋求改革措施。林則徐、包世臣、魏源、姚瑩等參與主持過河工、漕運、鹽政等事務的人，根據經驗體會，提出一些能切中時弊的主張，其中不乏具有積極意義的改革措施和補救方法。
漕糧的海運商運及漕糧改折1.漕糧的海運商運。
由于貪汙腐敗，河工積弊，運道經常發生阻塞，漕運必須改變渠道。嘉慶十二年（1807）時，浙江巡撫阮元就考慮過漕糧海運。而當時民間海運業已具有相當規模與力量，可以擔負起漕糧北運任務，為漕糧海運提供了條件，從而主張南漕商運、海運的人多起來。
主張漕運改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。
包世臣是“善經濟之學”的地主階級改革派早期代表人物之一，他本人長期居住在東南地區，對商品經濟較了解，較清醒覺察到封建統治的危機，因此潛心研究財經方面的問題。包世臣對漕運的弊政是了解的，早在道光二年（1822）就提出“南漕海運”的建議，主張將漕糧由原來的官運、河運改為商運、海運。他認為船商既然能承擔南北貨物的運輸，官府也常常雇民船轉運各種貨物，就能承擔漕糧海運北上的任務。他指出，實行南漕商運海運有許多好處，比如可以減少官吏的中飽私囊和借故勒索，使“公費大減”，還可以減少“擾民”。又如，商運比官運迅速，這樣既可以保證京師的糧食供應，增加倉儲，還能使“船商大利”，是一舉多得的辦法。為了刺激船商承擔漕糧海運的積極性，他還主張照顧船商的利益，提出一系列利商的具體措施。如公布海運行情，酌情增加運價，規定合理的折耗率以及合理的海損攤賠等。為了減輕漕糧負擔，包世臣又主張“召東南習農而無田者”，使其遷到直隸等處，佃種官屯，以代南漕之糧①。以發展北方農業生產來解決漕運問題是積極的辦法，有利于封建經濟的發展。
包世臣的這些漕運改革方案，雖然目的是“裕課”，即增加封建剝削，但是適當照顧商人利益，發展經濟，減輕民戶賦稅負擔，減少封建王朝財政支出，增加賦稅收入，可以說是一種進步。
魏源也主張改河運為海運，改官運為商運。但是，他比包世臣更明確地提出了“利商”的觀點。他把“海代河”、“商代官”、“因商用商”看成是一種必然的曆史趨勢。提出將南漕改為海運、商運有四利、六便，即：“利國、利民、利官、利商”②；“國便、民便、商便、官便、河便、漕便”③。魏源關于漕運改革的考慮，已經突破漕糧本身，而與河工，尤其促進“通商”聯系起來。通過實行南漕的商運、海運，增加南北物資交流，物資交流有利① 包世臣：《中衢一勺·庚辰雜著四》卷3。
② 《道光丙戌海運記》，《魏源集》上冊，第416 頁。
③ 《海運全案序》，《魏源集》上冊，第411 頁。
于商，物價下降則有利于民。
經過長期爭論，在鴉片戰爭前，一部分漕糧從官運改為商運、海運。
2.鴉片戰爭後的漕糧改折。
鴉片戰爭的爆發，迫使清廷增加軍費開支，戰爭失敗，清廷又被迫支出大量賠款。道光二十一年（1841）1 年內國庫存銀就減少了34％。道光三十年（1850）國庫存銀1050 多萬元，咸豐三年（1853）減至29 萬元，不僅不能及時提供急需的軍餉，連朝廷官吏、工役的薪俸都難照常支付。
清廷為應付財政危機，除了采取一些節約開支措施外，主要用增加舊稅、創設新稅、向富人開捐、向外國人借債這4 個辦法增加收入。
道光二十二年（1842）以後，田賦與漕糧的定額沒有大的變動。從田賦方面增加收入的辦法，主要是通過地方政府增添田賦附加和漕糧改折。
咸豐二至三年（1852—1853），太平軍進軍湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、河南等有漕糧任務的省份，並占領南京、長江中下游和鎮江等運河口岸，南方數省漕糧北運無法照舊進行，京師所需之糧已供不應求。清廷除留一部分漕糧就地供應軍隊外，主要采取兩項措施以解京師所需：一是江、浙漕糧均改由海運；再就是湖南、湖北、江西、安徽、河南五省的漕糧“變價解京”，由征收實物改為折征貨幣，稱為改征折色，簡稱改折。大體上漕糧正額1 石折銀1 兩多，附加征實物的也折成貨幣。這樣，傳統的實物地租進一步貨幣化，這是清代田賦制度的一大改革，標志著土地稅從實物地租變為貨幣地租的過程已進入後期階段。
貨幣地租的出現，意味著商品經濟有一定發展，因此漕糧改折僅反映在商品經濟沖擊下，封建自然經濟開始分解後封建地租形態的危機。
漕糧改折，土地稅由實物折征貨幣，就有一個折價的問題。地方政府借口銀錢比價變動不定，提高折價，貪汙中飽。漕米石折色後，照時價往往超過2 石，甚至高達4 至5 石，當時人稱“勒折”。清廷也借漕糧改折之機，加厘金勒折浮收。同治、光緒之際，由于國際國內各種原因，出現銀賤錢貴的趨勢。原來每兩銀合銅錢約2400 文，同治末年後，降到只合1200 至1300文，頂多1500 文左右。許多地方在征收地丁、漕糧時，從原來的收銀改為收錢，而且故意提高銀錢折價。如河北冀縣，每兩銀只能折錢1500 文，但征糧時卻要按每兩合錢2400 至2500 或3000 多的比例收錢。光緒十四年（1888）時，江浙一帶每兩銀折錢1600 文，但官府卻按每兩2400 至2500 文收錢。這種受到清廷法令保護的對農民超經濟強制的搜刮，使農民過著貧窮困苦的生活。漕糧改折，將征收實物地租改為征收貨幣地租，從形式而言，無疑反映了商品經濟的發展變化，但這項政策的出台，更是封建統治者面臨嚴重的財政危機、漕運無法維系而采取的一項應對之策，它從根本上代表了封建統治者的利益。而且在施行過程中，統治者更有意抬高折價，將嚴重的財政危機轉嫁給廣大農民，這種殘酷的剝削，引起了全國各地的抗糧斗爭。
