7.外交政策。
太平天國奉行獨立自主平等的外交政策。咸豐三年（1853），太平天國在答複英使文翰的信中公開宣布：“天下為一家，四海之內皆兄弟也。彼此之間既無差別之處，焉有主從之分”。“無論協助我天兵殲滅妖敵，或照常經營商業，悉聽其便”③。咸豐四年在另一答複中又指出：不但允許英國通商，“萬國亦許往來通商，但通商者務要凜遵天令”，即要遵守太平天國的法律法令，並到指定地點辦理，嚴禁鴉片貿易，“害人之物為禁”④。當外國侵略者居心叵測地向洪秀全兜售他們幫助太平天國打清朝，但要求事成之後“平分土地”的陰謀時，洪秀全斷然地說：“事成平分，天下失笑；不成之後，引鬼入邦”①，堅決拒絕了外國侵略者的利誘。當外國侵略者撕下“中立”的假面具，幫助清朝軍隊進攻時，太平天國就英勇地堅決地予以反擊，曾打得侵略者“屢受挫敗”，“斂兵不動”；武裝到牙齒的“洋槍隊”，被打得幾乎全軍覆沒；法國將軍蒲魯特和美國的華爾，也在戰爭中被擊斃。這充分表明了中國人民英勇抗擊外國侵略者的愛國主義精神。但由于曆史條件和階級的局限性，太平天國的領袖們在很長一個時期內，對外國侵略者的本性認識不清，看不到他們聯合封建統治者以壓榨中國人民和絞殺革命的罪惡陰謀，因而對之缺乏應有的警惕，結果吃了大虧。
司法制度① 《太平天國》第1 冊，第233 頁。
② 《賊情彙纂》，《太平天國》第3 冊，第250 頁。
③ 《太平天國文選》，第83、84 頁。
④ 《太平天國答複英國三十條並責問五十條誥諭》，轉引自《中國近代對外關系史資料選輯》上卷第1 分冊，第129 頁。
① 《李秀成自述》，《太平天國》第3 冊，第838 頁。
太平天國司法由各級官員兼理。天王為最高裁判者，王、侯、丞相等都行使審判權，各王府還設有刑部尚書、典刑、典牢等專職官員，負責具體的司法工作。在地方，總制和監軍都兼理“獄訟”。各級鄉官也有權“催科理刑”，“悉設公堂刑具”。②定都天京後，有了一定的訴訟程序。《天朝田畝制度》曾規定：“各家有爭訟，兩造赴兩司馬，兩司馬聽其曲直。”如果不服，由上級鄉官逐級審理。如“既成獄辭”，軍帥須逐級上報，直至天王，天王命軍師、丞相、檢點及典執法等詳核其事，如無出入，再由這些人報請天王降旨主斷，或生或死，或予或奪，軍師遵旨處決。這種不分案件性質難易和審級的繁瑣程序，不可能也無必要完全按其進行。據有關著述記載，“刑人必問供”，具稟侯王，經天王批准，由翼王（石達開）交翼殿刑部尚書蓋印，“赴天牢提人處決”①。在地方，一般案件都由郡的長官總制決定。
太平天國在官署“大門走廊內置大鼓兩面，凡受害伸冤或要申訴的人均可自由擊鼓，要求首長主持公道”②。起訴手續簡便，凡有“入告者，隨即坐堂，聽審頗明允，..不索訟費”③。審理案件，一般都公開進行，允許人們旁聽。據目擊者記載：“這些法庭毫無例外地是最嚴格最公正的。令人憎惡的場面，清朝衙門的..如施于原告、被告、犯人的酷刑之類，全被廢除。原被告兩造及證人全都當面對證。”重視調查證據。“囚犯和訴訟人全都具有依法進行辯護的權利”④。公正判處，“所有的審判全都以是非曲直為准則，而不拘囿于條文，因此很少發生歐洲法庭中因法律上的專門術語及詭辯經常所導致的顯然不公正的現象”⑤。
在處理重大案件時，一般要召集群眾大會或發布文告，說明罪犯所犯罪行及為什麼懲罰，有時還讓罪犯當眾坦白認罪，以教育群眾。
太平天國有時也秘密審訊，甚至假借天父下凡審判。這是落後的一面。
② 《天朝田畝制度》，《太平天國》第1 冊，第322 頁。
① 《賊情彙纂》，《太平天國》第3 冊，第266 頁。
② 呤唎：《太平天國革命親曆記》下冊，上海古籍出版社，第457 頁。
③ 《養拙軒筆記》，引自1979 年7 月20 日《光明日報》載《法庭上人人平等》一文。④ 呤唎：《太平天國革命親曆記》下冊，第456—457 頁。
⑤ 呤唎：《太平天國革命親曆記》下冊，第456—457 頁。
第三節中華民國的法律制度（1912—1919 年5 月4 日）
南京臨時政府的法制建設與改革（1912 年元旦—3 月）
（一）主要立法南京臨時政府一成立，就很重視其法制的建設與改革。它以孫中山的三民主義，資產階級的“三權分立”、“天賦人權”和“自由、平等、博愛”等思想為指導，在短短的三個月內，除頒布了《修正中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時約法》外，還制定了30 來件除舊布新的法律、法令。主要有：1.行政法規。
南京臨時政府建立後，為健全組織，統一官制，先後制定了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》，各部官制通則和陸軍、外交、內務、交通、教育、司法等部及各局官制，規定了中央行政各部的組織，部長、次長、司長和各科的職責權限，以及各級官員分別委任辦法。強調選用官員“唯才能是稱，不問其黨與省”①。命令撤銷初在各地方設立的“軍政分府”，將各省都督府所屬之行政各部改為“司”，主管民政、財政；軍事由另設的司令部專管，使軍、政分開。經參議院同意或議定，正式公布了《南京府官制》、《參議院法》（18 章，105 條）等法律。同時發布了革除前清官廳中關于“大人”、“老爺”稱呼的命令，指出：“官廳為治事機關，職員為人民之公仆，本非特殊階級，何取非分之名稱。”規定以後均以官職相稱，民間普通稱呼為先生或君①。
2.保護私有財產，振興實業法令。
南京臨時政府為“安民心而維大局”，重視保護私人財產。
1912 年1 月28 日，內務部發布《通飭保護人民財產令》，規定“凡人民財產房屋，除經正式裁判宣告充公者外，勿得擅自查封”。後又明確規定：凡在民國勢力范圍的人民，以及確未反對民國的前清朝官吏，其財產均歸個人享有；確無反對民國之實據的現任清朝官吏，其財產歸民國政府保護，候本人投歸民國時歸還本人②。沒收已入民國范圍的清政府官產，查抄仍為清朝官吏而又反對民國政府、虐殺革命人民者的財產，歸民國政府所有。
南京臨時政府認識到：“實業為民國將來生存命脈，..不能不切實經營”③。故在中央設立實業部，在省設立實業司，並先後頒布了“慎重農事”令和一些發展、保護實業的規章和辦法。如允許並鼓勵人們自出資金興辦實業，鼓勵農墾，保護民族工商業，勉勵華僑在國內投資，並協助維持一些有困難的企業等等。反映了資產階級力圖發展民族資本主義的要求。
3.維護人權、嚴禁販賣“豬仔”法令。
以臨時大總統名義先後頒布了《通令開放蛋戶、惰民等許其一體享有公權私權文》、《令內務部禁止買賣人口文》、《令廣東都督嚴禁販賣豬仔文》和《令外交部妥籌禁絕販賣豬仔及保護華僑辦法文》等。令文從“天賦人權，① 《孫中山全集》第2 卷，中華書局1982 年版，第19 頁。
① 《南京臨時政府公報》第27 號，《辛亥革命資料》，中華書局1961 年版，第216 頁。② 《南京臨時政府公報》第6 號令示，《辛亥革命資料》，第42—43 頁。③ 《南京臨時政府公報》第8 號，《辛亥革命資料》，第59 頁。
胥屬平等”的資產階級人權觀出發，反對封建等級壓迫和“無理之法制”，宣布取消清律對各類所謂“賤民”的特別限制和歧視，規定：水上居民（蛋戶）、惰民、丐戶、義民（奴）、優倡、隸卒等均享有選舉、參政、居住、言論、出版、集會、信教之自由等一切公民權，不得稍加歧異。嚴格禁止買賣人口，令文要求以後“不得再有買賣人口情事”，違者罰，“從前所結買賣契約悉予解除。..不得再有主奴名分”①。令文反對帝國主義蹂躪我國人民，把大批華人當作“豬仔”販賣出國，致“陷入溝壑”。為“尊重人權，保全國體”，特令有關方面嚴禁、妥籌杜絕販賣豬仔和保護僑民辦法。這些法令反映了當時中國人民反對帝國主義、封建主義的奴役，維護民族尊嚴，以及廣大僑胞的要求。
4.維護治安、整頓軍紀法令。
南京臨時政府建立不久，就以南京衛戍總督和陸軍部名義頒發《告示》、《維持地方治安臨時軍律文（附軍律及示諭）》等條令，嚴禁任意擄掠、**婦女、殺害無辜良民、擅封民屋財產、搶劫民財，違者槍斃；勒索強買、私斗殺傷者論情抵罪；私入民宅、行竊、賭博、縱酒行凶者罰；嚴禁私募軍餉，違者嚴懲不貸。並“示諭”：“倘敢在外滋事，即屬不法軍人，定即按律懲辦..如有匪徒假冒，一律嚴拿重懲。”②孫中山在即將解職之前，還以臨時大總統名義發布了《令各都督保護人民生命財產電文》，指出各地存在的種種不法行為，特申准許受害人“按照臨時約法來中央平政院陳訴，或就近向都督府控告。一經調察確定，立予盡法懲治，並將罪狀宣告天下，以昭儆戒”①。但是，其效果甚微。
5.改革司法法令。
第一，禁止刑訊。禁止刑訊令文揭露了前清刑訊的殘酷和野蠻：“日糜吾民之血肉以快其淫威。”規定今後“不論行政、司法官署及何種案件，一概不准刑訊。鞫獄當視證據之充實與否，不宜偏重口供。其從前不法刑具，悉令焚毀”。並要“不時派員巡視，如有不肖官司，..，重煽亡清遺毒者，除褫奪官職外，付所司治以應得之罪”。②第二，革除體罰。禁止體罰令文指出：“體罰制度，為萬國所摒棄，中外所譏評”，應“迅予革除”③。規定以後“不論司法、行政各官署，審理及判決民刑案件，不准再用笞、杖、枷號及其他不法刑具。其罪當笞、杖、枷號者，悉改科罰金、拘留”④。
以上，反映了資產階級革命派用資產階級的法律觀和人道主義，反對並取代清朝“苛政酷刑”的願望，有其進步意義。
6.改革教育和社會惡習法令。
孫中山認為：“學者國之本也，若不從速設法修舊起廢，鼓舞而振興之，何以育人才而培國脈。”⑤南京臨時政府教育部先後發布了《關于普通教育暫① 《南京臨時政府公報》第27 號令示，《辛亥革命資料》，第216 頁。② 《南京臨時政府公報》第7 號，《辛亥革命資料》，第49—50 頁。
① 《南京臨時政府公報》第52 號，《辛亥革命資料》，第383 頁。
② 《南京臨時政府公報》第27 號，《辛亥革命資料》，第215—216 頁。③ 《南京臨時政府公報》第35 號令示，《辛亥革命資料》，第270—271 頁。④ 《南京臨時政府公報》第35 號令示，《辛亥革命資料》，第270—271 頁。⑤ 同上書，第42 號，《辛亥革命資料》，第311 頁。
行辦法及課程標准》、《禁用前清各書通告各省電文》等改革教育的法令，宣稱：將從前各類“學堂”一律改為學校，“監督”、“堂長”一律稱校長；初等小學可以男女同校； 要求各種教科書“務必合乎民國宗旨”，清朝所頒布的教科書一律禁用；“如學校教員遇有教科書中不合共和宗旨者，可隨時刪改”，或呈請主管部門通知該書局改正”①。令文還鼓勵私人辦學、獎勵女學，准許創設蒙、回、藏學校等。
與此同時，還先後頒布了曉示人民限期剪辮、勸禁纏足、厲行禁煙和禁賭等命令。指出“鴉片流毒中國，垂及百年。推其為害之烈，小足以破業殞身，大足以亡國滅種”②；“賭博為巧取人財，既背人道主義，尤于現時民生多所妨害”③；纏足“殘毀肢體，阻閼血脈，害雖加于一人，病實施于子姓”。“害家凶國，莫此為甚”④。因此，要求革除這些惡習。嚴禁種吸鴉片，不改悔者即將剝奪其“一切公權”⑤。除人民宴會游飲集合各場所，一律不准賭博，“倘有違犯，各按現行律科罪”。對于故意違反纏足令者，予其家屬以相當之處罰。這些表現了資產階級革命派革除社會惡習的迫切心情。
（二）司法組織和訴訟制度南京臨時政府依《臨時政府組織大綱》和中央各部及其權限，中央設立司法部，省設司法司，主管民刑訴訟事件，戶籍，監獄，以及其他一切司法行政事務，監督法官；設臨時中央審判所，行使審判權，在地方設立各級審判廳和檢察廳，實際上多由地方行政機關兼理司法。後《中華民國臨時約法》規定，法院由臨時大總統及司法總長分別任命的法官組織之，依照法律審判民事案件及刑事案件。
關于審級，仍采取四級三審制。孫中山在一令文中指出：“四級三審之制，較為完備，不能以前清曾經采用，遂爾鄙棄。”所“擬于輕案采取二審制度，..殊非慎重人生命財產之道”。並強調“上訴權為人民權利之一種”①。
南京臨時政府曾擬出了《中央裁判所官制令草案》、《律師法草案》。
從有些記載看，當時有些地區已實行合議制、律師辯護制度、陪審和審判公開等制度。《中華民國臨時約法》進一步明確規定：“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉”；“法官在任中，不得減俸或轉職，非依法律受刑罰宣告，或應免職之懲戒處分，不得解職”。即以不得轉職和減薪來保障法官無所顧忌地行使其職權。
總之，南京臨時政府力圖革除封建舊制，建立類似資產階級國家的法律制度，所頒布的法律、法令具有民主主義性質，有曆史進步意義。但因其地方政權大多操在舊官僚、軍閥和立憲黨人手中，所以大都未被貫徹實施。北洋政府的法律制度（1912 年4 月—1919 年5 月4 日）
① 《南京臨時政府公報》第4 號，《辛亥革命資料》，第23 頁。
② 同上書，第30 號，《辛亥革命資料》，第243 頁。
③ 同上書，第29 號紀事，《辛亥革命資料》，第235—236 頁。
④ 同上書，第27 號令示，《辛亥革命資料》，第280 頁。
⑤ 同上書，第27 號令示，《辛亥革命資料》，第215 頁。
① 《南京臨時政府公報》第29 號紀事、第37 號令示，《辛亥革命資料》，第235、280 頁。（一）主要立法袁世凱于1912 年3 月10 日宣誓就任臨時大總統時，就借口“民國法律未經議定頒布”，下令前清所有施行之法律及《新刑律》，“除與民國國體抵觸各條應失效外，余均暫行援用，以資遵守”①。同年4 月3 日，參議院開會議決，“當新法律未經規定頒布以前”，“所有前清時規定之《法院編制法》、《商律》、《違警律》，及宣統三年頒布之《新刑律》、《刑事民事訴訟律草案》，並先後頒布之《禁煙條例》、《國籍條例》等，除與民主國體抵觸之處應行廢止外，其余均准暫時適用”。“嗣後凡關民事案件，應仍照前清現行律中規定各條辦理。”惟須由政府飭下法制局，“將各種法律中與民主國體抵觸各條簽注或簽改後，交由本院議決施行”②。實際上准許援用前清施行的一切法律、條例，包括尚未頒布的《刑事民事訴訟律草案》等。從同年4 月30 日公布的《刪修新刑律與國體抵觸各章條》來看，所謂“刪修”，不過是將《大清新刑律》改名為《暫行新刑律》，刪除了“侵犯皇室罪”一章和維護皇室特權的一些條款，以及《暫行章程》5 條、“制書”、“禦璽”等字；改律文中的“帝國”、“臣民”、“複奏”、“恩赦”等詞為“中華民國”、“人民”、“複准”、“赦免”等。其主要內容沒有什麼改變。這樣，就把前清的《新刑律》變為北洋政府的《暫行新刑律》了。北洋政府在援用前清法律的同時，還根據新的需要，設置專門的法律修訂機構，展開頻繁的立法活動。主要立法有：1.刑事立法。
