11 月9 日，黎元洪以首義都督的名義致電各省，請派代表赴鄂共商組織臨時中央政府。11 日，同盟會中部總會所在地上海也以蘇督程德全、浙督湯壽潛、滬督陳其美的名義通電各省，提出由“各省舊咨議局”和“各省現時都督府”各派代表一人到滬討論籌組臨時中央政府。15 日，上海、江蘇、浙江、福建等省代表在上海舉行第一次會議，為“各省都督代表聯合會”。由于武漢方面堅持代表會應在武漢召開，上海方面只好決定代表聯合會遷往武昌開會。11 月30 日，11 省共23 位代表在漢口英租界舉行第一次會議，推譚人鳳為議長，決定先行起草《臨時政府組織大綱》，選舉雷奮、馬君武、王正廷為起草員。會議開到12 月4 日，傳來了江浙聯軍在12 月2 日攻克南京，于是代表會決定以南京為中央臨時政府所在地，各省代表即日動身去南京繼續開會。
《臨時政府組織大綱》是宣統三年十月十二日（1911 年12 月2 日）起草，十三日各省都督代表聯合會在武漢通過，1912 年1 月2 日在南京重訂。這是辛亥革命後頒布的成立中央政府的第一部法規。
《臨時政府組織大綱》共二十一條，它的基本精神是以國家共和體制為基調，采取總統制為政權制度原則，以參議院為立法機構。在參議院未成立前由各省都督代表聯合會代行職權，並選舉臨時大總統。但其具體內容缺乏民主精神，主要表現在：（1）對于普通國民的權利與義務，《大綱》未作任何規定；（2）對立法機關參議院的組成，《大綱》規定議員不是由人民選舉產生，而是由各省都督派遣。
上述規定，顯然存在很大的缺陷。造成缺陷的主要原因是：（1）由于當時處在戰爭環境，迫切需要成立臨時中央政府以作號召，很難做到讓人民自由選舉；（2）當時把重點放在改變國體，推翻封建專制，建立民主共和之上，加之代表會的代表雖以革命派為主，畢竟魚龍混雜，很少考慮到人民的權利與義務。因此，它很不完備，故名《組織大綱》，而且還是“臨時”的。所以，它是一部權宜性的重要臨時法規，未稱作憲法。
臨時參議院的成立和《中華民國臨時約法》的公布1911 年11 月25 日，遠在海外的孫中山回到上海。12 月29 日，孫中山被遷往南京繼續開會的各省都督代表聯合會選為臨時大總統。1912 年1 月1日，孫中山從上海到南京就職，宣告中華民國正式成立，改紀年為民國元年。根據《修訂大綱》的規定，3 日，增補黎元洪為副總統，組成臨時政府。南京臨時政府的成立，標志著資產階級民主共和制度的誕生，封建帝制的終結。正如孫中山所說：這是“我國有史以來所未有之變局，吾民破天荒之創舉也”①。
南京臨時政府成立後，按照《組織大綱》規定，1 月3 日通電各省都督府派人來南京組織臨時參議院，代替各省都督代表聯合會。到28 日開第一次會議時，實際到達的計有江西、湖北、湖南、福建、安徽、江蘇、浙江、四川、廣東、云南各3 人，山西、廣西、貴州、山東、河南各2 人，陝西、奉天、直隸各1 人，共計43 人②。其中同盟會33 人，立憲派8 人，其他2 人。會議選舉林森、王正廷為正副議長，李肇甫為全院委員會委員長，宣告臨時參議院正式成立。臨時參議院的職權，主要有議決暫行法律，臨時政府預決算、稅法、幣制、公債發行，臨時大總統交議事件，以及答複臨時大總統咨詢事件，檢查臨時政府出納，對臨時大總統行使宣戰、媾和、締結條約、制定官制官規、任免國務員和外交使節等同意權。同時還有對行政的監督權，但對總統的彈劾無明文規定。在行使上述權力需要進行投票時，各省3 人中只有一票表決權。
臨時參議院成立後，在憲政建設方面，除先後批准和公布諸如《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》、《各部官制通則》、《南京府官制》外，最重要的就是著手制定“約法”。