票鹽制的推行1.淮北率先改行票鹽制。
對如何改革鹽政，一般人認為“以緝私梟為治鹽之要”，包世臣、魏源則指出鹽政弊病症結不在于此，而在于吏胥的中飽、綱商的壟斷、官商的勾結和營私舞弊。他們根據“裕課通商”的原則，主張改綱鹽為票鹽。
包世臣是清代較早提出推行票鹽主張的人。他提出的辦法主要有三點：第一，取消少數綱商的壟斷，允許任何願意經營食鹽的商人領票辦課，運銷食鹽，即使一些“擔商”，也“聽其肩挑售賣”。由于增加和鼓勵經營者，必然擴大了鹽業市場。第二，放寬對于運銷地區、價格等限制，“票境之內，聽其所之，不複問其賣價”。這是用放寬價格、擴大經營范圍辦法擴大市場。第三，減稅降價以抵私，即以低價辦法解決走私問題。他認為鹽價降低後，票商有的可以“獲利三倍，雖從前梟徒販私之利不能及此”，“梟徒化為小販”，走私現象可以不禁自止了。這實際是利用價格的杠杆作用，增加市場競爭。包世臣關于改綱行票的主張，實際上是要以普通商人的自由販運來代替官商勾結的封建性商業壟斷，並在其中貫以“利商”、“通商”、“用商”的觀點。
魏源在其“改綱行票”主張中，突出了利商的思想。他明確地指出：“夫行鹽原欲使商獲利”①，“綱利盡分于中飽蠹弊之人，..票鹽特盡革中飽蠹弊之利，以歸于納課請運之商，故價減其半而利尚權其贏也”②；並且主張輕稅，裁浮費，這樣票商有利可圖，經營食鹽的商人增加了，靠價格競爭解決食鹽走私，國家的賦稅也就自然增加了。可見，在魏源的關于鹽政改革主張中，雖然是以增加鹽課為目的，但明顯體現了重視商業資本的思想。
在經過一段議論和醞釀之後，兩江總督陶澍在包世臣、魏源等人協助下，于道光十二年（1832）首先在淮北鹽區改行票鹽制。規定每票運鹽10 引（個別州縣以一引起票），任何人只要照章納稅，便可領票運輸。票法和綱法，都是由民制鹽、商販、商運、商銷的制度，區別就在于，綱商壟斷並世襲其業，而票法則認票不認人，一般散商都可以經營，無所謂編冊世襲的專商。改綱行票之後，封建官僚機構對食鹽產銷的干預削弱了，取消了綱商對食鹽運銷的壟斷，降低鹽稅和鹽價，普通商人經營食鹽者多了，從而增加了食鹽的貿易稅，官府的稅收亦增加了。改革後取得一定效果。姚瑩在評論時說：“嘉慶、道光間，兩淮鹽法之弊極矣。淮北無商，陶文毅力行票法又轉盛”，“夫票法之善，以去商販之束縛而民便之也”①。到太平天國起義前，不僅淮北鹽區的29 個州縣改行票鹽，而且在陶澍和繼任的陸建瀛的推行下，兩淮鹽區都實行了票鹽制度，無論大小商人只要購鹽納課，就可領票轉運，在所規定的銷區自由出售。其中淮南之鹽行銷于江蘇、安徽、江西、湖南、湖北廣大地區。
及至太平軍占領長江中下游一些地區後，淮鹽，特別是淮南之鹽難以運銷，票鹽制度未能繼續推行，清廷鹽課收入銳減。為解決鹽課征收和鹽的運銷問題，清廷于咸豐四年（1854）實行“就場抽稅”之法，又于咸豐七年（1857）改為“設局征稅，令水販就棧采買”，雖然有些成效，但是收效不大，而“以鹽抵餉”之法還造成很大混亂。咸豐十一年至同治元年（1861—1862）清軍陸續控制長江沿岸後，有些人隨之主張恢複票鹽制度。如同治三年（1864）任浙江巡撫的左宗棠就上疏要求在浙江試辦票鹽，第二年任閩浙總督後，又上疏請在福建試行票鹽。兩江總督兼攝兩淮鹽政的曾國藩則修改鹽法，于同治二年（1863）核定淮（南）鹽運行章程，得到清廷批准。後來，署兩江總① 《籌鹺篇》，《魏源集》下冊，第434 頁。
② 《淮北票鹽志敘》，《魏源集》下冊，第439 頁。
① 《皇朝經世文續編》第51 卷，第58 頁。
督李鴻章，于同治四年至五年進一步改變票法，以解決鹽課收入和運銷問題。2.增加鹽稅是清廷財政收入的重要手段。
鹽稅是清廷財政收入的重要來源，因而增加鹽稅成為加強封建剝削的重要手段。除了征收鹽稅正額外，清廷從咸豐五年（1855）開始在全國舉辦“厘金”，共分百貨厘、鹽厘、洋藥厘、土藥厘四類。這樣，關稅、厘金與鹽稅、田賦成為清廷財政收入的四條支柱。鹽稅與關稅、厘金，在歲收入中比重逐漸加大，並且日益超過土地稅。
甲午戰爭後，清廷財政支出惡性膨脹，與財政收入差距日益擴大。光緒二十一年（1895）到庚子賠款前，每年約差2000 萬兩，光緒二十八年（1902）庚子賠款開始後，就差3000 萬兩以上。為維護搖搖欲墜的腐朽政權，清廷加緊財政搜刮。首先就是增加賦稅，向各省分攤。其次就是攤入鹽稅和厘金。光緒二十年（1894）鹽稅共收入674 萬兩，宣統三年（1911）增加為4631萬兩，約增加6 倍。