北洋政府很重視刑事立法，特別是袁世凱既鼓吹“隆禮”，又強調“重典”。除頒布《暫行新刑律》、《暫行新刑律施行細則》（1912 年8 月12日）外，又陸續公布了一系列嚴刑峻法，以加強鎮壓和威懾人民。《徒刑改遣條例》、《易笞條例》公開恢複了封建社會長期施行、清末宣布廢除的流、遣、笞等刑罰。《懲治盜匪法》擴大和加重了《暫行新刑律》中有關規定的刑罰：凡“強盜”、“匪徒”犯刑律或本法所規定的特別重罪，均“處死刑”，“得用槍斃”；駐軍在其駐地發現上述罪犯，必要時，“得由該高級軍官審判之”。隨後頒布的《懲治盜匪施行法》又規定：依上法“審實”或“查獲”的案犯，如認為“案關重要”或對“維持公安有重大關系”等，“得先摘敘犯罪事實”，電報核准，“立即執行”；對于“成股盜匪”，除由軍警“臨時格殺”以外，凡拿獲者，即由軍警長官“立即審判、執行”。《暫行新刑律補充條例》（1914 年12 月24 日頒行）不僅恢複了《清新刑律》的“暫行章程”的內容，而且加以擴大。如其中規定：三人以上，攜帶凶器，共同犯刑律有關規定者，“各依本刑加一等”，並“得加至死刑”等。此外，還頒布了《緝私條例》、《私鹽治罪法》（1914 年12 月）、《陸軍刑事條例》（1915 年3 月）、《海軍刑事條例》（1915 年4 月）等單行法律條例。1915 年，“法律編查館”迎合袁世凱厲行專橫、圖謀複辟帝制的意志，複請日人岡田朝太郎參加，擬定了一個刑法草案。其中特別增加了“侵犯大總統罪”、“私鹽罪”（因鹽利“歲入與田賦相埒”）、“親屬加重”各一章，以及“奸通無夫之婦”罪等。1918 年設立的“修訂法律館”，以該草案是處于袁世凱專制淫威之下制定的而加以否定，依當時形勢，“參考各邦立① 《南京臨時政府公報》第41 號，《辛亥革命資料》，第308 頁。
② 轉引自《中華民國立法史》，正中書局1937 年版，第59 頁。
法”，又擬出了第二個刑法草案。這個草案，搬用了較多的資產階級的刑法原則和條款，較前一個有所發展。但是，這兩個草案都未能公布施行。
2.行政立法。
北洋政府為加強對人民的鉗制和統治，強化社會治安，控制官吏，維護其統治秩序，先後頒布了不少行政法律、法令，如《戒嚴法》（1912 年12月）、《官吏服務令》（1913 年1 月）、《治安警察法》（1914 年3 月）、《預戒法》（1914 年8 月）《狩獵法》（1914 年9 月）、《出版法》（1914年12 月）、《司法官懲戒法》（1915 年10 月）《違警罰法》（1915 年11月）以及《律師應守義務》（1915 年7 月公布，1916 年10 月修正）等。依《戒嚴法》宣布戒嚴時，“警備地域內”，凡“與軍事有關系者”，該地的行政司法事務“管轄權屬于該地之司令官”，其行政和司法官也“須受該地司令官之指揮”；“在接戰地域內”，該地的一切行政及司法事務的管轄權，都須“移屬于該地之司令官”，民、刑案件也“由軍政執法處審判之”，並“不得控訴及上告”。在戒嚴地域內，司令官還有權停止集會或新聞雜志圖畫之發行；禁止民有物品“可供軍需之用者”的輸出；有權拆閱郵信電報；可以“不論晝夜”，“侵入家宅、建造物、船舶中檢查之”等等。《治安警察法》規定：禁止私制、私運和私藏軍器或爆烈物；未成年人、婦女、小學教員、學校學生、僧道和宗教教師以及陸海軍軍人等，不得加入政治結社或“政治集會”；禁止工人要求增加工資或罷工的集會。政治結社、政治集會必須預先呈報登記，甚至有的並不涉及政治的集會、屋外集會和集體游戲等也都在禁止和取締之列；如果違反，就要被判處徒刑或罰金。《預戒法》還規定，警察機關及縣知事對于無一定職業及不知檢束之人得行預戒令；違犯此令的，要處以罰金或拘役。上列種種，就為北洋軍閥以各種借口，剝奪人民的民主權利、搶掠人民的財物，實行軍事獨裁統治開了方便之門。3.民事立法。
北洋政府除沿用前清現行律中關于民事有效部分外，還頒布了一系列確認和維護私人權益的法律、條例，如《驗契條例》、《礦業條例》、《國有荒地承墾條例》、《森林法》和《著作權法》等，並組織力量編纂民法典。除1915 年由法律編查會編成《親屬編草案》外，其他各編（總則、物權、債、繼承）草案，直到1925 至1926 年才全部告竣，但均未正式頒行。
4.商事立法。
北洋政府統治時期，戰亂頻繁，工商業屢受塗炭，很不景氣，但也有一定發展。為了確認和保護地主、軍閥、買辦階級經營的商業利益，其商事立法較前有所發展，先後公布的有：《公司保息條例》、《商人通則》、《修正公司條例》、《商業注冊規則》和《證券交易所法》等。
5.訴訟立法。
北洋政府一開始援用清末的民、刑事訴訟律（草案），後陸續公布了一些修改條例，如《民刑訴訟律草案管轄各節》、《修正各級審判廳試行章程三條》、《民事非常上告暫行條例》、《地方審判廳刑事簡易庭暫行規則》、《縣知事審理訴訟暫行章程》、《縣知事兼理司法業務暫行條例》、《行政訴訟法》和《陸軍審判條例》等等。
此外，還公布了維護外國人在司法上享有特權的《酌定華洋訴訟辦法》和《法律適用條例》等。
在審判實踐中，還援用判例和解釋例審判案件。被援用的數量越來越多。
北洋政府的立法，反映了封建地主和買辦階級的意志，以更加嚴厲鎮壓人民的反抗活動，保障軍閥厲行專制統治，維護地主官僚買辦階級和帝國主義的利益為主要內容。在法律編纂上，初步形成了憲法（約法）、刑法、民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法的“六法體系”。
（二）司法的主要特點北洋政府有名目繁多的司法機構：普通法院：仿照資產階級國家的法院組織形式建置，按規定設初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳和大理院四級，實行三審終審制；並于各審判廳內設同級的檢察機構，負責偵查、起訴和監督審判等。但實際上並沒有設置初級審判廳，而地方審判廳及其分廳除在一些大、中城市設立外，也多未設立，所以初級和地方審判廳管轄的案件實由縣知事兼理。
兼理司法法院：即在未設立普通法院的縣由縣知事兼理司法業務，下設承審員輔助之。
特別法院：主要是軍事審判機關和一些地區如哈爾濱等特別法院。此外，還設有平政院，依《行政訴訟法》審理行政訴訟案件。
依照法律，規定了各類法院管轄案件的范圍、應遵守的訴訟原則和程序，如公開、辯護、上訴等，但大都流于形式，特別是基層法院都未認真執行。北洋政府統治者為了厲行專制統治，進行武力統一，極力擴大軍事審判機關的權力，不僅把反對其統治的人們，以各種借**付軍事法庭審判，即使本應由普通司法機關受理的一般案件（如財產糾紛、通奸等），也常被軍事審判機關強行提出，直接審判。警察機關也不經法定手續，可把查獲的案件，擅自判決，罰款結案。所謂普通法院、兼理司法法院的活動，實際上大都為大小軍閥及其代理人所操縱和掌握。一位親曆者記載說：“軍隊警察私擅逮捕監禁”，不是“先有罪而後有刑”，而是“先有刑而後有罪”；“凡行政長官所不喜之人，旦夕得而羈押之，檢察官不敢不服從也；凡行政長官所袒護之人，不得逮捕之，檢察官又不敢不服從也；是所謂人權保護，悉憑有力者之喜怒，不得不假借檢察官之權力以行之，羈押後又得任其宰割”①。其司法之黑暗，于此可見。
① 羅文干：《獄中人語》上編，第53—54 頁。
第十一章中央和地方政權機構第一節晚清政權機構的變化清朝政治體制，是以君主專制政體為核心的高度集權的政治體制。這種體制，隨著社會政治經濟的演變，處在不斷的調整和變化之中。大致說來，從道光二十年（1840）鴉片戰爭後，到宣統三年（1911），經曆了四次重大的變化。
總理各國事務衙門等機構的設立從鴉片戰爭到第二次鴉片戰爭後，清廷被迫與英、美等大大小小十幾個國家簽訂一系列不平等條約，外國殖民勢力不僅侵入中國東南沿海城市，而且深入長江內地。面對這種變化的新形勢，清朝統治者不得不改變某些統治政策，對政權運行機制進行調整和改革。咸豐十年十二月初十日（1861 年1月20 日），咸豐帝下諭批准設立總理各國事務衙門，派恭親王奕、大學士桂良、戶部左侍郎文祥管理。這是清廷進行政治體制改革的開端。
總理各國事務衙門，簡稱“總理衙門”、“總署”或“譯署”，其官制仿照軍機處。官員主要有大臣和章京。大臣一般分為親王、郡主、貝勒統領、軍機大臣兼領、大臣上行走，章京分為總辦章京、幫辦章京、章京、額外章京。章京在大臣領導下管理各項具體工作。分設英國、法國、美國、俄國、海防五股及司務廳和清檔房。總理衙門對同文館、海關總稅務司以及南、北洋通商大臣雖然不能直接管轄，但關系密切。其開始主管外交及通商、關稅等事務，後來擴及築鐵路、開礦、制造槍炮軍火等，總攬了全部洋務事宜。其權勢與地位，凌駕于六部之上，頗似軍機處。在總理衙門設立以前，清廷對外交涉由禮部、理藩院、鴻臚寺等機構辦理。總理衙門成立後，清廷才開始有了專門的外交機構，盡管它帶有半殖民地色彩，但畢竟標志著中國已進入近代意義上的外交行列。
在這以前，清廷還設有五口通商大臣（後改稱南洋大臣）、三口通商大臣（後改稱北洋大臣）、總稅務司等。
由于總理衙門成為總攬一切“洋務”的中樞機構，從而引起清朝中央機關職權的變化。這一變化，在光緒戊戌年間刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段詳細記載：凡策我國之富強者，要皆于該衙門為總彙之也，而事較繁于六部者也。夫銓敘之政，吏部主之，今則出洋大臣期滿，專由該衙門請旨，海關道記名，專保該衙門章京，而吏部僅司注冊而已。出納之令，戶部掌之，今則指撥海關稅項，存儲出公費，悉由該衙門主持，而戶部僅司銷覈而已。互市以來，各國公使聯翩駐京，租界約章之議，燕勞賞賜之繁，皆該衙門任之，而禮部主客之儀如虛設矣。海防事起，力求振作，采購戰艦軍械，創設電報郵政，皆該衙門專之，而兵部武庫車駕之制可裁並矣。法律本掌于刑部，自各國以公相持，凡交涉詞訟之曲直，悉憑律師以為斷，甚或教案一出，教士多方袒護，畸輕畸重，皆向該衙門理論，而刑部初未與聞也。制造本隸于工部，自各國船堅械利，耀武海濱，勢不得不修船政鐵路，以資防禦，迄今開辦鐵路，工作益繁，該衙門已設有鐵路礦務總局矣，而工部未遑兼顧也。是則總理衙門之事，固不獨繁于六部，而實兼綜乎六部矣。①從這段記載看，清廷各部職權由此相對縮小，甚至名不副實，形同虛設，總理衙門成為包攬一切的機構。所以，外國侵略者把它視為“帝國政府（指清廷）的內閣”，這表明清朝中央機構開始發生變化。
“新政”時期政權機構的變化中國在甲午戰爭中的慘敗，喪權辱國的《馬關條約》的簽訂，使得朝野上下要求改革現狀、挽救民族危機的呼聲日益高漲，掀起了要求以改革現行政治體制為中心的維新運動。
從光緒十四年（1888）到光緒二十四年（1898），康有為先後七次向光緒帝上書，曆陳改革政治制度的必要性和緊迫性。光緒二十四年四月，光緒帝下詔進行變法。在變法期間，他下令刪改則例，裁汰冗員；取消詹事府、通政使司、光祿寺、鴻臚寺、大理寺、太仆寺等冗散重疊機構；設立礦務鐵路總局、農工商總局、京師大學堂；准許辦報館、學會、商會、農會；改各省書院、祠廟為學校；裁汰綠營、用新法訓練新軍；推行保甲制度等等。這一系列改革和措施，遭到慈禧太後為首的守舊派的抵制和破壞。然而戊戌變法的失敗，並不表明舊的政權體制照樣能維持下去。隨著義和團運動的爆發，八國聯軍的侵華，《辛丑條約》的簽訂，以孫中山為首的資產階級革命派登上了政治舞台，向清皇朝發起猛烈進攻。清朝統治者為了挽救沒落的命運，被迫進行機構改革和宣布預備立憲。光緒二十六年（1901）底，清廷發布“變法”上諭，推行“新政”。三月，清廷成立督辦政務處，作為規劃“新政”的機構。隨後，改總理衙門為外務部，“班列六部之前”。光緒二十九年（1903），設練兵處，劃一全國新兵訓練；成立財政處，謀求統籌全國財政，解決財政困難；設立商部，將礦務鐵路總局並入。光緒三十一年（1905），設立巡警部，統理全國警務；設立學部，管理全國教育。在這期間，先後裁撤東河河道總督，云南、湖北、廣東三省巡撫及通政司，歸並詹事府于翰林院，裁汰各衙門胥吏差役，停止捐納買官，廢除科舉制度，設立學堂，派學生出國學習等等。
這一時期的新政，是對清朝政權體制的重大改革。通過這一改革，使清朝政權機構發生了很大的變化，一些舊機構被撤銷了，一些新機構設立了，傳統的六部、九卿的建制趨于瓦解。
“預備立憲”時期的官制改革光緒三十一年（1905），清廷宣布“預備立憲”，派載澤等五大臣出國考察政治，設立考察政治館。次年，五大臣回國後，向慈禧太後陳述了實行“憲政”的三大好處：一是“皇位永固”；二是外患漸輕；三是“內亂可弭”。清廷于七月十三日（9 月1 日）宣布“預備仿行立憲”先從改革官制入手。同時，派載澤等編纂官制，命各省督撫派員參議，後又派奕、瞿鴻 等總司核定。經過一番討論，由奕等議定一個改革朝廷官制的方案。九月二十日（11 月6 日），清廷宣諭按照奕等厘定的新官制進行改革。（1）改巡① 《戊戌變法檔案史料·添裁機構及官制吏治》。
警部為民政部，戶部為度支部，兵部為陸軍部，刑部為法部，理藩院為理藩都，大理寺為大理院，都察院為都禦史、副都禦史，其中法部管司法，大理院管審判，都禦史負責“糾察行政缺失，伸理冤滯”；（2）將太常、光祿、鴻臚三寺並入禮部，工部並入商部，取名農工商部；（3）增設專管輪船、鐵路、郵政的郵傳部；（4）內閣、軍機處、外務部、吏部、學部以及宗人府、翰林院、欽天監、鑾儀衛、內務府、太醫院、各旗營、侍衛處、步軍統領衙門、順天府、倉場衙門等照舊不變；（5）准備設海軍部、軍咨處、資政院、審計院等①。除外務部官員缺照舊外，各部堂均設尚書1 員，侍郎1 員，滿漢不分。這種改革，表面上仿照西方資本主義三權分立的體制，設立內閣（行政）、大理院（司法審判）和准備設立資政院（立法），實際上“大權統一于朝廷”，仍以軍機處為“行政總彙”②。
在這次改革中，還有一個重要變化，即廢除了清初三法司制度，實行四級三審制。所謂四級，即城鄉■局（初級審判廳）、地方審判廳、高等審判廳、大理院。所謂三審，即犯有笞杖罪、無關人命的徒罪及200 兩銀價以下民事訴訟案件，由初級審判廳審判，不服，上訴到地方審判廳進行二審，不服，上訴到高等審判廳進行終審；徒、流、死刑由地方審判廳初審，不服，由高等審判廳進行二審，不服，由大理院進行終審判決。高等審判廳不受理初審詞訟案件，大理院負責二級終審及辦理宗室、官犯國事重大案件和皇帝特旨交審案件。因此，刑部改為法部後，變為管理司法行政；大理寺改為大理院後，變成最高審判機關。同時設立各級審判廳及總檢察廳與各級檢察廳，都察院不再參預會審和稽察事務。稽察由總檢察廳、各級檢察廳行使，從而形成較為完整的近代化司法系統。