在臨時參議院成立時，南北和議正在進行之中，眼看革命政權將落入袁世凱手中，制定“約法”就是為了防范袁世凱的專權野心，使剛剛建立的民主共和制度不致遭到破壞，確保中國走上民主憲政的軌道。但是，《臨時政府組織大綱》僅僅是政府組織法，不能完全約束袁世凱。孫中山希望制定一部約法束縛袁世凱的手腳。他說：“北方將士以袁世凱為首領，與予議和，夫北方將士與革命相拒之漢陽，明明為反對民國者，今雖服從民國，安能保其心之無他？故予奉臨時約法而使服從。蓋以服從臨時約法為服從民國之證據，予憂慮其不足信，故心令袁世凱宣誓遵守約法，矢忠不二，然後許其和議。故臨時約法者，南北統一之條件，而民國所由構成也！”①在孫中山主持下，臨時參議院召開會議討論約法問題。會議決定組織編輯委員會進行起草，由法制局局長宋教仁主持。約法草稿經過33 天的討論，作了兩次修改，到3月8 日提交臨時參議院審議通過。11 日，孫中山以臨時大總統名義公布，定名為《中華民國臨時約法》。
《中華民國臨時約法》分為總綱、人民、參議院、臨時大總統副總統、國務員、法院、附則7 章56 條。它的指導思想是孫中山的民權學說。其主要內容：第一，以“國民革命”的手段推翻作為“惡劣政府之根本”的清朝封建君主專制制度，代之以“自由、平等、博愛”的資產階級民主共和制度。規定了國家的性質，確認辛亥革命的積極成果。第二，肯定了資產階級民主共和國的政治體制和三權分立的組織原則。規定國家政權由參議院、臨時大總統、副總統、國務員和法院組成。第三，采取了資產階級憲法中的民主自① 《孫中山全集》第2 卷，中華書局1982 年版，第399 頁。
② 《臨時政府成立記》，《東方雜志》1912 年第11 號。
① 孫中山：《中國之革命》，《中山叢書》1927 年版，第31 頁。
由原則，確認了私有財產得到保護。規定“人民有保有財產及營業之自由”。第四，在國家體制上，采取內閣制。規定大總統頒布命令需要由國務總理副署，才能生效。第五，約法修改須經議員三分之二以上或總統提議經由議員五分之四以上出席，出席人數四分之三的決議，方能增改①。
《中華民國臨時約法》的頒布，在中國曆史上是一件有意義的創舉。從上述內容看，它是一部具有資產階級共和國憲法性質的文獻，是近代中國憲政運動的重要成果，是孫中山共和國方案和民權思想在法律上的體現。盡管這部約法“是不完全的，有缺點，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性”②，在中國憲政史上占有重要地位。
① 《中華民國臨時約法》，陳茹玄：《中國憲法史》，世界書局1933 年版，附錄。② 毛澤東：《關于中華民國共和國憲法草案》，《毛澤東著作選讀》，人民出版社1986 年版，第708 頁。第三節袁世凱時期的憲政從臨時參議院北遷到第一屆國會1913 年3 月，袁世凱竊取臨時大總統後，隨即在北京建立北洋軍閥政權。4 月1 日，孫中山公布《參議院法》。5 日，決定臨時參議院遷往北京。29 日，舉行開院儀式。5 月1 日，重選吳景廉、湯化龍為正副議長，宣告北京臨時參議院成立。
北京臨時參議院與南京臨時參議院相比，有許多不同的地方。（1）代表地域廣泛。南京臨時參議院主要由反清獨立各省派代表組成，北京臨時參議院則由全國24 省派議員組成。（2）議員人數增多。按照《臨時約法》規定，各省由3 人增至5 人，實際到達為113 人（西藏未派），約為原來43 人的3倍。（3）組織較完備。除原有院內的全院委員會外，增設法制、財政、庶政、請願、懲罰等委員會。其中最重要的變化是：增加了袁世凱控制的北方各省議員，以及袁世凱政府成立後贊成“共和”省份的議員，而這些“議員”又大都是一些官僚、政客，加之革命黨人這時采取不反對袁世凱，只圖用資產階級民主制度對他加以某些限制的方針，因而這時的臨時參議院改變了原來成立時的性質，成為袁世凱政府的禦用工具。