清廷主要是通過提高鹽價來增加鹽稅。清代食鹽銷售實行包銷政策，鹽稅由各包銷商統一交納，鹽價為各包銷商所壟斷。從咸豐年起，清廷就不斷增加鹽稅，隨之，鹽商也提高了鹽價，即鹽斤加價。鹽斤加價是驚人的；兩淮直隸等地，咸豐年間一般每斤鹽約20 余文，後增至30 至40 余文；山西臨汾則由16.7 文漲到34 文；福建由10 文增到20 余文。四川食鹽咸豐年間起便銷往湖北，每斤也從20 余文增到40 余文。河北文定縣，光緒二十一年（1895）時每斤鹽28 文，宣統元年（1909）加到44 文，1920 年增至銀4 分8 厘，其他地方也都成倍增加。鹽斤加價成為增加鹽稅的直接辦法。北洋軍閥時期的鹽斤比清末更重，而且是全國的普遍現象，僅四川一地，鹽的附加稅項目竟有26 種之多，全國鹽的正、附稅，1926 年比1913 年增加4 倍。鹽價上漲可想而知。光緒二十八年八月十五日（1902 年9 月16 日），《辛丑條約》簽訂後不到10 天，戶部為了支付每年要償還的2000 多萬兩庚子賠款本利，提出一系列增加捐稅的項目，其中主要有“鹽斤價值每斤再增四文”，並且向各省攤派款項。1913 年“善後大借款”之後，鹽厘、鹽斤加價則更成為各省軍閥進行勒索的重要手段。
第三節近代河工的衰落鴉片戰爭後河工費的減少鴉片戰爭以後，清廷本已入不敷出的財政經濟更是雪上加霜。為了解決財政危機，除了增加田賦、鹽稅之外，清廷還不得已削減了必要的開支。因此，在鴉片戰爭前占支出比重第二位的水利費用，主要是用于生產性支出的河工費與塘工費比重急劇下降。從同治二年（1863）以後，每年撥河工費僅50 至60 萬兩，正常的歲修無法維持，只能用于搶修。道光二十九年（1849）長江中下游六省遭受百余年來災情最重的水災，國家撥出河工與賑災費用也僅數百萬兩。光緒十四年（1888），由于黃河在鄭州決口，並且南侵運河，使運河沿岸成災，原定山東河防費每年60 萬兩，結果又改為40 萬兩。河工費的大量減少，加上官員貪汙中飽，實際用于河工工程的費用就更少，這是近代河工衰落，反利為害的重要原因。
地主階級改革派的努力河工與漕運和農業都密切相關，曆來受到重視。為革除河工弊政，遏止水害，包世臣、林則徐、魏源等地主階級改革派，不僅提出積極的主張，還身體力行，作出一定成績。
包世臣指出治水不能單純地防水患，而應該把除水害和收水利結合起來，以增加農業生產來治水。這些興治水利的主張是積極的、建設性的。魏源在詩中寫道：“急賣田，急賣田，不賣水至田成川。誰人肯買下河地，萬頃膏腴不值錢。”①痛陳水利失修對農田之害。他認為河水為患的原因，天災是一個方面，人禍，即河政的腐敗和豪右的壟斷水利則是更重要的原因所在。他指責河吏的管理水利和豪右的壟斷水利，是“惟許害民，不許利民，旱則益旱，澇則益澇，人事突然，天則何咎？”②認為改善河政，對于解決清廷財政危機和改進農業生產有重要意義，“欲興水利，先除水弊。除弊如何？曰：除其奪水奪利之人而已。”③他把興治水利同革除河工弊政聯系起來，把發展農業生產與社會改革聯系起來，是切中時弊、有見地的。
林則徐作為近代中國最先睜眼看世界的地主階級改革派和愛國者，不僅在漕運、鹽政等財政經濟改革中提出積極措施，而且在他擔任地方官職的40多年中，積極實踐他改革河工弊政的主張。首先，對河工弊政加以革除。河工用料上貪汙是河工弊政主要表現之一。林則徐親自逐一查看修防、堵口的料垛，不僅禁止貪汙現象的發生，也保證了河工用料的質量。他注重工程質量，尤其在竣工前，總是親自驗收，對于馬虎從事的屬吏則視情節輕重給予處分，不講情面，並且令其重新返工。在河工費的使用上，林則徐注意節省，杜絕浪費。其次是積極興治水利，盡量減輕水害。林則徐從傳統的農本觀念出發，提出“水道多一分之疏通，則田疇多一分之利賴”，“賦出于田，田資于水，故水利為農田之本，不可失修”。由于河工弊政，加上自然災害頻① 魏源：《江南吟十首》，《魏源集》下冊，第671 頁。
② 魏源：《籌漕篇·下》，《魏源集》上冊，第408 頁。
③ 魏源：《湖廣水利論》，《魏源集》上冊，第391 頁。
繁，當時江南連年水患，黃河多次決口，並影響南漕北運。林則徐在江蘇、湖北任職期間，多次組織人力物力疏浚省內河道港汊，減輕當地水旱之災。這種以工代賑的辦法，不僅減輕人民負擔，發展農業生產，也減少了清廷的河工支出。