在改革中樞政治體制的同時，慈禧太後命奕等續訂各省官制，進行地方政治體制改革。奕等擬訂的《各省官制通則》，于光緒三十三年（1907）頒布。改革的基本內容是：“各省按察使改為提法使，並增設巡警、勸業道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵備道及分設審判廳，增易佐治員”。並由東三省先辦，直隸、江蘇兩省擇地試辦，其余各省“均由該省督撫體察情形，分年分地請旨辦理，統限十五年一律通行”①。
在省轄區域，按“區劃廣狹，治理繁簡”，將所屬地方分為府、直隸州、直隸廳，各省原設直隸廳有屬縣的，一律改為直隸州。各府所屬地方分為州、縣，各直隸廳所屬地方為縣。並將各直隸州、直隸廳及州、縣所管地方劃分若干區，置區官1 人，管理本區巡警事務。同時，將原設的分司巡檢，一律裁撤。
“責任內閣”的成立光緒三十三年（1907）秋，宣布在朝廷籌設資政院，命令地方各省籌設咨議局，同時將考察政治館改為憲政編查館。
憲政編查館直屬軍機處，專管調查編定東西各國憲法材料和各省政治情① 《光緒朝東華錄》第5 冊，總第5579 頁。
② 《光緒朝東華錄》第5 冊，總第5579 頁。
① 光緒三十三年五月二十七日《各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979 年版，第510 頁。況，並負責草擬《議院選舉法》、《憲法大綱》等有關法律文件。光緒三十四年八月初一日（1908 年8 月27 日），公布《憲法大綱》。十月二十一日、二十二日（11 月14 日、15 日），光緒帝、慈禧太後先後死去。溥儀“入承大統”，以翌年為宣統元年（1909）。以光緒帝之弟、溥儀之父載灃為攝政王監國。載灃執政後，為鞏固垂危統治，采取借“預備立憲”以籠絡人心，並乘機加緊集中權力于皇族的方針。他一方面通令頒布《廳、州、縣自治章程》及《法院編制法》，要求務必在宣統元、二年各省成立咨議局、朝廷成立資政院，“以立議院基礎”；另一方面，效法德國皇帝威廉·亨利統治辦法，以皇族掌握全國軍隊統率權，削奪漢族軍閥官員的權力，罷斥權勢煊赫的袁世凱，自己代理陸海軍大元帥，將軍政大權掌握在皇族手里，以維持岌岌可危的統治。
宣統三年四月（1911 年5 月），清廷懾于各方面的壓力，不得不頒布《新內閣官制》，撤銷軍機處這一君主專制的權力中心，設立責任內閣。責任內閣由總理大臣、協理大臣、各部大臣組成，“輔弼皇帝擔負責任”。內閣會議由總理大臣主持，設政事堂為會議場所，規定頒布法律、敕令及有關國務的諭旨，須經總理、協理大臣會同有關部務大臣副署，涉及各部的事務，由全體閣員副署，才能發生效力。
新內閣體制，在總理、協理大臣之下，設丞1 人，綜理各務，所屬有承宣廳和制誥、敘官、統計、印鑄四局。新內閣設外務、民政、度支、學、陸軍、海軍、法、農工商、郵傳、理藩等十部，各部尚書一律改稱大臣。同時，裁撤內閣、會議政務處、憲政編查館，改禮部為典禮院、監務處為監政院、軍咨處為軍咨府，增設弼德院等。
至此，清廷中樞以新官制代替了舊官制。責任內閣的成員是：總理大臣奕，協理大臣那桐、徐世昌，外務大臣梁敦彥，民政大臣善耆，度支大臣載澤，學部大臣唐景崇，陸軍大臣■昌，海軍大臣載洵，法部大臣紹昌，農工商大臣溥倫，郵傳大臣盛宣懷，理藩大臣壽耆。在這些閣員中，滿族貴族8 人，蒙古貴族1 人，漢族官員4 人，滿族貴族8 人中，皇族又占6 人。因此，它是一個以皇族為中心的內閣，人們稱之為“皇族內閣”。
皇族內閣成立後，遭到各方面的強烈反對，張謇、湯壽潛等人以各省咨議局聯合會名義上書說：“以皇族組織內閣，不合君主立憲公例，請另簡大員，組織內閣。”資政院也上奏稱：“內閣應負責任，國務大臣不任懿親”等。這時武昌起義爆發，各省紛紛響應起義。清廷為了擺脫困境，只得取消現行內閣章程，解散奕為首的皇族內閣，任命袁世凱為內閣總理，組織“責任內閣”。清廷軍政大權全部落入袁世凱手中。
袁世凱掌握軍政實權後，“一方面挾北方勢力，與南方接洽；一方面借南方勢力，以脅制北方”①。經過南北雙方多次談判，在革命黨人妥協下，達成了協議。宣統三年十二月二十五日（1912 年2 月12 日），清帝被迫下詔退位。從此，結束了清朝260 多年的封建君主專制統治。
① 張國淦：《辛亥革命史料》，龍門聯合書局1958 年版，第289 頁。
第二節太平天國的政權機構天國中樞職官太平天國最高領導者是天王。天王下設王、侯兩等爵位。設軍師、丞相、檢點、指揮、將軍、總制、監軍、軍帥、師帥、旅帥、卒長、兩司馬等12級職官。最初職官不分文武，兼理軍政。到咸豐三年（1853）定都南京後，職官才進一步健全，開始將軍政分開，分軍師、丞相、檢點、指揮、將軍為朝內官，即中央官；分總制、監軍、軍帥、師帥、旅帥、卒長、兩司馬為守土官，即地方官。朝內官軍師至檢點既可以在中央政府任職，又可以領軍出外作戰和處理地方政務。王、侯可以世襲，職官不能世襲。丞相可以升侯，侯可以升王，丞相升侯升王後，地位雖起變化，但職務不變或另授官職。但是，丞相、檢點、指揮、將軍，只是一種官階，不是具體職務。職務的大小主要根據所派工作的情況而定。如丞相官雖高，可是在中央政府中沒有參加和決定政務的權力，如果奉命出征，則賦予獨當一面的軍政全權。此外，東王以下的兄弟，都稱國宗，後輩稱國朝。國宗又有閑散和提督軍務之分。國宗的官階，一般與丞相相等。
太平天國職官，到咸豐六年（1856）天京事變後，發生了變化。先是王、侯的變化。咸豐六年（1856）天京事變前，太平天國只封了七個王，除南王馮云山、西王蕭朝貴在戰爭中犧牲，豫王胡以晃病死于江西外，東王楊秀清、北王韋昌輝、燕王秦日綱死于天京事變，只剩下翼王石達開。天京事變後，“合朝同舉翼王提理政務，眾人歡悅”①。但天王對翼王主持政務，並不放心，封長兄洪仁發、次兄洪仁達為安、福二王，“挾制翼王”，使石達開被迫出走，引起朝臣的不滿。洪秀全不得已取消長兄、次兄的王爵，到咸豐九年（1859）春再也沒有封過王。同年，洪秀全的族弟洪仁玕到了天京，不到一月，封為干王，總理天國政務。洪仁玕雖是拜上帝會最早創始人之一，但未參加金田起義，未經曆戰爭鍛煉，不為朝中功臣所服。洪秀全為了平息功臣們的不滿情緒，先後封陳玉成為英王，李秀成為忠王，蒙得恩為贊王。到同治元年（1862）以後，“日封日多，不問何人，有人保者俱准。..無功偷閑之人，各有封王”①。甚至“由廣東跟出來的都封王，本家親戚也都封王，捐錢糧的也都封王，竟有二千七百多王”②。由于濫加封王，不僅沒有平息將士的不滿，反而造成政治軍事上“散漫不可制”③、指揮失靈的嚴重局面。與王爵變化的同時，侯的地位也發生了變化。太平天國前期，侯的地位僅次于王。後來，太平天國領導者為了固結眾心，設置義、安、福、燕、豫、侯六等爵位，侯的地位大大降低。在六爵中，義、安兩爵在咸豐十年（1860）以前是一種很高的爵位，一般有功之臣才能得到封賞。後來“動以升官升爵為榮，幾若一歲九遷而猶緩，一月三遷而猶未足。..自茲以往，不及一年，舉朝內外，皆義皆安，更有何官何爵可以升遷地耶？”④從此，太平天國爵位① 《李秀成自述》，《太平天國》第2 冊，神州國光社1954 年3 月版，第792、830 頁。① 《李秀成自述》，《太平天國》第2 冊，神州國光社1954 年3 月版，第792、830 頁。② 《黃文英自述》，《太平天國》第2 冊，第857 頁。
③ 李鴻章：《複彭雪琴侍郎》，《李文忠公全書·朋僚函稿》卷1。
④ 洪仁玕：《立法制宣諭》，《太平天國史料》，第147—148 頁。
愈封愈濫。
與此同時，官階也相應地增多。大約在咸豐十年，六爵之上又增設天將、朝將、主將、佐將等官職。
太平天國奉行“天下多男人，盡是兄弟之輩，天下多女子，盡是姐妹之群”男女平等原則，在設立男官的同時，建立了女官。女官共分10 級，即軍師、丞相、檢點、指揮、將軍、總制、監軍、軍帥、卒長、管長，其中將軍以上為中央執事官，將軍以下一般是統率女營或管理女館的官員。
天國中樞機構太平天國在南京建立政權後，設立的中樞機構主要有天王府、東王府、北王府、翼王府、燕王府和豫王府。在各王府中，除天王府外，都設有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，並置尚書進行管理，其中惟有東王府各部尚書頒發印信，余則不過胥吏。
太平天國政權組織，從各王府來看，天王府應是最高國務管理機關，但事實上並沒有行使這一職能。這是由于東王楊秀清具有“代天父傳言”的權力，其政治地位僅次于洪秀全，在永安詔令中又明文規定諸王“俱受東王節制”。定都南京後，並沒有改變這一規定。所以，各級官員除奏謝恩賞文件直達天王府外，一切軍政事務奏章都呈東王府，或者呈北王府、翼王府轉呈東王府，由楊秀清裁決，有時韋昌輝、石達開也參加意見、議定，然後由東王或者楊、韋、石三人會銜上達天王，天王照准，通令全國全軍執行。事實上一切軍政事務的決策取決于東王府，因而東王府便成為太平天國實際上的最高國務機關。
天京事變後，洪秀全親自主持政務，天王府才成為最高國務機關。因而又在天王府下增設六部，分管天國政務。其中各部主要官員命名為天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。並在各部之前均冠以“殿前”二字。
咸豐七年（1857）石達開離天京出走，洪秀全乃設督率等官、為朝官之長，不久改為掌率。掌率設正、又正，副、又副，以蒙得恩為正掌率（原為督率），陳玉成為掌率，李秀成為副掌率，共同主持天國政務。咸豐九年，洪仁玕到天京後被封為干王，一度停止的封王又恢複。這樣，掌率變成了普通官職。洪仁玕封王後，並以軍師身份主持朝政，形式上頗與東王楊秀清主持政務相似，實際上“自西（幼西王）以下聽東（幼東王）令”①，並以幼東王為殿前轉獻官，一切奏章非經幼東王蓋印不得呈天王，發令也由幼東王轉頒。太平天國政治體制，開始轉變成“所有權柄集中于天王”的制度。
由于太平天國後期設官封爵封王很濫，因而不像前期那樣各王府下都設六部，而在眾多王府中只有朝內重要王府設立六部。但在六部以外又設文正總提、文副總提、左右同檢，其中總提前期也有，不過與這時的總提有所不同，是辦理考試事務的官員。這時王府的六部官員也與前期大不一樣，很少有人辦公。
地方職官① 《幼主詔旨》，《太平天國史料》，第114 頁。
太平天國建都南京以前，不注意建立地方政權，攻克的城鎮隨得隨失。
建都南京以後，開始注意到建立地方政權的必要性。因此，太平軍攻下鎮江、揚州，在西征過程中，所克之地，派兵駐守，建立政權，以鞏固勝利成果。在太平天國管轄的地區，廢除清廷設立的道、州、廳等機構，陸續建立省、郡、縣三級地方政府，委派官員進行管理。按照太平天國官制規定：郡設總制，縣設監軍。總制、監軍由中央政府任命，不設監軍的縣，直隸于總制管轄。
由于太平天國始終處于頻繁的軍事斗爭中，為了便于統一行動和指揮，一般說，省、郡、縣的行政首腦，大都由駐軍首領或更高軍事首腦擔任，或者受他的領導和指揮。
天京事變後，地方職官隨著天國職官的演變，也發生了變化。省行政首腦，出現了佐將、文將帥，或者不稱文將帥而稱管理某省行政事務官員。此外，還增設了一種又正、副巡察使的監察官。郡、縣行政首腦，除仍為總制、監軍外，縣有時又出現一種佐將、又將帥、護軍、大佐將等主持民政的官員。太平天國後期官爵層次增多，王越封越濫，官愈來愈多，爵更難勝計，郡、縣地方行政官員都是有王號的王，這樣便形成了郡難以節制縣，省難以節制郡，中央難以節制地方的紊亂現象。這種現象的出現，形成行政上各自為政，軍事上互不統率的嚴重局面。官制紊亂的惡果，表明太平天國政治制度的衰敗。
鄉官太平天國基層政權組織是鄉官。鄉官的產生，大體采取選舉、保薦、委派三種方式。在新占領區，一般由上級委派；在老占領區，已建立鄉官的地方，一般采取保薦、選舉方式。按照《天朝田畝制度》規定：“每歲一舉，以補諸官之缺。”被保薦之人，必須具備的條件是：（1）遵守十款天條及遵命令；（2）“盡忠報國”；（3）“力農者”①。保薦程序先由兩司馬提出，“列其行跡”，然後層層上轉，層層核實，最後上達天王，天王降旨決定。但是，目前尚未見到實施的記載。然而關于選舉的記載卻較多。在太平天國文獻或清官方文件中，都有“趕緊舉官”②，“舉為鄉官”③，“鄉里公舉軍帥、旅帥”④等記載。太平軍占領蘇州後，李秀成飭令管理蘇州民務的左同檢點熊萬荃選舉鄉官。但是，不論鄉官采取何種方式產生，其人員“皆土著為之”⑤。
鄉官的職權，由于戰爭正在進行，不可能完全按照《天朝田畝制度》的規定履行，而是把主要精力放在清查戶口，編立門牌，收繳土地賦稅，供應軍需，處理訴訟，打擊土豪劣紳，維持社會秩序，統率鄉兵協同太平軍偵察敵情和作戰等。由于他們認真執行太平天國政策法令，“得操征調之柄，催① 《天朝田畝制度》，《太平天國》第1 冊，神州國光社1954 年3 月版，第323 頁。② 《殿右八指揮楊劄諭》，《太平天國史料》，第131 頁。
③ 《李秀成諄諭蘇郡人民》。
④ 《偽官制·偽守土官鄉官》，張德堅：《賊情彙纂》卷3。
⑤ 隱名氏：《越州紀略》，《太平天國》第6 冊，第769 頁。
科理刑，皆專責成”⑥，鄉官制在動員群眾、組織群眾、聯系群眾，維護社會秩序方面起了十分重要的作用。到了後期，鄉官制在有的地區未能認真執行，以致組織不健全，人員成分更為複雜，大都以“紳衿”、“紳士”、“富紳”、“鄉耆”、“殷富者”以及“舉、員、監”等擔任鄉官。
⑥ 《偽官制·偽守土官鄉官》，張德堅：《賊情彙纂》卷3。
第三節民國初年的政權機構南京臨時政府宣統三年（1911）的辛亥革命，推翻了清朝封建君主專制統治，建立了資產階級民主政府。
武昌起義，各省各地區紛紛響應，宣布成立軍政府（或都督府）。隨著形勢的發展，客觀要求建立一個統一的中央政府，作為領導革命的中心。然而在組織中央政府問題上，出現了最早起義的武漢和同盟會本部所在地上海兩個中心。兩地幾乎同時發出函電，邀請各省派代表商討組織中央政府，經過頻繁的電報、書信往返和激烈斗爭，最終確定在漢口英租界召開“各省都督代表聯合會”，井推舉譚人鳳為議長，制定《中華民國臨時政府組織大綱》。《中華民國臨時政府組織大綱》規定：國家政治制度，采取總統制。但會議正在進行時，出現了新情況：一是武漢戰爭節節失利，武昌陷于清軍包圍之中；一是起義者于十月十一日（12 月1 日）光複南京。于是會議改在南京繼續進行。十一月初六日（12 月25 日），孫中山回國。初十日，召開臨時大總統選舉預備會。十一日，進行正式選舉。到會代表共17 省，規定每省只有一票投票權。選舉結果，孫中山以16 票多數當選為臨時大總統。十二日，在孫中山的提議下，代表會決議改國號為“中華民國”，改陰曆為陽曆，宣布1912 年為中華民國元年。1912 年1 月l 日，孫中山在南京宣誓就職。1月2 日，會議重新修訂臨時政府組織大綱， 增設副總統，將原5 部增為9部。3 日，複選黎元洪為副總統，通過孫中山提出的國務員名單。至此，臨時政府組成，宣告中華民國正式成立。