北京臨時參議院成立後，按照《中華民國臨時約法》第53 條“約法施行後，限十個月內，由臨時大總統召集國會，其國會之組織及選舉法，由參議院定之”的規定，陸續制訂《中華民國國會組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》，于1912 年8 月10 日公布。
這三種法律均屬于組織國會的基本法，也是國會組成的依據。《國會組織法》規定：國會采取兩院制，即由眾議院和參議院組成。同時規定眾議院議員的法定人數為596 名，由各省及蒙、藏、青海分別選出，任期3 年，屆滿重選；參議院議員的法定人數為274 名，由各省議會與蒙、藏、青海、中央學會及華僑選舉會分別選出，任期6 年，每兩年改選三分之一。兩院議員共為870 名，由此構成國會。
《眾議院議員選舉法》規定：議員的產生按地區人口比例分配，每80萬人選一名，不滿80 萬人亦選一名。其中選舉人和被選人資格規定為：凡中華民國國籍的男子，年滿21 歲以上，在選區內居住2 年以上，並具有年納直接稅2 元以上或有價值500 元以上不動產，小學以上畢業或相當于小學以上畢業方有選舉權，其中蒙、藏、青海地區還須懂漢語。被選舉人除上述規定外，年齡還必須在25 歲以上。但有下列情形之一：（1）被奪公權尚未複權；（2）受破產宣告確定尚未撤銷；（3）精神病；（4）吸食鴉片；（5）不識字；（6）現役陸海軍人及征調期間續備人員；（7）現任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教師；（9）小學教師、在校學生以及辦理選舉人員在其選區內的。前五項沒有選舉和被選舉權，後四項停止選舉和被選權，其中（7）、（8）兩項對蒙古、西藏、青海等不適用。《參議院議員選舉法》規定：議員的產生，除具備眾議員被選資格外，還須年滿30 歲以上才有被選舉權。兩院選舉方法，除采取無記名單記投票法外，眾議院除蒙、藏地區“縣治未臻健全，不足以為初選區劃”外①，一律采取複選制。
① 周異斌、羅志淵：《中國憲政發展史》，第70 頁。
兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別三委員會。在三委員會中，常任委員會內部組織兩院略有不同。眾議院為法典、預算、決算、外交、內務、財政、軍事、教育、實業、交通、請願、懲戒、院內等委員會，參議院則為法制、財政、內務、外交、軍事、交通、教育、實業、預算、決算、請願、懲戒、院內審計等股。各委員會和股分別審查各類不同議案。兩院職權，按《國會組織法》規定，處于平等地位，“民國議會之議案，以兩院之一致成之，一院否決之議案不得于國會期內，再行提出”①。即是說，國會對于各種議案的議定，比如法律案的議定，必須經過兩院同意才能成立。它的具體權限除“民國憲法未定以前，臨時約法所定參議院之職權為民國議會之職權”外，兩院還有各自的建議，質問、查辦官吏納賄違法的請求、政治咨詢答複、請願答複、議員逮捕許可、院內法規制定等權。此外，還賦予在憲法未制定前，國會成立後，在兩院議員中各選同等人數的委員，進行憲法起草的特權。
兩院會議規定每年舉行一次，時間為4 個月，必要時可適當延長，對議案的議定則分別舉行。