但是，個別官員的努力並不能根除河工弊政，尤其在封建地主階級統治下，社會生產力發展趨于停滯，河工技術無法改進和提高，河工更趨衰落。河工的衰落近代河工的衰落集中表現在三個方面：第一，是河工技術的陳舊。與西方相比，中國近代的河工技術已大大落後了。雖然黃河肆虐中華由來已久，但是一直靠最原始的驛站傳遞報告汛情，直到宣統元年（1909）才從陝州萬錦灘開始，用電報向黃河下游報汛。又如，沒有對水位觀測和水文資料的積累，直到同治四年（1865）才在漢口海關設長江水位站，主要是英國侵略者為了把長江作為入侵通道，極力鼓吹設立的。再如，到光緒十五年（1889）才開始用新的方法測繪黃河圖，第二年完成河南以下河圖。至于進行河工研究的機構和培養人材的學校的建立就更晚。光緒三十四年（1908）設永定河河工研究所，宣統二年設山東黃河河工研究所，但都屬于培訓性質。1915 年在南京建立海河工程專門學校。國家對河工也沒有統一規劃和指導，一般由行政官吏兼管，限制了專業人員才能的發揮。1914 年雖設立全國水利局，但事權仍屬各部及省。而中國的第一座水電站云南海口石龍壩水電站光緒三十四年開工，1912 年才建成。第二，是黃河的大改道。舊社會，黃河以善淤、善決、善徙著稱，“三年兩決”的說法雖然缺乏根據，但據粗略統計，自有文獻記載以來的二三千年內，大約決、徙1500 余次，在我國自然災害史上居首位。明、清兩代決口一般2 至3 年一次。黃河每一次決口，洪水橫行，受災面積有時可達數省之境，受災人口動輒數十萬、數百萬。鴉片戰爭後，河工趨于衰敗，致使黃河更加頻繁地決口：道光二十一年（1841）祥符決口，水圍開封城，之後漫流皖北、豫東五府23 州縣；道光二十二年七月桃源一帶決口，到冬天溢眾興一帶，溺死者萬余人；道光二十三年中牟決口，淹皖北、豫東28 州縣。同時，黃河含沙量之高居世界河流之首。每年平均輸沙量達16 億噸，使下游河床迅速淤高，形成懸河，一旦洪水破堤，大水到處漫溢使災期延長。如咸豐五年（1855），黃河在銅瓦廂（河南蘭考西北）決口，淹沒5 府20 余州縣，直到同治十三年（1874），河水漫流20 年。決溢之時，大量泥沙沖出，洪水消退，泥沙滯留，于是又形成沙害，造成大片黃泛區。因此，黃河為患不僅在洪水漫流之時，還有黃泛區帶來的無窮無盡災難。黃淮平原在一千年前還是我國最富庶的大平原，就因為黃河之患，直到今天安陽、新鄉一些地區，農業生產條件仍極差，到處沙荒，還是全國貧困地區之一。另外，黃河決口之後，不能自行歸河，或改道，或奪運河，影響漕運。咸豐五年黃河決口後，改道現黃河河道，打亂其他水系，帶來更大水災。黃河多次決口、改道所造成的巨大災害，表明近代河工的無力和落後。第三，運河的荒廢。咸豐五年黃河改道以前，每年由京杭運河漕運南糧400 萬石至北京，春秋漕船約4000 多只，分3 批組成100 幫左右，直航通州。由于運道要經過數河，水程情況複雜，必須經常修浚。但是，清代的運河修治，重點在維持漕運通暢，其他方面很少顧及，加上河工弊政帶來的諸多人為災害，不可能對運河進行綜合開發和利用，一旦發生河患，運河亦受害，運道阻塞，反為水害。太平天國起義期間，南漕改行海運，江北運河一度因漕運不盛失于修治。黃河改道後，淮陰、揚州段運河開壩決堤均成大災，淹沒大片土地。太平天國失敗後，又啟用江北運河，但已是小糧船，並且改道中運河向北。光緒二十七年（1901）漕糧改折，漕運廢止，光緒二十八年便停止運河漕運，運河漸漸堵塞，僅局部通航。到光緒三十年時，取消漕督，全廢河運，運河漸趨荒廢，黃河北岸到臨清段的運河到民國時已成為平地。運河的荒廢，表明近代河工的規模已大大縮小了。
第四節中國鹽政的殖民地化中國鹽政主權的喪失，是從鹽稅作為外債抵押開始的。
鹽稅作為外債抵押，主要開始于光緒二十四年（1898）“英德續借款”。也有人認為始于光緒二十一年的“瑞記借款”，已開始以部分鹽稅作擔保①。該借款合同的第六項規定以宜昌鹽厘、鄂岸鹽厘、皖岸鹽厘作抵押。之後的一些借款，如光緒二十七年（1901）的“庚子賠款借款”；光緒三十一年的“鎊虧借款”；光緒三十三年的“湖北官錢局借款”；光緒三十四年的“京漢贖路借款”，宣統元年（1909）的“湖北、湖南兩省境內粵漢鐵路、鄂境川漢鐵路借款”，宣統三年的“幣制實業借款”等，都以部分鹽稅作擔保。這時的鹽稅僅用作擔保，而且不斷擴大擔保的范圍和數量，但是鹽稅仍由中國的銀行存儲，鹽政管理主權仍在中國。
1913 年4 月，袁世凱向英、法、德、俄、日五國銀行團舉借2500 萬英鎊的所謂“善後大借款”，以全部鹽稅及關稅余額作擔保，先規定鹽稅收入一律存入五國銀行。當時中國的全部鹽稅平均每年將近5000 萬兩白銀，由中國銀行、交通銀行和各省立銀行全部移歸彙豐、德華、東方彙理、華俄道勝和橫濱正金銀行存儲。從此，從地方到中央的鹽稅收入完全被銀行團掌握和支配。銀行團又設立鹽稅機構，並強迫北洋政府聘外國人負責全部鹽稅征收事務。由銀行團設立鹽務稽核總所，稽核收入和支出，監督征解。鹽務稽核總所下設分所，遍及全國各地。中國必須聘用外籍顧問及外籍會計、會辦。鹽務稽核總所的大權由英國人把持，法、俄各出一人擔任顧問，審計處由德國人控制。各地產鹽區設立的稽核分所均設華、洋所長，但是實權在洋所長的手里。從此，鹽務方面的實際權力都掌握在這一群洋會辦、洋所長、洋顧問、洋會計之手，五國銀行團逐漸攫取了中國鹽政方面的行政權。最重要的則是對中國鹽稅使用權的規定。第一，中國的鹽稅收入，不經過洋會辦同意，沒有稽核所簽字，中國政府不能提取；第二，北洋政府要提撥、動用鹽稅每期償還借款本息後的多余款項，即“鹽余”（也包括動用“關余”）也必須經過銀行團核准、同意、簽字；第三，中國將來如果以鹽稅作擔保品借款，銀行團有進而承辦之選擇權，即完全由他們決定。這些規定是層層絞索，帝國主義不僅控制了中國鹽稅的征收和存儲，也取得了監督、掌握中國鹽政和保管中國鹽稅收入的權利。從此，中國繼海關主權喪失之後，鹽政主權亦落入帝國主義列強之手。中國財政已嚴重殖民地化。