南京臨時政府的政治體制，是仿效西方國家三權分立的組織原則，由立法、行政、司法三種權力系統所構成，即立法機關（臨時參議院）、行政機關（總統、行政各部）、司法機關（中央審判所）所組成。但在《臨時政府組織大綱》中只規定：“臨時大總統得參議院之同意，有設立中央審判所之權”，並未具體規定司法機關的組織和活動原則，因而南京臨時政府實際是由行政和立法兩部分所構成。
中央政權機關南京臨時政府中央政權體制，大致可分為臨時大總統、副總統、行政各部、直屬機構和軍事機構。
（1）臨時大總統、副總統由各省代表選舉產生。大總統的主要職責有：（1）統治全國之權與統率陸海軍之權；（2）任免國務員、外交使節、宣戰媾和、締結條約、制定官制官規及設立臨時中央審判所等權，但須經“參議院之同意”；（3）向參議院交議或提出咨詢事件，行使複議權。即總統對參議院的議決，如不同意，可在10 日內聲明理由提交複議，“參議院對于複議事件，如有到會參議員2/3 以上的同意，仍執前議時”，必須執行①。副總統協助大總統工作，大總統因故不能視事，受大總統的委托代理職權，因故去① 《修正中華民國臨時政府組織大綱》第4、5、6、14、2、3 條，《南京臨時政府公報》1912 年1 月29日，第1 號。
職時，得升任之。
（2）直屬機關。據有關材料記載，大致有法制局（院），印鑄、公報、稽勳三局。其中稽勳局是臨時性的，它的主要任務是：“對于開國之役，調查應賞應恤之人，分別應賞應恤之等，詳訂應賞應恤之條”①，事畢即應取消，給賞給恤，具體任務，移歸內務部辦理。
（3）行政各部（即內務、外交、陸軍、海軍、司法、財政、實業、交通、教育九部），為管理國家軍政事務的執行機構，直隸臨時大總統。各部設總長、次長各1 人，分管該部工作。據有關不完全的材料記載，各部分別設局、司、處或廳、局或廳、司或處、司及直轄機構。司、局下分科辦事。
（4）軍事機構，除了陸軍、海軍兩部外，還有參謀本部、大本營、南京衛戍總督府等。
參謀本部是負責軍令的機構，1912 年2 月6 日成立，由各省派員組成，設總次長各1 人，下設總務、陸地測量及1 至4 局。
大本營為元首兼陸海軍大元帥的戰時組織，全稱“大元帥大本營”，系戰時特設的最高指揮機關。下設兵站總監、兵站次監、作戰局、兵站等。主要成員大都由參謀本部人員兼任。由于大本營系臨時特設的軍事最高指揮機關，據1912 年3 月27 日《大總統令參謀本部裁撤大本營名目文》中說，“民國統一，戰事終息，大本營名目，應即取消”②，可見成立時間很短，大概在3 月下旬就撤銷了。
南京衛戍總督府是統轄南京衛戍勤務的機關，設總督、參謀長管理全府事務。所謂衛戍勤務，除指一般警備外，並“監視衛戍區的陸軍的秩序、風紀、軍紀，保護各種陸軍建築”，“指揮區內駐屯軍隊，直接管轄區內憲兵、要塞等。遇有緊急情況時，得對不受管轄的部隊徑行命令，必要時，經與參謀部、海軍部協商妥恰後，可調遣兵艦炮船”①。
立法機關南京臨時政府的立法機關為臨時參議院。在臨時參議院成立前，是武昌起義後組成的“各省都督代表聯合會”。各省都督代表聯合會名義上是一般民意機關，實際上具有最高權力機構的性質。從宣統三年十月初五日（1911年11 月25 日）召開第一次會議起，到1912 年1 月28 日臨時參議院成立止，共計存在75 天，在完成建立共和制度初步任務後結束，其余未完成的任務由臨時參議院繼續完成。
臨時參議院是按照《中華民國臨時政府組織大綱》設立的，是行使立法權的最高權力機關。由各省都督府派參議員組成，開會時每省3 人中只有一票表決權，議員用無記名投票選出正副議長主持會務。成立時議員為43 人，其中同盟會會員33 人，革命團體貴州自治學社1 人，與革命有密切聯系的紳士1 人，立憲派8 人。同盟會會員林森、王正廷為正副議長。
臨時參議院議事方法，一般“以到會參議員過半數之所決為准”，對于宣戰、媾和及締結條約“非有到會參議員2/3 的同意，不得議決”。議決事① 《大總統咨參議院設文稽勳局文》，《南京臨時政府公報》1912 年（民國元年）2 月23 日，第20 號。② 《南京臨時政府公報》1912 年3 月27 日，第49 號。
① 錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，中華書局1984 年5 月版，第420 頁。項由臨時大總統蓋印，牽涉到各部或有關部，交各部或有關部執行。如議決事項臨時大總統不同意，在10 日內說明理由，交令複議。在複議時，到會議員2/3 以上仍然維持原議，臨時大總統必須交各部或有關部執行。
臨時參議院職權，一方面議決暫時法律和臨時政府預算、稅法、幣制、公債發行、臨時大總統交議事件，以及答複臨時大總統咨詢事件和檢查臨時政府的出納；另一方面對臨時大總統行使宣戰媾和、締結條約、制定官制官規、任免國務員和外交使節，有同意權。
從上所述，可見，南京臨時政府政權體制，仿效美國的總統制，但未完善，只有立法制約行政，司法則是一個雛型，而立法機關的議員又非選舉產生，則為民主欠缺之處，但它畢竟沖破了君主政體的羈絆，開創了民主政體的先河。
地方政權機關武昌起義爆發後，全國各地紛紛響應，宣布獨立。但是，各地獨立的情形有所不同，建立的政權機關也不一樣，有的成立全省軍政府，有的在某地成立軍政分府或軍政府。如湖南、湖北成立軍政府，浙江甯波、江西九江、安徽合肥等成立軍政分府，山西大同、山東登州成立軍政府，等等。其中也有特殊，如廣西南甯成立軍政副府。軍政副府按性質與地位和分府不同，僅次于省軍政府，全名為“省副軍政府”。出現這種情況，主要由于“副都督陸榮廷‘駐節’南甯，而他又是擁有實力的人”的緣故①。隨著起義形勢的發展，有一些省的地區政權逐步統一成全省政權。如四川，最早起義地區是榮縣，隨著重慶、成都分別宣布成立軍政府，後統一成四川軍政府。成立軍政府的地區相應地建立了政權機構，然而各地所建立的政權機構又不完全相同，如湖北類似總統制，福建類似內閣制等。
從武昌起義到南京臨時中央政府成立，地方政權組織頗不統一，這清楚地說明，人們在探索推翻清皇朝後建立什麼樣的政權機制來鞏固勝利的成果。1912 年1 月，南京臨時政府成立後，為了統一各省所屬行政各部名稱，2 月電令各省都督，將軍政府行政各部改為司，“庶使中央各部與地方各部示有區別”②，開始著手統一地方政權機關。
民國初年成立的政權機關，是按照資產階級共和制度設置的，具有近代意義的政權組織機制，但由于處在戰爭環境，各地方政權機構均各自為制，頗為混亂。以孫中山為首的南京臨時政府成立後，正准備制定法規劃一地方政權組織，剛剛建立的政權就被北洋軍閥袁世凱所竊取，曆史進入北洋軍閥統治時期。
① 錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，第434 頁。
② 《大總統令內務部分電各省都督所屬行政各部改稱為司》，《南京臨時政府公報》1912 年2 月9 日，第11 號。
第四節北洋政府的政權機構1912 年3 月，袁世凱竊取辛亥革命的果實，在北京建立北洋軍閥政權。
隨著袁世凱統治的加強，軍閥各派明爭暗斗，矛盾日益加劇，政機機關不斷發生變化，從1912 年3 月至1919 年，經過內閣制、總統制、帝制、內閣制的演變。在這期間，又經過兩個大的階段，即袁世凱統治階段和各派軍閥統治階段。前階段由內閣制過渡到總統集權制再到洪憲帝制，後一階段是恢複內閣制和各派軍閥爭奪統治權的斗爭。
袁世凱統治期間的中央政權機關（一）內閣制袁世凱繼任臨時大總統，是按《中華民國臨時約法》規定所組建的政府，與《南京臨時政府組織大綱》規定的有所不同，不是采取總統制，而是采取責任內閣制。責任內閣制的政權體制由大總統、議會、內閣、法院所構成。1.大總統、副總統。
大總統初名臨時大總統，1913 年10 月10 日取消“臨時”二字，正式為此名。責任內閣制，大總統不是實際的行政首腦，而是代表國家的元首。大總統任期，最初無明確規定，後來規定為5 年，如再當選，得連任一次。按照《中華民國臨時約法》規定，大總統代表臨時政府，總攬政務，統率陸海軍，有公布法律、發布明令、制定官制官規、宣戰媾和、締結條約、宣告戒嚴、任免文武職員、派遣大使公使、代表國家接見外國使節、頒給勳章及其他榮典，宣告大赦、特赦、減刑、複權等權力，但大總統在制定官制官規、任命國務員及外交使節、宣戰媾和、締結條約等方面須經參議院（國會成立為國會）同意，提法律案、公布法律及發布命令時，須經國務員副署，否則無效。副總統協助大總統，在“大總統因故去職或不能視事時，得代行其職權”。在《大總統選舉法》中則改為因故去職或“缺位時，由副總統繼任，至本任大總統任滿為止，大總統因故不能執行職務時，以由副總統代理”。若正副總統同時缺位，大總統職務“由國務院攝行其職務；同時國會議員于三個月內自行集會，組織總統選舉會，行次任大總統之選舉”①。大總統若受參議院（或國會）的彈劾，則由最高法院全院審判官推舉9 人組織特別法庭進行審判。
但是，這種彈劾和審判，不是指違法、失職，而是指謀反行為。這是因為在內閣制的大總統不負實際政治責任，不存在違法失職問題。
由此可見，《臨時約法》規定的內閣制，對于總統的權力給予相當的限制。這對袁世凱來說，是格格不入的，只要時機成熟，就進行公開的破壞。2.議會。
北洋政府議會，最初為一院制，後改為兩院制，前者名參議院，後者名國會。
（1）參議院。
參議院是由1912 年1 月28 日成立的臨時參議院演變而來。同年3 月，袁世凱任臨時大總統，在北京成立北洋政府。4 月29 日，臨時參議院遷至北① 《大總統選舉法》（民國二年十月五日）第5 條，陳茹玄：《中國憲法史》，世界書局1933 年版。京，取名參議院。按照《臨時約法》28 條的規定，參議院于“國會成立之日解散，其職權由國會行使”，無異具有臨時國會的性質，是一般資產階級民主國家三權分立原則中的最高立法機關，實際上不僅具有立法的性質，而且還是一個“造法機關”，賦有“制憲”的任務。它由各省及蒙古、西藏等各選派5 人，青海1 人組成。在會議進行表決時，各地議員只有一票投票權。其組**員幾乎都是地方實力派的代表。
參議院設正副議長，由議員互選產生，主持院務。院內設秘書廳及全院、常任、特別3 個委員會。全院委員會由全體議員充任，並互選1 人為委員長，但正副議長不得兼任。常任委員會又分別置法制、行政、庶務、請願、懲戒五部，委員在議員中互選，並推1 人為委員長，分別擔任審查各部事件，還可兼任特別委員。特別委員會成員由議長指定或者院中選舉產生。其中指定或選出委員中互推1 人為委員長，負責審查特別事件。
參議院職責則為：第一，制定、修改、廢除法律及議決一切法律案；第二，議決政府預算、全國稅法幣制及度量衡准則；第三，議決政府公債募集及國庫有負擔的契約；第四，決定大總統任免國務員、大使、公使，對外宣戰媾和、締結條約、大赦、特赦、減刑和複權等；第五，答複政府咨詢事件；第六，選舉正副總統；第七，受理國民請願；第八，對有關法律及其他事件意見向政府建議；第九，對國務員處理事情，認為不符合法律或其情況，向國務員提出質詢，並要答複；第十，對官吏納賄違法，咨請政府查辦；第十一，對大總統有謀叛行為或國務員違法失職，提出彈劾①。但是，在受理國民請願時，其請願書非有議員3 人以上介紹；向政府建議必須有議員5 人以上連署；向國務員提出質問書，須有議員10 人以上連署；對總統彈劾須有議員20 人連署，對國務員彈劾須有議員10 人以上連署；選舉正副總統須有議員總數3/4 出席，方能投票。此外，參議院無權發布告示，凡議決事件，交總統公布施行。
參議院議員主要來自國民黨（同盟會改組而來）、共和黨和民主黨。在三個政黨中，國民黨、共和黨各占40 席，民主黨占25 席，都不到半數。國民黨、共和黨是相互對立的政黨。而共和黨則為袁世凱服務，民主黨又常常站在共和黨一邊。這樣，共和黨便成為操縱參議院的主要政治力量。因此，參議院名義上是獨立行使立法權的機關，實質上是袁世凱愚弄的工具。
（2）國會。
按照《中華民國臨時約法》規定，“約法施行後，限10 個月內，由臨時大總統召集國會”。1913 年4 月8 日，國會成立。這時的國會不僅繼承了參議院的職權，而且具有立法、民意、制憲機關三重性質，除立法、制憲外，還享有彈劾權和同意權。
國會由眾議院和參議院組成，兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別3 個委員會。
兩院正副議長對外為一院代表，對內負責維持院內秩序，整理議事，指揮監督秘書長及其所屬職員。眾議院議長任期3 年，參議院議長任期2 年。兩院議長如有違背法律情形，經總議員1/5 以上提議，交懲戒委員會審查，結果交院議決，如出席總議員1/3 以上，其中2/3 以上議員認為違法，即免① 《中華民國臨時約法》、《參議院法》，見《法令全書》第1 冊，《憲法》，1912 年印鑄局印行。去議長職務①。
兩院全院委員會由各院議員組成，開會時各選委員長1 人主持會議，但正副議長不在被選之列。全院委員會要在兩院會議期間，遇有重大問題，經議長或議員10 人以上動議，該院決定後，才能召開。其中參議院全院委員會召開，還須有1/3 以上委員出席。
兩院常任委員會主要負責兩院會議期間各項議案或問題的審查。為便于對各種不同性質或問題進行審查，兩院每年開會時選定各種常任委員組成委員會，進行該項工作。
兩院委員產生，眾議院用限制連記名選舉，其限額為原人數的1/3，並以得票多者當選；參議院用無記名投票選舉。它們之間主要區別在于：眾議院常任委員會審查結果以文件或報告形式提交大會，參議院常任委員會則由委員長委托該股委員向大會報告就行了。
兩院特別委員會，只有在兩院遇有特殊事件，對該事件進行特別審查時才能成立。其人數，眾議院一般由議長指定，但對議員資格審查而成立的則由選舉產生；參議院在多數情況下由選舉產生。
三種委員會的情況表明，主要是兩院為了便于對各種不同類型和性質的議案進行審查而設置的輔助機構，所以它的活動范圍不能超越該院委托的審查議案。