按照上述規定，從1912 年底到1913 年初，在全國范圍內進行議員選舉。在選舉的競爭中，由于宋教仁的積極努力，國民黨在兩院中取得多數席位，其中眾議院596 席中，國民黨得269 席，共和黨得120 席，統一黨得18 席，民主黨得16 席，跨黨者得147 席，無黨派得26 席；參議院274 席中，國民黨得123 席，共和黨得55 席，統一黨得6 席，民主黨得8 席，跨黨者得38席，無黨派得44 席。在國會共870 席位中，國民黨獲392 席，占總數45％強，而共和、統一、民主三黨僅獲223 席，占總數25％左右，從而使國民黨在國會選舉中獲得壓倒優勢的勝利。醉心于政黨政治的國民黨代理理事長宋教仁大為興奮，在國會召開前，在長江流域各省發表演說，宣布“國民黨在全國的選舉都已勝利，已占國會的絕大數，大局已定，政黨責任內閣制一定可以成功”①，表示將返京組織第一屆責任內閣。然而欲行專制獨裁的袁世凱已把槍口對准了他，宋教仁在返京途中的上海車站遇刺身亡。
在宋教仁被刺前，進行國會議員選舉之時，袁世凱政府于1913 年2 月10 日發布召集國會令：“自民國二年一月十日正式國會召集令發布之日起，限于民國二年三月以內，所有當選之參議院議員及眾議院議員，均需一律齊集北京，俟兩院各到總議員過半數以後，即行同時開會。”②接著， 3 月19日又發布命令，規定“民國二年四月八日，行民國議會開會禮”③。
1913 年4 月8 日，國會正式開幕。與此同時，北京臨時參議院按照約法規定，在8 日午後二時舉行結束儀式，將權力移交給正式成立的國會。26 日，參議院選舉張繼為議長，王正廷為副議長。28 日，眾議院選舉湯化龍為議長，30 日選舉陳國祥為副議長。國會的成立，兩院正副議長選出，標志著資產階級的議會制度的確立，民國後憲政工作的發展。但袁世凱為了建立他的獨裁統治，一方面在國會開會前派人暗殺宋教仁；另一方面在國會開幕後唆使共和、民主、統一3 黨聯合組成擁袁的進步黨，在國會里與國民黨相對抗。同① 《中華民國國會組織法》第13、14 條，《法令全書》第1 期《憲法》。① 仇鼇：《辛亥革命前後雜記》，《辛亥革命回憶錄》（一），中華書局1963 年版，第45 頁。② 《北洋政府公報·命令》1913 年2 月5 日。
③ 《北洋政府公報·命令》1913 年2 月5 日。
時，又利用金錢和武力收買和分化國民黨，把國會玩弄于股掌間。
“二次革命”後，袁世凱脅迫國會選他為正式大總統。接著以順從“民意”為詞，下令解散國民黨，撤銷國民黨議員資格，使國會不足法定人數，無法開會。1914 年1 月10 日，袁世凱宣稱： “國會組織不良”，“又事實上職權上已停止”，“明白宣布，使經濟賢能議員，暫結殘局”，“一俟厘訂組織各法及選舉程序以後，政府自必切實進行，依法召集”①。停止了兩院現有議員職務，每人發400 元旅費，返回原籍，宣告國會正式解散。2 月3日，又以“把持財政，抵抗捐稅，干預詞訟，妨礙行政”等罪名，下令地方自治會“立予停辦”②。28 日，“以省議會不宜于統一國家，統一國家不應有此等龐大地方議會”為由③，下令解散各省議會。至此，從國會成立到解散，前後約9 個月，資產階級革命派苦心經營的民主憲政被袁世凱徹底破壞了。正式憲法的起草正式憲法的起草，在國會成立前就已提出，但在由何種機構起草和擬訂的問題上，發生了尖銳的分歧。梁啟超等人主張由政府發起組織憲法起草機關，並由臨時參議院、各省都督、各政黨及總統府派員共同組成，得到了共和、統一、民主等黨派的贊同。袁世凱左右的官僚策士則主張直接由總統府設立憲法編輯委員會制訂，由大總統頒布施行。國民黨人主張憲法的起草及制定是關系到國家的根本大計，應由國會來制定，不應由其他任何組織來代替。由于國民黨依據《國會組織法》第20 條“民國憲法法案之起草，由兩院各于議員內選出同數之委員行之”的規定，加之在選舉中獲得優勢，因而其主張取得了勝利。