中國鹽政主權的喪失，使鹽政成了增加帝國主義稅收的收款機器。關、鹽兩稅在整個北洋軍閥統治的時期（1912—1926），每年平均收入計銀15700萬余元，每年必須存儲在銀行團所屬銀行的款項，平均計達16676 萬余元，償付外債本息平均約6336 萬余元，僅占存款額的38％。帝國主義通過貸款獲取了特殊的經濟權益和財政主權，控制著中國的財政，攫取了驚人的暴利。① 魏永詮：《中國近代經濟史綱》上冊，甘肅人民出版社1983 年版。
第九章海關、關稅和子口稅第一節近代海關行政管理制度的演變和確立鴉片戰爭後海關行政主權的開始喪失鴉片戰爭使中國由封建社會開始逐步轉變為半殖民地半封建社會，中國海關主權也開始逐步喪失。
鴉片戰爭以前，外國商船到達廣州，須投行認保，所有進出口貨稅均由保商（即行商）代納。戰後廢除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》規定，“裁撤保商，則進口貨船即由英（領事）官擔保”；並規定了領事報關制的具體施行辦法：英國商船進口後，即將船牌、艙口單、報單各件呈送該口英國領事，領事即根據這些文件把船只大小、裝運貨物種類等項通知海關；英商船只卸貨、裝貨時，亦應先期通報領事，“由英（領事）官自雇通事轉報海關，以便公同查驗”；英商船繳納稅鈔之後，海關發給完稅紅單，商人即將紅單呈送領事驗明，方准發還船牌，令行出口①。中英《五口通商章程》還規定，外商若不遵守領事報關制，或有呈送假艙單及未領牌照先擅自開艙一類作弊行為，由領事代中國課以罰金。中英《虎門條約》第十二款並規定，走私案件也應由領事通報清地方官員，“以便本地方官捉拿”①。
道光二十四年（1844）中美《望廈條約》和中法《黃埔條約》，均對領事報關制及領事插手緝私問題作出了類似規定。
按照上述規定，不僅中國政府對外國船舶進出中國港口的批准權被領事剝奪，而且外船進港手續辦理之權、海關緝私之權也被外國領事所竊取。領事報關制實行的結果，使得走私貿易，特別是鴉片走私，“像一棵綠色月桂般地欣欣向榮起來”，不法外商“毫不躊躇地抓住每一個機會，不是把關稅逃避得一干二淨，就是用假報單或和解辦法，千萬百計繳納少于協定稅則所規定的數額”②。
咸豐三年八月初五日（1853 年9 月7 日），上海小刀會起義，占領上海縣城，上海海關道吳健彰逃入租界。英國領事阿禮國（R.Alcock）“遂認此為實行其昔日改良關稅行政計劃之良機” ③，迅速與美國副領事金能亨（E.Cunning han）磋商，並于八月初七日（9 月9 日）公布了《海關行政停頓期間船舶結關臨時規則》（六條）。該規則宣布：英、美商人分別向英、美領事館辦理一切報關納稅手續，所有進出口稅，應向英、美領事館繳納，或用現款，或用見票四十天付款的保單均可④。阿禮國推行領事代征制度的① 王鐵崖：《中外舊約章彙編》第1 冊，第40—43 頁。
① 《中外舊約章彙編》第1 冊，第37 頁。
② 萊特：《中國關稅沿革史》；姚曾廙譯，三聯書店版，第35、88 頁。③ 高柳松一郎：《中國關稅制度論》第1 編，第29 頁。
④ 《上海小刀會起義史料彙編》，上海人民出版社版，第294 頁。又見海關總司署造冊處編：Documentsillustrative of the Origin，Development，and Activ-ities of the Chinese Customs Service，（以下簡稱《海關文件彙編》）第6 卷，第20—22 頁。
目的，除了進一步直接掠奪中國海關行政權之外，還在于用交納保單的辦法，作為萬一英商財產因戰爭而受損時，可向中國政府索取賠償①。
領事代征制實行一個月後，吳健彰于九月初八日（10 月10 日）通知各國領事，他從即日起恢複海關監督職權。阿禮國立即在複照中刁難說：“本領事認為須俟大清官軍收複上海縣城、閣下到江海關複職視事之日，本領事始准備與閣下進一步談判征收關稅事宜。”②九月初十與十二日（10 月12 與14 日），吳健彰又兩次照會阿禮國，要求支付八月初五日（9 月7 日）以前10 艘英船所欠4.5 萬余兩關稅；並登記八月初五日以後各船欠款，否則他將在內地各關向華商征收絲茶出口稅。阿禮國在隨後的兩次複照中，不僅抵賴八月初五日以前應繳稅款，並且把清廷擬實行向華商征稅的措施視為“挑釁行為”，恫嚇說：“我國政府必在其他方面實行報複。”③九月二十四日（10 月26 日），吳健彰又通知各國領事將于租界對岸浦東的兩艘稅船上執行海關職權。法國代領事伊擔（B.Edan）帶頭宣布：“中國唯一在上海的海關，它已經被當地居民搗毀”，“本領事充分相信我國商船可以免稅自由進出”。英領事阿禮國亦拒不承認吳健彰設“臨時水上海關”，並于十月初二日（11 月2 日）通告英商：現行臨時規則繼續有效④。