兩院的職權，按照《國會組織法》規定，處于平等地位。國會對于各種議案的議定，必須經過兩院同意才能成立。它的具體權限，除《中華民國臨時約法》所定參議院之職權為民國議會之職權外，還有建議、質問、查辦官吏納賄違法請求、政治咨詢答複、人民請願答複、議員逮捕許可、院內法規制定等權限。另外還有一項特別權限，即起草憲法。
兩院雖然處于平等地位，除開幕和閉幕式合並舉行外，對案件的議定，則是分別進行的。兩院會議每年召開一次，為期4 個月，必要時可適當延長。按照《國會選舉法》規定，眾議院議員為596 名，參議院議員為274 名，兩院共為870 名。眾議院議員由地方選舉，采取複選制；參議院議員由團體選舉。前者稱為“代表地域性之議員之集團”，後者稱為“代表特別社會勢力之集團”①。所謂複選制，即先舉“初選當選人”，然後在“初選當選人”中選出議員。所謂團體選舉制，即由省議會，蒙古、西藏、青海、華僑選舉會，中央學會（未選出）選舉議員。
在當時參加國會議員選舉的政黨，主要有國民、共和、統一、民主四黨。從1912 年11 月開始選舉，到1913 年結束，在選出的眾、參兩院870 名議員中，國民黨占392 席，共和、統一、民主三黨占223 席，跨黨和無所屬者占255 席，其中國民黨占絕對優勢。
國會成立後，根據《中華民國臨時約法》和《國會組織法》規定，1913年7 月12 日在天壇祈年殿成立由60 人組成的憲法起草委員會，進行憲法起草工作。
但是，在國會和憲法起草委員會中反對派占優勢，這對袁世凱是一大障礙。于是，他設法操縱國會，破壞憲法起草。他一面借口國民黨反對政府，大肆逮捕國民黨議員和憲草委員；一面指使梁士詒出面，用金錢和職位在國① 《議院法》（1913 年9 月27 日），《北洋臨時政府公報》1913 年9 月29 日。① 周異斌、羅志淵：《中國憲政發展史》，第70 頁。
會里收買部分議員組成直接受他指揮的禦用黨——公民黨，以便挾持國會選舉他為正式大總統。由于制憲工作尚未完成，袁世凱一面破壞制憲，一面叫嚷先選總統。公民黨緊跟著喧嚷“欲得外國承認，必須先選總統”。國民黨議員堅持先定憲法，後選總統。兩派在國會中相持不下，袁世凱唆使黎元洪領銜，率領14 省軍閥發表“先舉總統建議”，對國會施加壓力。結果，國民黨議員為武力所屈服。10 月5 日，由袁世凱公布《總統選舉法》。6 日，組織總統選舉會，經過議員三次投票，最後以507 票選出袁世凱為大總統。袁世凱當選為正式大總統後，感到國會已完成任務，成了一個無用的累贅。11 月4 日，他以順從“民意”為詞，下令解散國民黨，撤銷國民黨議員資格，使國會不足法定人數無法開會。1914 年11 月10 日，正式下令解散國會。
3.內閣。
袁世凱政府初期的政治制度是內閣制。所謂內閣制，就是國家一切行政權力集中在內閣，即國務院。國家一切行政不是由總統而是由內閣負責，凡總統公布一切重要法律、命令，都要經過內閣成員副署，否則在法律上不發生任何效力。因此，國務院就成為國家政權機關，即中央政府。
國務院于1912 年4 月21 日成立，由國務員組成，即國務總理和各部總長組成，並以總理為國務會議主席。
國務院有輔助機構秘書廳，直屬機構法制、銓敘、印鑄、臨時稽勳、蒙藏事務、全國水利、幣制、臨時國會事務等局及法典編纂會；行政各部為外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通10 部，分管各項工作。
內閣制的設立，對于一心搞獨裁統治的袁世凱是一個很大的約束和限制，因而他就想方設法破壞它。袁世凱為了集權，一面將總統府秘書處擴大為秘書廳，軍事科擴大為軍事處，將秘書廳下的財政科擴大為財政委員會，直接聽其指揮。秘書廳、軍事處、財政委員會名義上是總統的輔助機構，實際上是“陰持”政權、軍權、財權的機關；另一方面，又施展各種手段，控制國務院以達到廢除內閣制的目的。他迫使不聽自己使喚的唐紹儀內閣辭職，並先後任命陸征祥、趙秉鈞為國務總理，後來內閣成員雖有變化，但基本情況始終未變。自1912 年3 月到1914 年5 月，前後二年多，經過了唐紹儀、陸征祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六易（不包括代理總理在內）內閣。
4.法院。
北洋政府司法制度基本上沿襲清末司法制度。1912 年3 月15 日公布的《中華民國暫行法院編制法》，無非是清末宣統元年（1909）頒布的《法院編制法》的翻版，只是將“帝國”改為“民國”，“臣民”改為“人民”而已，其本質和內容沒有變化。但從司法制度說，值得注意的有兩點。
第一，實行行政訴訟獨立。即把行政訴訟和普通民、刑事訴訟分開，各設不同的法院管轄。一般說，發生訴訟案件的情況有兩種：一是人民相互間訴訟；一是人民與官署間訴訟。前者規定為普通法院受理，後者規定為專門法院受理。所謂專門法院，即平政院。這種行政訴訟與普通訴訟分開的辦法，是資本主義國家普遍采用的辦法。但資本主義國家普通法院與特別法院都受理行政訴訟，北洋政府則只有專門法院才能受理。
第二，采取四級三審制，即審判機關分四級設立，審判只能三審終審。
就是說，第一審分為初級和地方審判廳，以高等審判廳大理院為終審機關。北洋政府在當時“京師設大理院及總檢察廳，為全國上訴最高機關，設高等以下各級廳，管轄京兆屬縣及京師訴訟，于各省城設高等廳，于縣鄉（鎮）設地方廳及初級廳，又因地方情形得設高等分廳或系地方分廳”①。
（二）總統制1913 年10 月10 日袁世凱就任正式大總統後，竭力攻擊國會。1914 年1月10 日，他下令解散國會，代之以“中央政治會議”。3 月18 日，“約法會議”正式成立，為袁炮制了一部適合專制獨裁統治需要的“新約法”，名為《中華民國約法》，又名《民三約法》。1914 年5 月l 日公布《中華民國約法》，同時廢除《中華民國臨時約法》。按照《中華民國約法》規定：取消內閣制，實行總統制。這種制度不是資本主義國家的共和總統制，而是集行政、司法權力于總統一身，把總統建立在一切政治機構之上的總統制，從而破壞了辛亥革命以來建立的民主共和制，成為以“民國”為招牌的總統獨裁制。按照這種制度設置的主要行政機構如下：1.大總統。
《中華民國約法》規定，大總統“為國之元首，總攬統治權”，“代表中華民國”，“對國民之全體負責”。所謂“對國民之全體負責”，簡言之，就是對封建買辦階級負責；所謂“總攬統治權”，就是制定官制官規、任命文武官員、締結條約、統率陸海軍、制定陸海軍編制及兵額、宣戰媾和、發布代法律緊急命令、宣布大赦、特赦、減刑、複權以及頒發爵位、勳章與其他榮典等等權力②。雖規定其中如締結條約、宣布大赦、特赦、減刑、複權等要經立法院同意①，但立法院始終未成立，由參政院代理，而參政院如同中央政治會議、約法會議一樣，完全是袁世凱的禦用工具。所以，總統的權力實際上不受任何限制。
2.總統府。
內閣制改為總統制後，如何在政權體制上便于有效地進行集權統治，就成為袁世凱關注的問題，因而他開始進行體制改革。在體制改革中，首先在總統府內設政事堂、統率辦事處（全稱陸海軍大元帥統率辦事處）等重要機構。
政事堂（1914 年5 月3 日設立），設國務卿，贊襄大總統政務。在國務卿之外設左丞和右丞，下設五局一所，其中“機要局的權力，遠在各部總長之上；主計局則把財政部和審計處的職權，一並網羅而去”②。1915 年6 月4日，又設一個全國生計委員會。這樣，“政事堂實為政治上最高機關，除關于軍務事項外，為決定政治、財政、外交及其他一切施政方針之策源機關”③。統率辦事處（1914 年5 月12 日設立），由參謀、陸軍、海軍三總長及大元帥特派高級軍官組成。同時規定，陸、海、參三總長每日輪流值班，開會討論有關外交、內政、財政、交通等各部事項，各部須奉召令才能列席會議。這樣，總統府軍事處取消了，陸、海、參三部職權移到了統率辦事處，① 《中國年鑒》第1 回，商務印書館1924 年版，第351 頁。
② 《中華民國約法》第三章《法令大全》，商務印書館1915 年增補再版。① 《中華民國約法》第三章《法令大全》，商務印書館1915 年增補再版。② 李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，中華書局1980 年版，第200 頁。③ 楊幼炯：《近代中國立法史》，第265 頁。
三部總長退為辦事員之一，統率辦事處則成為事實上之最高軍事機關。
此外，還將總統府原有機構變更為內史、丞宣、交際、顧問等廳及侍衛處。在這些廳中設所謂監、少監、丞、郎、舍人等等名目繁多的官職官階。同時將秘書改為內史，秘書長改為內史長。
由此可見，改革總統府官制的目的，在于將政權、軍權、財政及其他一切權力集中在總統府，恢複清朝機構名稱、官名和制度，為袁世凱做皇帝作准備。
3.行政各部。
袁世凱政府改變總統府官制的同時，對行政各部也進行更改。1914 年7月10 日，正式公布更改的外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的變化是把各部隸屬關系改為直隸大總統。
與此同時，各部的地位與職權相應地降低和縮小。（1）各部改為承大總統命令，管理本身事務，監督所屬職員與機關；（2）各部對于各省巡按使及各地方行政長官執行本部主管事務，有監督指示之責；（3）各部主管事務，對于各省巡按使及各地方最高行政長官的命令或處分，認為違背法令或逾越權限，得呈請大總統核奪；（4）在各部官制中，部的職權，以前定為總長所有，現在改為各部所有。前三點中心內容是把無須一一向大總統請示，改為凡事都要“承大總統之命”，“呈請大總統核奪”，大大縮小了各部的職權范圍。第四點等于分裂部與總長職務，使部喪失獨立的地位，總長成為執行總統職務的代表。同時，還規定外交、內務、財政、陸軍、交通等五個重要部的總長，每日必須向總統報告工作。在報告工作時又須以國務卿為首腦。國務卿實際上又成為各部總長的上司。因此，各部辦理一切重要事情，又要經國務卿核准，才能發生效力，從而表明各部再不是內閣制時期的主干，而降為附屬機構了。
4.參政院。
《中華民國約法》規定，袁世凱政府立法機構為立法院，同時設立備總統咨詢的參政院。1914 年5 月24 日、12 月27 日先後公布《參政院組織法》、《立法院組織法》。由于袁世凱所需的是由他一手欽定的政治工具，所以他不願采取代議制，因而立法院始終未成立。
參政院于1914 年6 月20 日成立。按規定它是“應大總統之咨詢”，“審議重要政務”，實際上遠遠超出“咨詢”的范圍，具有若干重要特權。即：解釋約法，決定行政機關與司法機關權限爭議，起草憲法，對于總統若干行動的同意等。29 日，下令代行立法院職權，成為袁世凱實際上的禦用立法機關。
參政院由袁世凱任命參政70 人組成，大半由政治會議成員轉任，約法會議議員占大多數，其中有清朝遺老、官僚、政客、軍閥、資本家、上層知識分子，並以副總統黎元洪為議長、汪大燮為副議長，進步黨人林長民為秘書長。從參政院成立到12 月前後半年多時間，最主要活動是1914 年12 月28日為袁世凱修改總統選舉法，使其由正式總統變為終身總統、世襲總統，進而將總統轉化為皇帝。所以，參政院又是為袁籌備帝制的機關。
（三）帝制機關袁世凱完成總統獨裁體制後，又在帝國主義和封建勢力的支持下實行帝制，改中華民國為中華帝國，改中央政府為帝制政府。在正式改國號和政府名稱前，為使國家制度適應帝制的內容，袁世凱政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《覲見條例》，恢複《階見制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢複三級九等文官制度；（3）將總統府改為“新華宮”，公文收發處改為“奏事處”，公府指揮處改為“大內總指揮處；（4）大封功臣，等等。1915 年12 月13 日，成立大典籌備處，加強軍警執法處職權，宣布1916 年為“洪憲”元年。正在袁世凱准備登基的時候，全國人民反對帝制複辟的怒潮像火山一樣爆發，繼云南獨立後，各省紛紛宣布脫離袁氏而獨立。袁世凱見大事不妙，在1916 年2 月23 日急忙宣布延緩帝制實行，接著又被迫宣布取消帝制，4月22 日，宣布恢複內閣制、自動縮小總統職權。5 月8 日，下令取消政事堂，改稱國務院，妄圖挽救統治危機。但是，在眾叛親離、萬人唾罵下，袁世凱于6 月6 日憂憤死去，結束了他的反動統治。
袁世凱統治結束後的中央政權機關袁世凱死後，北洋軍閥集團分裂成以段祺瑞為首的皖系，以馮國璋（馮死後為曹錕、吳佩孚）為首的直系，以張作霖為首的奉系。三系各自在帝國主義支持下展開了爭奪中央控制權的激烈斗爭。從1916 年6 月至1919 年五四運動爆發，北洋中央政府實際權力為皖系軍閥所掌握，以後分別為直系、皖系、奉系軍閥輪流掌握，直至北洋軍閥統治結束。但在段祺瑞統治期間的1917 年，中國大地上出現了兩種不同政權、不同制度、不同體制的政府。一個是北方的北洋政府，一個是南方的護法政府，彼此對峙著。
（一）北洋政府袁世凱死後，仍然由北洋軍閥控制著北京政權。
1916 年6 月7 日，副總統黎元洪繼任大總統，宣布恢複《中華民國臨時約法》、1912 年的官制和國會，撤銷袁世凱統治期間設立的一些禦用機構，實行《中華民國臨時約法》規定的國家制度。8 月1 日，舊國會複會，補選馮國璋為副總統，追認段祺瑞為國務總理。隨著段取得“合法”地位後，他積極擴張皖系勢力，與黎元洪和直系發生矛盾。黎元洪利用人民反段情緒，下令免去段祺瑞的總理職務。段則指使皖系並聯絡奉系軍閥宣布“獨立”，與黎對抗。徐州軍閥張勳趁機以“調停”黎段矛盾的名義，于1917 年5 月7日率辮子軍3000 余人北上。他到天津後，通電逼黎元洪于6 月13 日下令解散國會，到北京後又擠走了黎元洪。7 月1 日，張勳扶植溥儀恢複帝制，導演了一幕為期12 天的複辟丑劇。複辟失敗後，馮國璋繼黎元洪為總統。段祺瑞自翊討逆有功，是再造“民國”的“勳臣”，複任國務總理，組成一個皖系控制的內閣。段祺瑞借口國會已解散，召集一個由各省軍閥指派的臨時參議院，修改《中華民國國會組織法》及參、眾兩院選舉法，排除國會和《中華民國臨時約法》，加強獨裁統治。1918 年3 月，由段祺瑞的親信徐樹錚出面收買政客，組成“安福俱樂部”，操縱選舉，制造一個由安福系把持的“新國會”。段祺瑞利用新國會，將馮國璋排擠出中央政府，選出老官僚徐世昌為總統，造成以皖系段為首的統一天下。直到1920 年直皖戰爭皖系失敗後，北洋中央政權才由皖系轉入直系手里。