1913 年6 月下旬，首先由參議院議定由兩院各選委員30 人組成憲法起草委員會，經過眾議院同意，兩院制定了《互選起草委員規則》。按《規則》規定，采取三分之二連記投票法，各選委員30 人組成。
憲法起草委員產生後，7 月12 日在眾議院開成立大會。19 日，選舉湯漪為委員長，蔣舉清、楊銘源、王家襄、黃云鵬、夏同和、楊永泰等為理事①，並以天壇祈年殿為會址，故所擬憲法又名《天壇憲法草案》。兩院還議定憲法起草期限，從委員長選定之日起，在45 日內完成。關于如何進行起草，決定分為大綱和條文兩部分，先將憲法重要內容提出討論，議決後編為大綱，然後按照大綱精神，分別章節，系以條文，形成憲法草案。並推舉孫鍾（政友會）、張躍雷（國民黨）、汪榮寶（進步黨）、黃云鵬（共和黨）為大綱起草員，黃云鵬、張耀曾、孫鍾、汪榮寶、李慶芳（公民黨）為條文起草員，進行起草。8 月初大綱起草完成，起草委員會從8 月2 日到9 月23 日完成大綱初讀。條文起草後，10 月14 日開始一讀，28 日二讀完畢，31 日舉行三讀會，全案通過。11 月1 日，將草案提交憲法會議討論。至此，曆時三個多月，第一屆國會制定的《天壇憲法草案》初步完成。其內容分國體、國土、國民、① 《北洋政府公報·命令》，1914 年1 月10 日。
② 同上書，1914 年2 月4 日。
③ 同上書，1914 年2 月5 日。
① 委員長和理事所屬黨派是：湯漪、蔣舉清、楊永泰為國民黨，楊銘源為政友會，王家襄為進步黨，黃云鵬為共和黨，夏同和為超然社。
國會、國會委員會、大總統、國務院、法院、法律、會計、憲法之修正及解釋11 章113 條。但是，這個憲法草案經起草委員會提出不久，國會就被袁世凱解散，無法進行審議，直至1916 年6 月6 日袁世凱死去，國會重新恢複才開始審議。
先制憲還是先舉總統之爭在國會成立前，對于先制憲還是先舉總統人們提出過不同的主張。傾向袁世凱的共和、民主、統一三黨主張先舉總統，認為議定憲法，至少要四五個月，總統地位一日不定，則外人的疑惑與軍民的惴憂，即不能一日或釋，“故必欲先舉，以明意志而杜中變”①。國民黨（除統一共和派外）則主張先定憲法，認為總統的地位與性質，均應根據憲法，若先舉總統後定憲法，是本末倒置。這一爭論持續到國會成立後，袁世凱公開在5 月2 日向國會提出咨文，要求先舉總統。本來主張先舉總統後定憲法的共和、民主、統一三黨，5 月29 日合並組成以梁啟超為首領的進步黨，改變了原來的主張，提出先定憲法，後舉總統。這樣，國民黨與進步黨的主張趨于一致，袁世凱的要求未能在國會中取勝。但袁世凱並不甘心于失敗，一面指使總統府秘書長梁士詒出面，用金錢與地位直接在國會里收買議員；另一面制造一個直接受他指揮的禦用黨——公民黨，為他搖旗吶喊，“欲得外國承認，必須先選總統”。再一方面唆使黎元洪聯合各省軍政長官發表通電，脅迫國會“速將一切議案概從緩議”，先“從選舉總統入手”，並限令國會在“旬之間，期于竣事”②，對國會施加壓力。結果國民黨議員為武力所屈服，進步黨議員也紛紛提出先選總統後定憲法議案。9 月5 日、8 日，先後經眾、參兩院通過，由憲法起草委員會起草《大總統選舉法》。9 月29 日，眾、參兩院組成憲法會議進行審議。10 月4 日審議完畢，由袁世凱正式公布。
《大總統選舉法》共7 條，規定總統與副總統由國會兩院議員選舉產生。4 月15 日，眾、參兩院組成總統選舉會進行選舉。1913 年10 月6 日，開始選舉總統。袁世凱唯恐發生意外，派數十名軍警、偵探與自稱“公民團”者萬余人包圍會場，聲稱：“今天不選出我們中意的大總統，不許議員出門。”這激起了議員們的憤慨，結果從上午8 時到晚上10 時，經過三次投票，最後以507 票微弱多數選出袁世凱為大總統。7 日，選黎元洪為副總統。