九月二十七日（10 月29 日），奧國船羅伯特（Robert）號拒交關稅，揚帆而去，“宛然象是沒有一個海關這樣的機構存在一般”①。各國商人趁混亂之機紛紛逃避關稅。咸豐三年十二月二十二日（1854 年1 月20 日），美國領事以最惠國條款“美國船舶應一體均沾”為借口，公開准許兩只美國船“奧乃德號”（Oneida）和“賽恩施號”（Scienle）免稅結關出口。阿禮國也于咸豐四年正月初二日（1 月30 日）公開宣布英商也不按臨時規則向領事館繳納貨稅“保單”②。
吳健彰恢複租界海關和設立浦東稅船均遭阻撓，最後只好照會英、法、美三國領事，在蘇州河北岸遠離貿易中心的地方設立海關臨時辦公處，並于正月十二日（2 月9 日）開始受理業務。三國領事表面上准備“承認”這一臨時海關，但前提是：“海關的監督權不論對于締約國或非締約國的任何船只，均應一律生效。”③于是，英商帶頭以“要付稅就得大家付，如果不付的話，大家也不必付”為借口，仍然拒交關稅④。
二月二十七日（3 月25 日），吳健彰奉江蘇巡撫許乃釗之命通知英、美、法三國領事，說是為了防止偷稅漏稅，避免海關監督與外國領事及商人發生爭端，暫“在內地河邊設立兩處關卡，一在白鶴渚，一在閔行鎮；中國商人必須負責納稅”⑤。英、美、法三國領事于四月初五日與十三日（5 月1 日與9 日）兩次提出“抗議”，認為這種設內地關卡辦法“顯系違反條約”，竭① 姚賢鎬：《第一次鴉片戰爭後中國海關行政權喪失述略》，《社會科學戰線》1983 年第3 期。② 《上海小刀會起義史料彙編》，第305—306、308—313、327 頁。
③ 《上海小刀會起義史料彙編》，第305—306、308—313、327 頁。
④ 《上海小刀會起義史料彙編》，第305—306、308—313、327 頁。
① 萊特：《中國關稅沿革史》，第108 頁。
② 《海關文件彙編》第6 卷，第28—32 頁。
③ 《上海小刀會起義史料彙編》，第366、368、411—412 頁。
④ 《上海小刀會起義史料彙編》，第366、368、411—412 頁。
⑤ 《上海小刀會起義史料彙編》，第366、368、411—412 頁。
力阻止清廷行使征稅的主權⑥。
阿禮國等外國領事在阻撓清廷行使征稅主權的同時，還進一步精心策劃將中國海關機構控制在列強“有效管理之下”①。咸豐四年四月初五日（1854年5 月1 日），阿禮國的副手威妥瑪（T.F.Wade）在其草擬的“上海臨時制度備忘錄”中，具體提出了以“外國機構”征收稅餉的辦法②。五月二十日（ 6月15 日），阿禮國呈包令（J.Bowring）備忘錄，建議由英、美、法三國領事與上海道台會同指派一個外籍司稅，駐在海關官署辦公。一切公文應由他審閱稽核，稅票應有他的簽署，同時一切中文案卷和簿籍要隨時送交各領事和道台核閱。
五月二十六日（6 月21 日），美國公使麥蓮（R.M.Mdane）在昆山會見兩江總督怡良，提出裁撤兩個內地稅關，“否則就難以在該埠（上海）征稅，並圓滿解決過去九個月的欠稅問題”③。在歸還欠稅和在外籍司稅管理下可以收到稅款的雙重引誘下，在各國領事對新設兩處內地稅關的堅決反對下，怡良只得同意裁撤內地稅關，並授權吳健彰與英、美、法三國領事對“海關行政問題商量一個辦法”④。
咸豐四年六月初五日（1854 年6 月29 日），吳健彰與英領事阿禮國、美國領事馬輝（R.C.Murphy）和法國代領事伊擔舉行會議，出賣了江海關行政權。這次會議決定三國領事各提名一人任司稅，“組成包括通事、錄事和扞子手等中外僚屬的一個混合機構”，負責處理海關行政事務；並配備一艘由外籍船長指揮的緝私巡艇；海關監督所發一切文書，如無外籍司稅副署不能生效；船舶進口仍經由領事報關，等等①。
英國方面首任司稅，是上海副領事威妥瑪，法國方面任司稅的是其國駐上海副領事史亞實（A.Smith）；美國方面任司稅的是其國駐滬副領事賈流意（L.Carr）。史亞實和賈流意，則仍兼任他們各該領事館的職務。按照三國領事與吳健彰所訂非法“協定”規定：各司稅應不視為中國官吏，他們“在法律上對一個由三有約國領事和道台組成的混合法庭負責。雖說在這種審判中道台有兩個投票權，可是事實卻是騙不了人的。外國領事們享有永遠占多數的特權”。因此，江海關的行政管理權完全由三國領事的代表所組成的司稅所控制，“領事們實際上已經把這個新機構作成了各領事館的一個附屬機關”②。實質上，這幾乎是個完全殖民地化的海關。
咸豐四年六月十二日（1854 年7 月6 日），英、美、法三國領事聯合向外商發布通告，原有在內地設立的兩處關卡即行裁撤，由外籍司稅組織的機構“足以保證充分發揮征收關稅的效能”，所有報關納稅手續自六月十八日（7 月12 日）起在蘇州河岸新關辦理③。但外籍司稅設立後，所謂“歸還欠稅”的諾言並未兌現。
⑥ 萊特：《中國關稅沿革史》，第112 頁。
① 馬士：《中華帝國對外關系史》第2 卷，張彙文等譯，三聯書店版，第24 頁。② 《海關文件彙編》第6 卷，第33—44 頁。