從1916 年到1920 年7 月這段時間里，北洋政府總統、總理不斷發生改換，但總統制改為內閣制這一基本點始終沒有變化，沿襲1916 年4 月袁世凱“自動改組政府”後的政治體制。在此時期內的內閣制，實質上是以共和責任內閣之名，行封建軍閥專制之實，中央機關不過是皖系軍閥的囊中物。（二）護法政府1917 年張勳複辟失敗後，段祺瑞重新掌握北洋中央實權，拒絕恢複《中華民國臨時約法》和召集國會，一向把《中華民國臨時約法》和國會視為維護資產階級共和國標志的孫中山，于7 月7 日率領海軍南下，聯合西南各派勢力，揭起“護法”的旗幟。
孫中山到達廣州後，于8 月25 日召集南下議員開國會非常會議，決定成立軍政府，進行護法斗爭。
軍政府采元帥制，設大元帥、元帥。大元帥、元帥由國會非常會議選舉。在《中華民國臨時約法》恢複前，大元帥為國家行政元首，對外代表“中華民國”，元帥協助大元帥籌商政務。下設外交、內政、財政、陸軍、海軍、交通六部及都督若干人。各部總長由國會非常會議選舉，提請大元帥任命。在總長缺位尚未選出前，由大元帥先任命署理。都督贊助軍政府工作，由宣布與段政府斷絕關系的都督充任。
9 月1 日，國會非常會議選舉孫中山為大元帥。2 日，選舉陸榮廷、唐繼堯為元帥。同時，選出各部總長。10 日，孫中山就職，宣布中華民國軍政府成立。從此形成南北對峙局面，標志著“護法”斗爭的開始。但是，軍政府的實權為桂系軍閥陸榮廷、陳炳焜所操縱。不久，西南軍閥在英、美帝國主義拉攏下，與北方直系軍閥相勾結。當直系頭目馮國璋提出和議主張時，他們便通電響應、醞釀改組軍政府，排擠孫中山。
1918 年5 月，孫中山被迫辭去大元帥職務。操縱非常國會的政學系，為了討好西南軍閥，通過修改軍政府大綱，廢除元帥制，改為總裁會議制，增設政務院、軍事委員會、參謀部，取消都督若干人設置。政務院下設參事會，各部改隸政務院。軍政府行政權歸總裁會議，政務院襄助執行。5 月20 日，選舉孫中山、唐紹儀、伍廷芳、岑春煊、陸榮廷、唐繼堯、林保懌等為總裁，岑春煊為主席總裁。
改組後的軍政府，表面看來，好像一切方針、政策、人事任免等重大問題，都要經過總裁會議共同討論決定，但實權完全操縱在桂系軍閥手中。5月25 日，孫中山憤離廣州去上海，在辭大元帥通電中表明對軍閥的認識，說：“顧吾國之大患，莫大于武人之爭雄，南和北如一丘之貉。雖號稱護法之名，亦莫肯俯首于法律及民意之下。”①孫中山領導的資產階級民主革命陷入了絕望的境地。
北洋政府地方機關北洋政府建立的地方機關，十分紛雜，變易頻繁，大致有立法機關、行政機關、軍政機關和特別行政區機構。
（一）地方立法機關1.省議會。
1912 年3 月北洋政府成立後，陸續頒布《省議會議員選舉法》（1912年9 月4 日）、《各省第一屆省議會議員名額表》（1912 年9 月25 日）、《省議會議員選舉施行細則》、《省議會議員複選區表》（1912 年10 月2① 鄒魯編：《中國國民黨史稿》第3 冊，商務印書館1944 年增訂版，第1085 頁。日）、《省議會暫行法》（1913 年4 月2 日）等法規，各省開始成立省議會。按規定，各省議會組**數，最多的直隸為184 名，最少的吉林、黑龍江、新疆為40 名。議員的產生，采間接選舉制，分初選和複選，初選一般以縣為單位，複選由若干初選區組成。但複選區由于各省情況不同，因而數目也不一樣，多的如云南22 區，少的如吉林7 區，一般均在10 至20 區之間①。議員任期3 年，連選連任。其職權主要是：議決權，建議權，監督權。
但是，“二次革命”後，袁世凱非法解散國會的同時，認為省議會不宜于統一國家，于1914 年2 月26 日下令一律解散。袁世凱死後，省議會與國會一樣奉命恢複，但在軍閥割據的形勢下，並未完全恢複，即使恢複也未起到立法機關的作用，反而成了軍閥們實施暴政的點綴品。
2.縣議事會。
北洋政府縣議事會系沿襲清末並略加改變而成立的立法機關或民意機關。它由縣所屬城鎮鄉選出議員組成，其人數根據各縣人口多寡而定，最多60 人，最少20 人。議員任期與省議員相同。但“會議的召集、開會、閉會、延會等，均由縣知事決定，也有規定由議長召集的（如江蘇），但須預先通知縣知事”②。它所作出的決議，縣知事不僅可以提交複議，而且可以撤銷。因此，縣議事會的職權十分有限，“幾乎在縣知事的控制下”運作③。
隨著袁世凱統治的加強，民意機關成為他獨裁的累贅。1914 年2 月3 日，他以“自治機關，由多數暴民專制，動稱民權，不知國法”等罪名④，下令停辦各級地方自治，解散縣議事會。袁世凱死後，各省陸續有所恢複，但大都成了地方軍閥粉飾“民主”的裝飾品。
（二）地方行政機關北洋政府成立後，鑒于地方行政制度十分混亂，1913 年1 月8 日頒布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》。根據《組織令》，廢除了清朝的府、州、廳，增設特別區，在省與縣間增加道一級，形成省、道、縣三級制度和政權機關。
1.省行政機關。
1912 年，南京臨時政府成立後，各省基本上采取軍政、民政合並管理辦法，其政權機關為都督府。袁世凱政府成立後，為了加強統治，強化中央集權，分散地方權力，1913 年1 月提出在地方實行軍民分治，設立行政公署，作為管理行政機關，並由總統直接任命民政長負責。當時除山西、江蘇、福建、湖北、江西、四川等省基本實行外，其他各省大都由都督兼民政長。1914 年，袁世凱為貫徹中央集權和恢複帝制打下基礎，進一步實行軍民分治。5 月23 日公布《省官制》，將行政公署改為巡按使署，民政長改為巡按使。同時，鑒于民政長沒有兵權，便將地方武裝撥給巡按使指揮。財政、司法撥歸巡按使監督。
1916 年6 月，袁世凱死後，黎元洪繼任總統，段祺瑞掌握北洋中央實權。7 月6 日，命令將巡按使署改為省長公署，巡按使改為省長。同時增設一個① 錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》上冊，第213 頁。
② 錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，第296、29 頁。
③ 錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，第296、29 頁。
④ 白焦編：《袁世凱與中華民國》，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985 年版，第84 頁。
由12 人組成的參事會，作為省長咨詢機構，並增設警務處、交涉使署等組織。1917 年9 月，北洋政府又在各省設立直屬教育、實業兩部領導的教育、實業廳。至此，省行政機關的體制和領導關系是：省長公署下設政務、軍務、財政、教育、實業等廳及參事會、交涉使署、警務處，其中財政、教育、實業三廳及交涉使署、警務處屬中央有關部和省雙重領導。
從上可見，省行政機關經過三次變化，變化的特點不僅是名稱、組織的改變，而且還設立不直隸省行政機關的教育、實業等廳之類的組織。同時，北洋政府統治者為了鞏固統治，企圖采取軍民分治來削弱地方勢力，但這未能達到預想的目的，一切行政實權仍然掌握在盤踞一方握有兵權的軍事首領手中。
2.道行政機關。
1913 年1 月8 日，北洋政府公布《劃一現行各道地方行政官廳組織令》。3 月8 日，國務院擬定《各道觀察公署暫行辦法》。隨即各省紛紛劃分道並建立道政府。其政權機關為觀察使署，首腦為觀察使。1914 年，袁世凱提出進一步實行地方軍民分治的同時，5 月23 日公布《道官制》，將觀察使署改為道尹公署，觀察使改為道尹。這一改變，伴隨著北洋軍閥統治的始終。道政權機關的體制，采取分科辦事辦法，其職權，最初籠統地規定為在省監督下，管理道內行政事務和省委任之事。改為道尹公署後，才作了較為具體的規定，除管理道內行政事務、考核道內行政官吏、頒布道單行規程外，還有監督道內財政及司法行政，節制調遣駐紮道內地方武裝，監督考核所屬各縣行政官吏以及受托監督區內的其他特殊官署行政等權力。
3.縣行政機關。
袁世凱政府成立時，各縣行政首腦名稱頗不一致。1912 年11 月26 日，命令各縣將行政官吏名稱一律暫時改為“知事”。1913 年1 月8 日，公布《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，將各省府、廳、州一律改為縣，機關名為“縣知事公署”，行政首腦通稱“知事”。1914 年5 月25 日，又正式頒布《縣官制》，明確規定：“縣置知事，隸屬道尹為縣行政長官。”直至1921 年以前，名稱和性質大體上固定下來。
縣政權體制，除縣知事外，采取分科辦事，最初數額不同，名稱不一，職權劃分也不明確，到1913 年1 月《組織令》公布後，才逐漸趨于一致。按各縣事務繁簡，分設2 至4 科，分管各項具體事務。縣行政公署職權大體與道相似，只是主管范圍限于縣行政區域。
4.基層政權。
北洋政府成立後的基層政權，是指縣以下的基層政權組織。這種組織，在1919 年五四運動前，大致是：在北方沿襲清末的城、鎮、鄉制，在南方是自定的市、鄉制。南北兩制大同小異，只是城、鎮改為市，即城和鎮的合稱。城、鎮、鄉都是縣下的一級，其區別主要是：城是指府、州、廳、縣所在地的城廂（廢府、州、廳後，指縣所在地），鎮是指縣城以外人口聚集的市鎮，鄉是指區域在五萬人以上或不滿五萬人自然形成區域中的市鎮、村莊、屯集等地區。
城、鎮、鄉的政權機關，城、鎮為鎮公所，鄉為鄉公所。城、鎮公所置鎮董1 人，管理本鎮行政；鄉公所置鄉董1 人，管理本鄉行政。一般城、鎮和鄉，還設有鎮佐、鄉佐協助鎮董、鄉董工作。
以上是北洋政府地方行政系統和政權體制，按照這種系統和體制對人民進行統治。
（三）地方軍政機關北洋政府是軍閥統治的政府，各派軍閥在帝國主義支持下，為了爭奪地盤，內戰連綿不斷。雖有袁世凱表面的統一，然而這種“統一”，到袁死後變成公開的分裂。各派軍閥無論在袁世凱統治時或死後，他們通過地方軍政機關控制地方大權，維護自己的統治。北洋政府統治者，為了鞏固自己的地位和維護本身的統治，有時建立這樣或那樣的機構，籠絡地方軍閥。因而地方軍政機關十分紊亂，變動也很頻繁，大致有下列機關。
1.省軍政機關。
1911 年的辛亥革命中，起義各省在廢除總督、巡撫制度的同時，建立了都督府，設置都督，管理軍政和民政；其他省區仍然保持清朝地方制度。袁世凱在北京建立北洋政府後，1913 年1 月8 日頒布《現行都督府組織令》，各省軍政機關名稱才基本劃一起來。
孫中山領導“二次革命”失敗後，北洋軍閥勢力得到了發展，袁世凱統治進一步加強。與此同時，各省軍閥割據也在醞釀。袁世凱擔心這些軍閥勢力成為他專制獨裁的新障礙，因而制定廢督裁軍計劃，企圖縮小行政區域，便于對地方軍閥進行控制。這一計劃遭到各地軍閥強烈反對，于是改為先廢督後改道的計劃。1914 年6 月30 日宣布廢除都督府，7 月18 日公布《將軍行署編制令》，實行將軍制，置將軍府于京師，都督改為將軍，都督府改為將軍行署。但是，這一計劃還未完全實施，袁世凱統治就宣告結束了。
袁世凱死後，黎元洪繼任總統，段祺瑞掌握實權，1916 年7 月6 日命令撤銷將軍府，改將軍行署為督軍公署，將軍為督軍，一直到1923 年以後才有所變化。
省軍政機關及其首腦名稱，雖然不斷改變，但它的本質並未發生變化，仍然是封建軍閥鎮壓人民的軍事機構。
省軍政機關的體制，無論是都督府、將軍行署、督軍公署，大體上都相同，除軍政首腦外，主要成員有副官長、參謀長、參謀、副官、書記官或書記等。內部組織有軍務、軍需、軍醫、軍法四課。但是，並不是所有省都單獨設置軍政機關，未設置的省份則在省行政機關內設軍務廳，並以行政首腦兼管軍事。
值得注意的是：各省軍政首腦按規定只限于管理所轄省區的陸軍，而實際上，一省的行政、司法及中央直轄的鐵路、稅收、錢糧等無不被他們把持和支配，他們甚至單獨或聯合反抗中央，成為一省的霸主。
2.地區性軍政機關。
袁世凱在北京建立北洋政府後，為了籠絡軍閥鞏固自己的統治地位，按其軍閥勢力的消長，建立地區性軍政機關。
地區性軍政機關，就其名稱有巡閱使署和經略使署，軍政首腦為巡閱使和經略使。它們所轄范圍，有兩省、三省、四省和無省區的。如川粵湘贛經略使署、直魯豫巡閱使署、蒙疆經略使署、兩湖巡閱使署、長江巡閱使署等。巡閱使署和經略使署組織體制，大體相同，一般設有參謀長及秘書、參謀、副官、政務、軍務、軍需、軍醫、軍法等8 處。除此而外，直魯豫巡閱使署還設有顧問、咨議及憲兵司令1 人，憲兵100 人。有些巡閱使，為了達到某種目的，還設有派出機構。如直魯豫巡閱使署在北京設有駐京偵緝處，就是一例。
上述巡閱使署和經略使署並不是都能夠控制它所轄區域和范圍，主要看掌握這一機關軍閥勢力大小而定。如長江巡閱使因牽涉到各省軍閥系統不同，始終是有名無實的空頭銜；直魯豫巡閱使曹錕不僅控制所轄區域，而且把勢力伸展到江蘇、湖北、陝西、江西乃至四川、福建等省。
同時，北洋政府為了調和地方軍閥之間以及和中央之間的矛盾，有些地區還設副使署和副使。副使一般由省軍政首腦兼任。
這些使署和副使署，按規定是管轄地區軍政的機構，統轄區域內陸軍，會同區內各省軍政首腦，籌辦處理區內軍事事務。其實不然，凡是在那些軍閥勢力所能達到的地區，無論軍政和民政，都在他們控制之下。因此，這些軍閥便成為那一地區的太上皇。
3.臨時性軍政機關。
臨時性軍政機關，一般指護軍使署和鎮守使署。這種不同名稱的使署，不是北洋政府統治地區所有省份都有，即使設立也不是長期存在，而是隨設隨撤。
在兩種不同使署中，護軍使署的職權和所轄區域，按照1913 年12 月19日頒布的《護軍使暫行條例》規定，分為沒有省軍政機關省區和設有省軍政機關省區兩種。前者實際上成為該省最高軍政機關，其職權、地位、組織與其他省軍政機關相同；後者所轄范圍和職權只限于該省一定的區域，其編制和員額較小。如1914 年5 月28 日陸軍部呈准護軍使署只設軍務、軍需兩課及軍醫、軍法官各1 人。護軍使署的首腦為護軍使，個別地區也有設副使的。鎮守使的設立，是北洋政府統治者為了籠絡地方有實力的軍閥，以及鎮壓邊區和城市人民。因此，設立鎮守使署的地區，大都在邊疆和重要城市。如川邊鎮守使署、上海鎮守使署等。其首腦通稱鎮守使、副使，但副使的設立，主要根據情況而定。
鎮守使署組織體制，按照1913 年9 月5 日公布的《鎮守使署條例》規定，一般設參謀長、副官長、參謀、副官及軍需、軍醫、軍法等官與書記。除此而外，還有一種較為特殊的鎮守使署，它的職權和組織均不同于一般。如晉西鎮守使署不僅管理軍政，而且還兼辦屯墾、禁煙等行政，所轄區域又系蒙漢雜處，因而它的組織，除一般使署設置外，還增設秘書，並分置兩科。上述兩種不同的使署，雖是一種臨時性軍政機關。但掌握這兩種使署的軍閥，通常都由所在地握有兵權的陸軍師長、旅長兼任。他們利用這種機構不僅可以稱霸一方，號令一切，魚肉人民，甚至可以單獨或聯合起來干預中央政府的活動。所以，這類機關在北洋政府地方軍政機關中占有相當重要地位。