由此可見，制憲與選舉總統孰先孰後之爭，其實質是袁世凱為實現其獨裁野心對憲政的反動，對孫中山開創的民主憲政的破壞。
從政治會議到約法會議1913 年10 月6 日，袁世凱脅迫國會選他為正式大總統後，進而向國會提出《增修約法案》。遭到國會拒絕後，他就大肆攻擊國會繼續存在使“政權無由集中”，“不宜統一國家”，“議會政治之萬不宜于今日之中國”①。① 劉知仁：《中國立憲史》上冊，第248 頁。
② 《黎副總統書牘彙編》卷4，第26—27 頁。
① 白蕉：《袁世凱與中華民國》，榮孟源、章伯鋒編：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985 年版，第93、94 頁。
1914 年1 月10 日下令解散國會，以“中央政治會議”代替。
中央政治會議初名“行政會議”。它起因于1913 年9 月進步黨人熊希齡組閣後，同梁啟超等人計劃向國會提出大政方針。其方針的重點是省制改革計劃，“意在廢省，以固中央，謀國家的統一”①。但袁世凱的統一方法與熊希齡等人完全不同，不過他將計就計，說這個問題很大，須要召集一個中央與地方長官代表會議來決定，想借此與國會對抗。在熊的同意下，11 月26日發布召集令，規定會議由各省、內閣各部以大總統指定76 人組成。12 月12 日任命李經羲為議長，14 日任命朱家寶為副議長，15 日參加會議人員先到居仁堂“覲見”袁世凱“聆訓”，下午集中在北海團城承先殿舉行會議。由于發布召集令的時候，正是袁世凱下令解散國民黨、取消國民黨議員資格，使國會無形瓦解的時候，因而將行政會議改為“政治會議”。政治會議一經成立，就秉承袁世凱意旨，除通過解散國會、省議會和各省自治會決議外，最主要的是作出召集“約法會議”的決議。袁世凱原本想利用政治會議作為修改約法的工具，但政治會議的人員覺得本身來曆不明，難以承擔。于是向袁世凱獻策說：“宜于現在咨詢機關及普通立法機關以外，特設造法機關，以改造民國國家之根本法。”袁世凱對于這一獻策，並不滿意，又責成政治會議明確具體的答複。1914 年1 月14 日，政治會議答複這個造法機關名為“約法會議”，其職權專門討論總統交議的增修約法案。26 日，公布《約法會議組織條例》。
按照《約法會議組織條例》規定，約法會議的議員由“選舉產生”，名額為60 人，其中京師4 人，各省24（每省2 人）人，蒙、藏、青海聯合選出8 人，全國商會聯合會4 人。同時對選舉與被選舉人資格作了嚴格規定，以對袁世凱百呼百諾為條件。名義上“選舉”產生，實際上是袁世凱變相地指定。這樣組成的會議如同政治會議一樣，是由官僚、地主、買辦、軍閥、封建王公所組成。
約法會議是政治會議的化身，袁世凱禦用的造法機關，以孫毓筠、施愚為正副議長，1914 年3 月8 日在北京北海團城宣告成立。
約法會議成立後，積極為鞏固袁世凱獨裁統治制造“新約法”。
《中華民國約法》的頒布與袁世凱的皇帝夢約法會議成立後，3 月20 日，袁世凱正式向約法會議提出增修約法案。