③ 姚賢鎬：《第一次鴉片戰爭後中國海關行政權喪失述略》，《社會科學戰線》1983 年第3 期。④ 《海關文件彙編》第7 卷，第7 頁。
① 《海關文件彙編》第6 卷，第51—55 頁。
② 萊特：《中國關稅沿革史》，第120 頁。
③ 《海關文件彙編》第6 卷，第55—57 頁。
李泰國與“幫辦稅務”制度的建立起初，英國政府對于這種“把海關和關員確切而不可爭辯地置于各有約國領事的管轄之下”的“方案”，認為“是值得一試的”①。但是，一些侵略者很快察覺到，在中國這樣一個由列強共同爭奪的國家中建立一個完全殖民地性質的海關機構，事實上是很難行得通的。李泰國（H.N.Lay）正是最早富有這種敏感的一個侵略者。
咸豐五年四月十六日（1855 年5 月31 日），威妥瑪辭去了海關司稅一職，回任其英國領事的原職。四月十七日（6 月1 日），李泰國接替威妥瑪的司稅職務。值得注意的是，李泰國任司稅一職並非由其本國領事提名，而是由清軍駐上海官員吉爾杭阿提出。這種提名方式，與前述三國領事與吳健彰的“協定”中由領事提名的規定是不一致的。同治元年（1862），李泰國在其備忘錄中特別提到：“就是在我的任命上，英國領事停止了提名。”②李泰國不贊成在中國建立那種由外國領事直接控制的完全殖民地性質的海關，而主張創立一種形式上由中國保留獨立、而實際由有中國雇員身份的洋員來“幫辦”管理的海關，即實質上的半殖民地性質的海關。
李泰國的這一主張，在侵略分子之間曾引起過某些爭議。例如，法國領事推薦的司稅史亞實及他的繼任人伊擔、美國副領事賈流意等堅持認為海關行政應“完全在領事管轄之下”③。
這場爭論，反映了列強在對華侵略政策上的某種分歧。咸豐五年九月（1855 年10 月），英國外交大臣柯勒拉得恩伯爵通過英駐華公使向各領事發布新的政策性指令：“中國海關的英籍委員，不應該視為英國君主的官吏，而應該視為一個代表上海道台的中國官員”。這種策略性變動，“成了《天津條約》的談判代表們憑以奠定通商善後條約第十款（即“幫辦稅務”）的基礎，而只是在這個基礎上，李泰國和他的繼任者赫德才能建立起中國海關的結構”①。
差不多與此同時，美國方面也明確制定了新的政策，根據咸豐六年（1856）美國領事法的規定，美國公使和領事們不得推薦任何公民充任任何外國政府的職務，“這便自動地制止了美國當局方面再作任何新的提名”②。咸豐五年（1855）和咸豐六年兩年中，英國外交大臣柯勒拉得恩一再督促包令，要他“因勢利誘，使中國當局在其他各口岸設立一種類似或相同的有效征稅制度”③。隨後，包令和李泰國奉命在各通商口岸推行上海外籍司稅制度。但是，他們的“努力已告失敗”④。福建與廣東地方當局堅決抵制。福州將軍有鳳等在咸豐六年五月二十七日（1856 年6 月29 日）奏折中指出：“此時若聽其添設司稅官，夷情叵測，利之所在，難免不生覬覦。..此時① 萊特：《中國關稅沿革史》，第119—120 頁。
② 同上書，第126 頁。
③ 同上書，第130 頁。
① 萊特：《中國關稅沿革史》，第130—131 頁。
② 同上書，第127 頁。
③ 同上書，第131 頁。
④ 同上書，第132 頁。
欲令福州仿照而行，臣等斷不能輕許，致紊關政。”咸豐帝也明確表示，“是時斷難允行”⑤。因此，在咸豐八年以前，李泰國和英國當局企圖使把持江海關行政權的外國司稅變成所謂的“中國官吏”，並企圖在通商各口均推行這種制度，清廷未予承認。
為了爭得“幫辦稅務”合法化，英公使便企圖通過“修約”的外交方法來解決這一問題。咸豐六年（1856）李泰國出面威脅上海地方官吏，聲稱“各國條約章程，必求更改，否則恐致生事”①。結果仍遭清廷拒絕。
列強通過外交訛詐辦不到的事情，終究是要憑借武力來解決。咸豐八年四月（1858 年6 月）《天津條約》談判期間，李泰國作為英方代表之一，態度極為橫暴。耆英在奏折中說道：四月二十九日（6 月10 日）晚，“英夷通使（事）李泰國至奴才桂良、花沙納行寓，逼索條約各款，必欲一一照准。複經隨員等向其婉言商榷，該夷頓起憤激，即欲轉回，言語狂悖，極為可惡！..次日李泰國複同通使（事）威妥瑪至奴才桂良、花沙納行寓，仍逼索議准照會，神色俱厲”②。《天津條約》簽訂後，列強與清廷又于是年九月（10 月）在上海續訂附約《通商章程善後條約》。中英《通商章程善後條約》第十款作出如下規定：“通商各口收稅，如何嚴防偷漏，自應由中國設法辦理，條約業已載明。然現已議明各口畫一辦理，是由總理外國通商事宜大臣，或隨時親詣巡曆，或委員代辦，任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務，並嚴查偷漏，判定口界，派人指泊船只，及分設浮樁、號船、塔表、望樓等事，毋庸英官指薦干預。”③從而正式承認了“幫辦稅務”制度的合法性。因此可以說，這次會議標志著中國半殖民地性質海關制度的正式創立。
《通商章程善後條約》尚未對“幫辦稅務”制度作出具體的設計。條約簽訂不久，李泰國乘侵略戰爭之余威，脅迫清地方當局繼續與其規劃幫辦稅務制度的具體模式。其後，在插手中國海關主權方面，李泰國又獲取了如下新的進展：第一，竊取首任總稅務司職務。