綜上所述，北洋政府地方軍政機關呈現下列幾個特點：第一，制度極其複雜和混亂，機構權力也很大；第二，軍政和民政機關名義上是並立，實際上民政機關往往受軍政機關的支配，處于附庸地位；第三，軍政機關和經制武裝本非一致，卻是混為一體，往往由武裝部隊長官充任；第四，地方軍政機關實質上就是地方軍閥割據的政權機關，不但可以任意對抗中央，而且可以隨時宣布脫離中央，“獨立自主”；第五，軍閥勢力發展之後，向外擴張，成為超出自身范圍的超級機關；第六，爭奪地盤割據形勢出現後，在其軍閥本身勢力范圍內，又會出現下一層的割據等。這類軍政機關的出現，反映了半殖民地半封建中國社會的特有現象。
（四）特別行政區機關1913 年1 月，北洋政府正式確定在全國實行省、道、縣三級政權的同時，11 月又確定在一些地區實行特別行政區制。所謂特別行政區，是指一些邊疆和京師地區。當時增設的特別行政區有：熱河、綏遠、察哈爾、川邊和京兆地方，其余如蒙古、西藏等地區，仍然保持清朝舊制。增設的特別行政區，其地位、性質與省相似或相同。
1.京兆特別行政區政府。
1913 年1 月8 日，北洋政府公布《劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令》。1914 年5 月，袁世凱政府內務部呈准將較遠的四縣劃歸直隸省管轄，確定順天府所屬為大興、宛平、通縣、良鄉、固安、永清、安次（南東）、香河、三河、霸縣、涿縣、薊縣、昌平、武清、寶坻、順義、密云、懷柔、房山、平谷等20 縣，並規定行政完全脫離直隸而獨立。10 月，又決定將順天府劃為中央所在地特別行政區，稱京兆。同時頒布《京兆尹官制》，明確規定：特別行政區政府，稱京兆尹公署，行政首腦稱京兆尹。
京兆尹公署采取分科辦事辦法，下設內務、教育、實業等四科。後來增設財政分廳（1917 年4 月6 日改稱財政廳），管理區內財政事務。
京兆尹由中央政府直接任命，管理本區巡防警備隊，頒行單行法規，監督所屬官吏，以及中央政府特別委任監督區內特別事宜等等。
2.熱、察、綏特別行政區政府。
熱、察、綏三特別行政區，在1914 年7 月6 日未公布《都統府官制》以前，仍沿用清末舊制。熱河、察哈爾設都統，綏遠設綏遠城將軍，管理軍政和蒙旗事務。民政方面，熱河、察哈爾屬直隸，綏遠則屬山西。1913 年5 月曾在熱河設立行政公署。《都統府官制》公布後，按新制規定，區別于省制，采取軍政合一的都統制。在這種制度下，機關名稱為都統府，首腦為都統。都統由中央直接任命，總攬全區軍政和民政。都統府由都統、參謀長、參謀、副官、書記官組成，下設總務、軍務二處。此外，還設有政務會議、財政分廳（1917 年4 月6 日改為財政廳），其中熱河、綏遠兩特別行政區還設審判處，兼理司法。到了1928 年以後，三特別區正式建成熱河、察哈爾、綏遠三省，分別成立省政府。
3.川邊特別區政府。
川邊特別區政府與熱、察、綏三特別區政府有很大的不同，設官分職也在不斷變化。1912 年8 月為川邊鎮守使，管理軍事。1913 年6 月改為川邊經略使，管理行政。7 月改為川邊都督。1914 年1 月，又改為川邊鎮守使，管理軍政和民政，成為軍政合一的制度。5 月，增設財政分廳，由鎮守使兼任廳長。1916 年1 月，又將軍政分開，在鎮守使署之外另設道尹公署，專管民政，同時將財政分廳劃歸道尹兼任。這樣，軍政和民政雖然分開了，但道尹和鎮守使之間關系，名義是平行，實際上隸屬于鎮守使之下，軍政權力完全掌握在鎮守使手里。為了使這一實際權力“合法”化，以“川邊情況特殊，不宜實行軍民分治”為由，川邊鎮守使“特請適用特別區章程”。經北洋政府內務、財政、陸軍各部會商，于1916 年4 月3 日明確答複，並規定“川邊道尹隸屬川邊鎮守使”，從而使鎮守使名正言順地成為川邊特別行政區的最高軍政首腦。
1925 年2 月，川邊特別行政區改名西康特別行政區，撤銷鎮守使署，另設西康屯墾使署，兼管民政。1927 年屯墾使署被劉文輝24 軍接管後，又恢複舊制。1929 年春，成立西康政務委員會，辦理民財各政。1935 年2 月，成立西康建省委員會，經過3 年多籌備，1938 年9 月，正式建成西康省，成立省政府。
第十二章憲政第一節清末“預備立憲”
清廷“仿行憲政”始于光緒三十一年（1905）派遣五大臣出洋考察，到宣統三年（1911）爆發武昌起義為止，前後進行7 年時間，大致分為光緒末年和宣統年間兩個階段。在這兩個階段中，主要圍繞立憲派對憲政的要求和清廷對立憲的預備為中心進行的。
第一階段：光緒三十一年至三十四年（1905—1908）
1.預備立憲詔旨的頒布。
光緒三十一年六月（1905 年7 月），清廷下詔派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方、紹英等五大臣，“分赴東西洋各國考求一切政治，以期擇善而從”①。後改派李盛鐸、尚其享替代徐、紹二人出國。五大臣從11 月出發，經過半年多時間，走遍英、美、法、日、俄等國，光緒三十二年（1906）先後回國。他們向慈禧太後密陳，“欲防革命，舍立憲無他”，實行“憲政”，可使“皇位永固”、“外患漸輕”、“內亂可弭”；並且指出：“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備，至于實行之期，原可寬立年限”①。這個假立憲建議，頗為慈禧太後賞識，她立即召開禦前會議討論，眾人一致認為這是一個鞏固皇權、延緩統治的好辦法，清廷決定“仿行憲政”。
七月十三日（9 月1 日），清廷正式頒布“預備仿行憲政”諭旨。主要內容是：（1）“大權統一于朝廷，庶政公諸輿論”，這是清廷立憲的原則；（2）由于目前規制未備，民智未開，先從改革官制入手，同時興辦各項有關事宜，作為預備立憲的基礎；（3）待數年後預備立憲粗具規模，再定立憲實行期限。
2.立憲團體的成立。
清廷預備立憲詔書頒布後，立憲派奔走相告，額手稱慶。為了促進憲政，在海外的康有為把保皇會改為國民憲政會。光緒三十三年（1907），梁啟超在日本東京成立“政聞社”，在宣言中提出四大政綱：（1）實行國會制度建設責任政府；（2）厘訂法律鞏固司法權之獨立；（3）確立地方自治正中央地方之權限；（4）慎重外交保持對等權利。並宣稱：“政聞社所指之方法，常以秩序的行動，為正當之要求，其對于皇室，絕無干犯尊嚴之心，其對于國家，絕無擾紊治安之舉！”②表示決心同清廷合作推行憲政。不久，政聞社遷往上海。由于觸怒了清朝統治集團，光緒三十四年（1908）被清廷下令查封。
與政聞社成立的同時，國內立憲黨人也加緊活動。光緒三十二年（1906），① 《光緒三十一年六月十四日派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979 年版，第1 頁。
① 載澤：《奏請宣布立憲密折》，《辛亥革命》第4 冊，上海人民出版社1957 年版，第28—29 頁。② 《政聞社宣言》，張枏、王忍之編：《辛亥革命前十年間時論選集》第2 卷下冊，三聯書店1963 年版，第1060—1062、1064 頁。
江浙一帶的紳商鄭孝胥、張謇、湯壽潛、朱福詵等聯合組織“預備立憲公會”。隨後，湯化龍等在湖北成立“憲政籌備會”，譚延闿等在湖南成立“憲政公會”，丘逢甲等在廣東成立“自治會”。他們認為，實行君主立憲，“可以安上全下，國猶可國”①；並且斷言：“吾國自強、不自強之機，則斷然取決于立憲”，“憲政必立，而吾國必強”，“憲政必不立，而吾國必亡”②。立憲團體的成立，成為清末憲政運動的推動力量。
3.《憲法大綱》的頒布。
清廷預備立憲詔旨頒布後，開始進行籌備憲政。光緒三十二年（1906），派載澤等編纂官制；光緒三十三年（1907），改考察政治館為憲政編查館；後又派汪大燮、達壽、于式枚等赴日、英、德等國考察憲政；派溥倫、孫家鼐等設資政院；下令各省籌設咨議局及預備設各府州縣議事會等。在上述籌備中，首先從改革官制入手。在改革官制中，清朝統治者采取加強皇權，削弱各省督撫權力的方針，從而加深了統治階級內部的矛盾，也引起資產階級上層的不滿。政聞社領導人徐佛蘇給梁啟超信中指出：“政界事反動複反動，竭數月之改革，迄今仍是本來面目。軍機處之名亦尚不改動，禮部仍存留並立，可歎，政界之難望，今可決斷，公一腔熱血，空灑云天，誠傷心之事也。”①上海《南方日報》發表文章抨擊官制改革說：自從“法令既定，詔敕所頒，一仍專制政體之例，有其絕對之效力，竊恐日言預備，而立憲之基，終無由是；日言爾人以共守，而無確切之證明，則立憲專制之別，卒無由定”②。為了緩和統治階級內部矛盾，平息立憲派的不滿，消弭革命風暴，清廷不得不責成憲政編查館草擬《議院選舉法》和《憲法大綱》。立憲派雖覺得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加緊展開促進憲政的活動。以張謇為首的立憲派，一面以預備立憲公會名義約請各省派代表齊集北京聯合上書，請求清廷速開國會制定憲法；另一面聯絡清廷封疆大吏，敦促政府從速立憲。
這時，以孫中山為首的革命黨人連續發動多次起義，各地人民反清斗爭如火如荼，立憲派要求憲政聲浪越來越高，加之清廷大員深恐民情激昂，釀成革命，也先後上書奏請立憲。清朝統治者不能不正視“國勢阽危，人心浮動，內憂外患，岌岌堪虞”的現實③，被迫宣布實行憲政計劃，並讓憲政編查館加速厘訂《憲法大綱》，聲明在第九年（即1916 年）將頒布憲法，于1917年召開國會，實施憲政。
光緒三十四年八月一日（1908 年8 月27 日），清廷正式頒布《憲法大綱》，同時公布“逐年籌備事宜清單”④。大綱共計23 條，分為“君上大權”和“臣民權利義務”兩部分。《憲法大綱》開宗明義寫道：“大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”，“君上神聖尊嚴，不可侵犯”。規定賦予皇帝的權力為：（1）欽定頒行法律及發交議案之權；（2）召集、開閉、停展及解散議院之權；（3）設官制祿及黜陟百司之權；（4）統率陸海軍及① 張孝若：《南通張季直先生傳記·附年譜年表》卷下，中華書局1930 年版，第58 頁。② 《論立憲與外交之關系》，張枏、王忍之編：《辛亥革命前十年間時論選集》第2 卷下冊，第576、577頁。
① 《梁任公先生年譜長編》，第214 頁。
② 《東方雜志》第3 年臨時增刊，《憲政初綱》，第8 頁。
③ 《清朝續文獻通考》卷394，《憲政》二。
④ 籌備事宜清單共計92 項。見故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第61—67 頁。編定軍制之權；（5）宣告戒嚴、發命令及使發命令之權；（6）爵賞及恩赦之權；（7）總攬司法之權；（8）宣戰、講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權；（9）遇有緊急之事，得發代法律之詔令及以詔令限制臣民之自由等權力。對臣民權利義務，名義上允許有言論、著作、出版、集會、結社等權利和自由，實際上除當兵、納稅義務外，對權利都作了種種限制，甚至規定皇帝有權隨時頒布詔令，予以剝奪。
《憲法大綱》雖以日本明治維新時期頒布的憲法為藍本，但它刪去了日本憲法中對天皇權力限制的條款。在編纂結構上“首列（君上）大權事項，以明君為臣綱之義。次列臣民權利義務事項，以示民為邦本之義，雖君民上下同處于法律范圍之內，而大權仍統于朝廷”①。所以，大綱自始至終貫穿著“君為臣綱”、“皇權至高無上”的中心內容，它與封建君主專制的體制沒有什麼不同，只是用成文憲法的形式加以確認，使之披上一件“合法”的外衣，以示立憲政治。
第二階段：光緒三十四年至宣統三年八月（1908—1911 年10 月）
在《憲法大綱》頒布不久，光緒帝、慈禧太後先後死去，不滿三歲的溥儀“入承大統”，光緒之弟、溥儀之父醇親王載灃監國，為攝政王。預備立憲進入第二階段。載灃監國攝政後，重申繼續進行預備立憲。
1.咨議局的成立。
宣統帝繼位後，依照9 年預備清單，在次年成立各省咨議局。還在光緒三十三年（1907），清廷就下詔籌設咨議局。光緒三十四年（1908），公布《咨議局章程》、《咨議局議員選舉章程》。宣統元年（1909），明令各省一律成立咨議局。于是各省紛紛籌辦，到是年八月，除新疆外，各省先後宣告成立咨議局。
按照《咨議局章程》規定，咨議局是“為各省采取輿論之地，以指陳通省利弊，籌計地方治安為宗旨的”機構。其職權為：（1）議決本省應興應革事件；（2）議決本省歲出歲入預決算、稅法、公債及擔任義務的增加；（3）議決本省單行章程規則的增刪和修改以及權利的存廢；（4）選舉資政院議員，申複資政院、督撫咨詢事件；（5）公斷和解本省自治會的爭議事件；（6）收受自治會或人民陳請建議事件等①。從上述職權看來，咨議局似乎具備了地方議會的雛形，但在實際運作中，清廷從來沒有把它當成議會。第一，清廷只把它視作各省議員指陳通省利弊的輿論機構。當時兼管咨議局籌辦事務的首席軍機大臣奕指出：“咨議局僅代表一省之輿論，尚非國家議院之比”。“咨議局之設..性質既與聯邦議會不同，亦與地方自治有別，實介于二者之間，而為一時權宜之計，將來開設議院時，..其各省咨議局或改省議會或改為自治議會，..固不以今日之咨議局當之也”①。表明它是一個過渡性臨時機構。第二，明確規定各省督撫對咨議局有控制權。按規定，咨議局對督撫僅有建議權而無監督權，因此所定的議案“采納與否，憑諸督撫”，只有經過督撫同意，才能生效。如雙方意見不一致，則督撫將全案“咨送資① 《大清法規大全·憲政部》4。
① 《咨議局章程》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第670、676 頁。① 奕劻：《遵旨議複考察憲政大臣于式枚奏請咨議局章程折》1909 年9 月，憲政編查館印行單行本。政院，以待決定”，而資政院議事均須請旨裁奪，其可否裁奪之權仍在君上。不僅如此，各省督撫還有監督咨議局選舉及會議之權，如咨議局“議事有逾越權限，不受督撫勸告者”，督撫可令其停會；又如咨議局所議事件有“輕蔑朝廷情形”、“妨害國家治安者”，督撫得奏請解散②。咨議局對督撫的違法行為既不能提出質問，又不能進行彈劾，只能呈請資政院核辦。所以，從督撫對咨議局權限來看，尤如長官控制部下，本省一切大政方針，任憑督撫說了算，咨議局不過空發一通議論而已。第三，對議員規定嚴格的選舉條件。按規定各省議員人數，“以各該省學額總數百分之五為准”，但“甯、蘇兩處漕糧最重，而學額較少”，另分別給江甯增加9 名，江蘇增加23 名。議員產生方法，采用複選法，對選舉人和被選人資格加以嚴格限制。選舉人除規定屬本省籍男子年滿25 歲以上外，還須具備下列條件之一：（1）在本省辦理學務及其他公益事務滿三年以上並著有成績；（2）在本國或外國中學堂及與中學同等或中學以上的學堂畢業並有文憑；（3）舉貢生員以上的出身；（4）擔任過七品以上文官、五品以上武官而未被參革；（5）在本省擁有5000 元以上的營業資本或不動產。此外，非本省籍年滿25 歲以上的男子，必須在本省居住10 年以上並擁有10000 元以上的營業資本或不動產。被選舉人除上述條件外，還須年滿30 歲以上的男子，屬本省籍貫或寄居10 年以上。從上述條件限制看，勞動人民的選舉權和被選舉權完全被剝奪，但對資產階級有利，許多立憲派人士當選為議員，他們中的頭面人物大都當上了議長。第四，在實際運作上，各地方督撫采取限制的態度，往往通過的議案提交督撫後，“如泥入海，消息杳然”①。江蘇咨議局開會56 天，議決議案46 件，經兩江總督和江蘇巡撫審核，得到答複的僅是無關緊要的7 件。對于彈劾督撫的奏章，清廷以處分官員乃朝廷大權，咨議局不得干預而加以拒絕。更有甚者，督撫根本不通過咨議局擅自行事。如宣統二年（1910），湖南發行公債，事前不交咨議局討論，就直接奏請度支部發行，就是一個顯著例子。
從上述幾個方面，清楚地看出咨議局不具備地方議會的性質，它是清朝地方督撫控制下用以點綴所謂民主的輿論機構。雖然如此，它的成立，一面為資產階級和一切要求改革的人們提供了一個講壇，他們議論時政，揭露清廷的腐敗無能，加速了憲政的步伐；另一面，客觀上為提高人們的民主思想覺悟，促進革命運動的發展起了推進作用。
2.資政院的設立。
資政院是清廷仿效西方議會模式而加以改頭換面的全國性輿論機構，是西方資產階級代議制在中國最早的嘗試。
光緒三十三年（1907），清廷頒布諭旨籌設資政院，並派溥倫、孫家鼐為正副總裁進行籌備。宣統二年九月（1910 年10 月）在北京正式成立，到宣統三年八月（1911 年10 月）武昌起義爆發後，前後召開兩次常年會，通過《十九信條》，選出袁世凱為內閣總理大臣。
成立資政院的目的，在《資政院院章》總綱中寫道：“以取決公論，預立上下議院基礎為宗旨”①。而在《院章》編纂大臣的奏折中說：“國民義務以納稅為大宗，現在財政困難，舉行新政何一不資民力，若無疏通輿論之地，② 《咨議局章程》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第677、681 頁。① 《各省咨議局議案紀略》，《東方雜志》第6 年第13 號。
① 《資政院院章》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立案檔案史料》下冊，第630 頁。則抗糧鬧捐之風，何自而絕？”可見，成立資政院的真實目的並不在于“預立上下議院基礎”，而在于擴大財政收入，彌補虧空，疏通上下輿論，制止抗糧抗捐風潮，維持封建統治秩序。在院的組成上，除議員外，設正副總裁、秘書長、秘書官，內置秘書廳，廳下設機要、議事、速記、庶務四科及附設圖書館。但《院章》規定，總裁“以王大臣著有勳勞通達治體者”，副總裁“以三品以上大員著有才望學識者”，由皇帝特旨簡充；秘書長由正副總裁“遴保相當人員，請旨簡放”；秘書官由正副總裁“遴員奏補”，分管各科事務。在議員產生上，《院章》規定，分為“欽選”和“民選”兩種，各100名。“欽選”100 名中，宗室王公世爵為16 名，滿漢世爵為12 名，外藩王公世爵為14 名，宗室覺羅為6 名，各部院衙門官為32 名，碩學通儒為10名，納稅多額者為10 名。“民選”10O 名中，由各省咨議局議員中按10∶1比例互選產生，經督撫核准後，方能有效。在職權上，《院章》規定，主要討論奉旨特交事件，國家歲出歲入預算事件，稅法及公債事件，新定法律及嗣後修改（憲法不在此限）事件，人民陳請（但必須瓞具說帖，並取具同鄉議員保結）事件。在行政關系上，行政部門不對資政院負責，資政院對行政長官的質問須經正副總裁同意才能行使。行政部門若有侵奪資政院權限或違背法律，資政院亦無直接糾彈或更有效的加以阻止，只能請旨裁奪。在立法上，資政院無權制定或修改憲法等。
從上述規定看，資政院還不是正式的議院，只是作為議院成立前的雛形。這個雛形名義上是清廷的“輿論”、“民意”機構，實際上是皇族統治者玩弄立憲的裝飾品。但它的成立，畢竟擴大了立憲派和要求實施憲政的人們的活動地盤。
3.國會請願活動。
各省立憲派在清廷預備立憲期間先後多次發動速開國會請願活動，以促成憲政的實現。隨著各省咨議局的成立，他們利用咨議局這個合法機構的名義，首先由江蘇咨議局議長張謇帶頭聯合13 省咨議局議員組成“國會請願聯合會”，又同各省政團、商會、海外華僑代表組織“國會請願代表團”，于宣統元年十二月、二年五月（1910 年1 月、6 月）兩次向清廷請願，並以孫洪伊為代表向都察院遞交請願書，要求“速開國會，組織責任內閣”，“頒布議院法及選舉法，以期一年內召集國會”①。清廷以“財政困難，災情遍地”為由加以拒絕。宣統二年九月（1910 年10 月），資政院在京開幕。他們又上書資政院，提議設立責任內閣，召開國會，同時呼籲各省當政大員給予支持。為了壯大聲勢，又在許多城市發起請願運動。各省督撫鑒于實權逐漸削弱，且召開國會呼聲愈來愈高，由云貴總督李經羲串通程德全、錫良等人，取得18 省督撫的同意，也聯電清廷，主張召開國會，速組責任內閣。資政院在立憲黨人的活動和哀求下，先後通過“請開國會案”和“陳請速開國會具奏案”，請求清廷在宣統三年（1911）召開國會。清廷懾于各地請願和資政院以及地方督撫的壓力，被迫于十月三日（11 月14 日）宣布將預備立憲期限縮短為五年，並聲稱：“此次縮定期限，系采取各督撫等奏草，又由王室大臣等悉心謀議，請旨定奪，洵屬斟酌妥協折衷所當。緩之固無可緩，急亦無可再急，應即作為確定年限，一經宣布，乃不能再議更。”同時下令：“現經降旨以宣統五年（1913）為開設議院之期，所有各省代表人等，著民政部① 《東方雜志》第7 年第1 號《文件一》，第15—17 頁。
及各省督撫剴切曉諭，令其即日散歸，各安職業，靜候朝廷詳定一切，次弟施行”①。企圖以此來緩和內外矛盾，維持封建統治秩序。
對清廷宣布縮短預備期限，立憲派以為立憲有了指望，紛紛返回本省，但湖北的湯化龍、湖南的譚延闿、四川的蒲殿俊等卻堅持即開國會的主張，並試圖在京再次進行請願。東三省也有許多代表到達北京。清廷命令將東三省代表押解回原籍，又將試圖再次請願的天津學界請願同志會會長溫世霖“發戍新疆，交地方官嚴加管束”。至此，國會請願活動消沉下去。
4.《重大信條十九條》的頒布。
清廷發布縮短預備立憲期限諭旨後，宣統三年四月（1911 年5 月）首先公布《新內閣官制》。按照新官制組成的內閣，是以皇族為主導地位的內閣，人們稱之為“皇族內閣”。
“皇族內閣”的成立，表明清廷無意實行君主立憲政治，從而暴露了皇族集權的用心，引起立憲派的強烈不滿。但他們還沒有絕望，又以各省咨議局聯合會名義上書力爭，說：“以皇族組織內閣，不合君主立憲公例，請另簡大員，組織內閣”①。但得到回答是：“黜陟百司，系皇上大權，議員不得妄加干涉。”②立憲派紛紛感到失望，一部分人開始轉向革命陣營。
辛亥革命爆發，以攝政王載灃為首的清朝統治集團慌了手腳，趕忙下“罪己詔”，取消現行內閣章程，改組內閣，頒布《重大信條十九條》（簡稱《十九信條》）。
《十九信條》按其內容來說，比《憲法大綱》有很大變化。（1）對皇帝權力作了較大的限制。其中雖仍稱“大清帝國皇統萬世不易”，“皇帝神聖不可侵犯”，但對實際權力作了種種限制，如規定：“皇帝之權，以憲法所規定者為限”，而憲法則由資政院制定；“皇帝繼承順序，于憲法規定之”；“皇族不得為總理大臣及其他國務大臣並各省行政長官”；“皇室經費之制定及增減，由國會議決”；“皇室大典不得與憲法相抵觸”等。從而限制了皇帝的立法權和行政權，使皇帝權力較《憲法大綱》大為縮小。（2）大大提高了未來國會的權力。《十九信條》規定立法權屬于國會，“憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之”；“憲法改正提案權屬于國會”。同時規定國會有監督行政權，“官制官規以法律定之”，“總理大臣由國會公舉，皇帝任命”，如果“總理大臣受國會彈劾時，非解散國會，即內閣辭職”。國會有權決定國家預決算和皇室經費制定及增減，並規定國會對國家軍事和外交活動有參與權；對陸海軍調動“須依國會議決之特別條件，此外不得調遣”；對國際條約“非經國會議決，不得締結”，“但宣戰、媾和，不在國會期中者，由國會追認”①。根據這些規定，國會權力大為擴大，皇帝權力大為縮小。《十九信條》與《憲法大綱》相比，兩者之間有較大的差異。第一，兩者所處情況不同。《憲法大綱》草于君權未衰、民權未張之日，而《十九信條》成于革命興起、民氣橫溢之秋。前者充分體現君主至上，後者貶抑君權，伸張民權。第二，兩者實行的政體不同。《憲法大綱》采取日本式的二元君主立憲模式，君主在立法和行政上擁有極大的權力，而《十九信條》則采取① 《宣統政紀》卷45。
① 《咨議局聯合會第二次呈請代奏皇族不宜總理內閣折》，《時報》宣統三年六月初三日。② 《宣統政紀》卷36。
① 《重大信條十九條》，《清朝續文獻通考》卷400，《憲政》八。
英國式的虛君共和制，實行議會政治，責任內閣。第三，兩者所起作用不同。《憲法大綱》僅作為將來制憲的原則，其本身並無法律效力，制定時也未經過一定的法律程序，而《十九信條》則不然，它是在國會未開前，由代行國會職權的資政院經過一定程序制定，然後由皇帝公布，具有一種法律效力，可以說具有臨時憲法的性質。但在人民權利上，《十九信條》與《憲法大綱》一樣只字未提，這就清楚地反映出兩者在本質上是一樣的。
《十九信條》的頒布，是清末階級斗爭激化的產物。它充分證明“革命無疑是天下最權威的東西”②，能夠奪得和平請願所得不到的東西，能夠迫使敵人作出讓步。清廷正是懾于武昌起義後迅速彙合的革命洪流，不得不拋出《十九信條》，以求免于滅頂之災。
《十九信條》頒布後，資政院規定代行國會權力，選出袁世凱為內閣總理大臣，組成新內閣代替“皇族內閣”，企圖以此來挽救清朝的命運。然而，革命的洪流勢不可擋，1912 年2 月12 日，清帝被迫宣布退位。中國二千多年的封建專制制度也隨之告終。
② 《論權威》，《馬克思恩格斯全集》第18 卷，第344 頁。
第二節民國初年的憲政武昌起義與《鄂州約法》的頒布武昌起義勝利後，迫切需要組織新政權來領導革命斗爭。八月二十日（10月11 日），起義的第二天，缺乏政治經驗的革命黨人邀請湖北咨議局議員和地方紳商舉行會議，決定成立軍政府，推舉軍政府都督。會上，領導起義的“各軍領袖，僉以資望淺，謙讓未遑”①，咨議局議員劉賡藻趁機提出：“統領黎元洪現在城內，若合適，當尋覓之。”結果，推出與革命無關的原湖北新軍協統黎元洪為都督、咨議局議長湯化龍為民政部長。
湖北軍政府成立後，宣布改國號為中華民國，改年號為黃帝紀元4609年，發布《告全國父老書》，號召推翻清朝統治。八月二十六日（10 月17日），公布由湯化龍起草的《中華民國軍政府條例》。條例共六章二十條，基本內容為：（1）軍政府下設軍令、軍務、參謀、政事四部，直接“受都督之指揮命令”；（2）軍政府發布命令，任免文武官員，“均屬都督大權”；（3）一切軍政要務，“由都督召集臨時參議會或顧問會議決施行”；（4）都督兼總司令，握有絕對軍事指揮權；（5）將政務部權限擴大，改為政事部，下設外交、內務、司法、交通、文書、財政、編制等七局。
按照這個條例規定，完全把革命黨人和發動起義人員排擠出政權以外，因而遭到革命黨人的強烈反對。九月初四日（10 月25 日），軍政府不得不再次開會，重新《改訂暫行條例》，增加軍事參議會來限制都督的權力，設立稽查員稽查各部門，取消政事部，改原來的各局為部，直轄都督。這樣，湯化龍得到一個沒有實權的閑職，從而加強了革命黨人的力量，初步改變了舊官僚、立憲派把持政權的局面。
湖北軍政府成立不久，同盟會領導人宋教仁從上海到達武昌。居正、孫武、劉公等人立即同宋教仁商議制定約法，作為中華民國中央政府成立前的臨時根本辦法。于是，由宋教仁連夜起草，經過討論後，由軍政府頒布，取名《鄂州約法》。
《鄂州約法》分總綱、人民、都督、政務委員、議會、法司、補則七章六十條①。它以資產階級民主、自由、平等思想和三權分立學說為指導原則，描繪了一幅以總統制為藍本的資產階級共和國方案。其主要內容為：（1）規定政權體制由都督及任命的政務委員會、議會（約法施行三個月建立）、法司三者構成，即采取行政、立法、司法三權分立的原則。（2）規定都督由人民公舉，任期三年，連選連任，一次為限。其職權包括：總攬政務，制定並公布法律（在議會未開以前），對外宣戰、講和，統治水陸軍，依法任命官員，宣布戒嚴、大赦、特赦、減刑及複權，並對議會負責。但發布命令、條例，須經國務員副署，方能生效。（3）規定議會由人民選舉議員組成。其主要職責為：制定法律，議定條約，審理預決算，向政務委員提出條件、質詢和彈劾等權力。（4）規定人民享有言論、集會、結社、信教、通訊、遷徙等自由，以及選舉都督、議員、任官、考試、選舉與被選舉、保有財產、著作等權利，同時還有納稅、當兵的義務。
① 張難先：《湖北革命知之錄》，第266 頁。
① 見楊玉如編：《辛亥革命先著記》，科學出版社1957 年版，第232—236 頁。《鄂州約法》是中國資產階級擬定的第一部帶有憲法性質的法律，是我國法制史上第一次公開承認人民權利的文件，它以基本法的形式從根本上否定了清朝封建君主專制制度和立憲派主張的君主立憲制度，確定了資產階級的民主共和制度。雖然這部約法在當時急劇變化形勢下未能實施，但它的制定充分表明，資產階級革命派要在中國建立資產階級民主政治的強烈願望。“各省都督代表聯合會”的召開與《臨時政府組織大綱》的制訂武昌起義和湖北軍政府的成立，推動了全國革命形勢迅速發展，湖南、陝西、山西、云南、貴州、江蘇、浙江、安徽、山東、四川等省先後宣布獨立，並相繼成立軍政府（或都督府），清皇朝開始全面崩潰。形勢的發展，迫切需要建立一個統一的中央政府作為領導全國革命斗爭的中心。建立全國性政權的活動，分別在武漢和上海兩地進行。