在李泰國緊逼下，新任“總辦各口通商事宜”大臣何桂清于咸豐九年正月（1859 年2 月）“約定邀伊（李泰國）幫同總辦”。李泰國即抓住這個非正式的“幫同總辦”不放，于正月十六日（ 2 月18 日）提出要“預籌全局”，“如督憲信伊實心幫助中國辦事，請發劄諭一道，令伊預為選擇（各關洋員），去留亦聽伊主持”。次日，吳煦把江海關雇募洋員的權力托付給李泰國，請李泰國“代主持一切”，進而為李泰國巧取中國海關行政之權提供了方便。咸豐九年四月（1859 年5 月），由吳煦呈送何桂清等“鑒核”的《派令英人李泰國為海關總稅務司議單》規定：“督理江海關江蘇蘇松太兵備道吳，今遵欽差大臣總理各口通商事務兩江督憲何〔桂清〕劄諭，派令李總稅務司幫同總理稽查各口洋商完稅事江宜。”“議定以五年為限”，江海關“稅務司及各項辦公外國人等，均議歸李總稅務司選用約束，不分何國之人，總期正派妥當，如有不妥，惟李總稅務司是問”①。據此規定，總稅務司明確成為⑤ 《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第2 冊，第462—463 頁。
① 《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第2 冊，第451 頁。
② 《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第3 冊，第945—946 頁。
③ 《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第4 冊，第1252 頁。
① 《吳煦檔案選編》第6 輯，第301 頁。
中國海關行政的最高首腦。同年六月初二日（7 月1 日），李泰國正式就任為近代中國海關第一任總稅務司②。
第二，改司稅為稅務司。
在李泰國謀劃“幫辦稅務”制度過程中，江海關原向外國領事直接負責的“司稅”搖身一變，即成為具有“中國官吏”身份的稅務司。李泰國是第一個被稱作“稅務司”的外國人。早在咸豐八年（1858）上海談判前夕，額爾金在致桂良照會中即稱李泰國為“稅務司”。咸豐九年正月十七日（1859年2 月19 日），吳煦致李泰國公文中即沿稱李為江海關“稅務司”①。咸豐九年三月（1859 年4 月），李泰國推薦英國人德都德（H.T.Davies）為江海關稅務司，稱德都德為“上海正稅務司”，並規定稅務司為一口海關行政之最高官長②。六月初二日（7 月1 日），德都德正式成為幫辦稅務制度下江海關第一任稅務司，英文稱作Commissioner③。
第三，制定江海關新章。
經過李泰國與吳煦所謂的“商酌”，至咸豐九年四月（1859 年5 月），江海關“各樣章程，已粗具眉目”④。新制定的海關條款主要有：《派令英人李泰國為海關總稅務司議單》（八條）、《各口經費清折》、《各國商船進出起下貨物完納鈔稅條款》（廿二款）、《運出入內地貨物事宜》（九款）、《給發存票事宜》、《江海關征稅給單驗貨現行事例》、《發給免重征執照事例》、《發給存票事例》、《給買洋藥照單事例》、《運出入內地征稅給照驗貨各新例》、《稅務司管理》，等等。
通過這些章程，總稅務司總攬了海關行政大權。中國監督對海關的管理之權也正式移交外籍稅務司之手，《稅務司管理》規定：“海關稅款，外國商運外國貨，外國商運內地貨，內地商運外國貨，俱歸稅務司管理。凡外國船及外國商雇用內地之船，內地商雇用外國之船，並外國樣式之船，無論掛何旗號，統歸稅務司管理。”上述章程的訂立，為“幫辦稅務”制度推行各口提供了一個模式。
咸豐九年九月（1859 年10 月），李泰國攜帶“上海章程”赴廣東、福建開設新關。英公使卜魯斯（F.W.A.Bruce）致各地英領事函，指令各領事全力支持：“李泰國先生為了創立一個統一的海關管理制度，即將赴各主要口岸考察。女王政府對這一嘗試的成功付以極大的關懷，我必須請求你們將他完成此事給予必要的協助。”①九月二十九日（10 月24 日），李泰國在廣州設立新關，美國人吉羅福（G.B.Glover）任粵海關首任稅務司。接著，李泰國又“采取了第二個步驟”，于咸豐九年十二月九日（1860 年1 月1 日）設立潮海關（汕頭），委任另一個美國人華為士（W.W.Ward）為潮海關首任稅務司②。
廣州與汕頭新關的設立，終于使幫辦稅務制度得到最初的鞏固。不久，② 海關總署造冊處編：Customs Service；Officers in Charge，1859—1921，1926 年版，第197 頁。① 《吳煦檔案選編》第6 輯，第274 頁。
② 同上書，第291 頁。
③ Customs Service：officers in Charge，1859—1921，1926 年版，第197 頁。④ 《吳煦檔案選編》第6 輯，第298 頁。
① 姚賢鎬編：《中國近代對外貿易史資料》第2 冊，第939 頁。
② 姚賢鎬編：《中國近代對外貿易史資料》第2 冊，第928 頁。