其增修大綱是：（1）外交大權歸總統，宣戰、媾和和締結條約，無須參議院同意。（2）總統制定官制，任用國務員、駐外大使、公使，無需參議院同意。（3）采取總統制。（4）憲法應由國會以外之國民會議制定，憲法起草權屬于總統及參議院，憲法公布權歸于總統。（5）公民權的被奪與恢複，總統自由行之。（6）總統有緊急命令和緊急處分財產之權。約法會議議員們按照袁世凱所擬的大綱內容，確定以“力謀國權之統一”，“以總攬統治權屬于國家元首，以重大總統之權”為立新法的主旨①。經過40 多天的起草和討論，炮制一部“字字皆袁氏手定”的“新約法”，名為《中華民國約法》，又名《民三約法》，或稱《袁氏約法》。1914 年5 月1 日，正式宣布廢除《中華① 李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，中華書局1965 年7 月版，第194 頁。① 梁啟超：《飲冰室合集·文集》第34 冊，第15 頁。
民國臨時約法》，公布《中華民國約法》。
《中華民國約法》共10 章68 條。①它的最大特點是采取總統個人獨裁制。其基本內容是：（1）大總統“為國家元首，總攬統治權”；“為陸海軍大元帥，統率全國陸海軍”；“代表中華民國”，“對國民全體負責”。（2）大總統制定官制官規，任免文武職官，宣告開戰媾和、締結條約、戒嚴、大赦、特赦、減刑、複權，不受限制。（3）改內閣制為總統制，以大總統為行政首腦，直接領導各部，“置國務卿一人贊襄之”。（4）改國會兩院制為一院制，設立法院，作為立法院機關，但立法院除締結條約、大赦、特赦、減刑、複權外，無同意權，大總統則有“召集立法院，宣告開會、停會、閉會之權”。（5）設立由大總統任命參政組成的參政院，以“應大總統之咨詢，審議重要政務”，立法院未成立前（始終未成立），“以參政院代行其職權”，大總統經參政院同意可以“解散立法院”，“發布與法律有同等效力之教令”等。（6）規定“司法，以大總統任命之法官，組織法院行之”。（7）正式憲法應由國會以外的國民會議制定，總統頒布；正式憲法起草應歸大總統與參政院。（8）公民權利的被奪，由大總統自由行之。（9）大總統有緊急命令和財政緊急處分權。上述基本內容清楚地表明，這是一部盜用資產階級憲法中總統制形式，使袁世凱的獨裁統治披上一件“合法”的外衣，成為名副其實的獨裁總統，是部非騾非馬的獨裁法。
“新約法”的頒布，表明辛亥革命後僅存的資產階級民主憲政形式徹底地被袁世凱破壞了。正如美國一位學者評論說：“由于這個約法，總統成為權力之源泉，事實上無異是獨裁者，一個間接選舉的、單院式的、每年僅僅舉行四個月會議的立法機構，只具有些有名無實的權力，國務員由總統任命，對總統負責。總統的任期現在由五年延長十年，可以無限連任。袁世凱現在已成為獨裁者，回到君主政體顯然只是遲早更換一下名義的問題而已。”①“新約法”頒布後，1914 年5 月24 日、12 月27 日先後公布《參政院組織法》、《立法院組織法》，立法院成立前，由參政院代行其職權。6 月20日，參政院正式成立。與此同時，改組政府，使袁世凱成為事實上的獨裁總統。但他感到還不夠尊榮，還想登上皇帝寶座，指使梁士詒向參政院提出修改總統選舉法。8 月18 日參政院進行修改，12 月28 日約法會議通過。29 日，袁世凱予以公布。按照修改後的《總統選舉法》，袁世凱成了終身總統、世襲總統。他還指使楊度、孫毓筠等所謂“六君子”組織“籌安會”，進行複辟帝制活動。袁世凱的憲法顧問美國人古德諾也發表《共和與君主論》，為他複辟帝制進行鼓吹。1915 年8 月14 日，楊度、孫毓筠等人聯名電請各省軍政長官和公法團體派代表進京共同討論國體問題。28 日，各省代表投票表決一致贊同君主立憲，並發表宣言，聲稱：“立國之道，不外二端，即‘撥亂’、‘求治’。我國撥亂之法，莫如廢民主而立君主。求治之法，莫如廢民主專制而行君主立憲。”②9 月19 日，袁世凱的親信梁士詒、朱啟鈐、周自齊、張鎮芳等人又組織“全國請願聯合會”，向參政院請願，要求召開國民會議，討論變更國體問題。9 月20 日，參政院將83 件“公民請願書”送交袁世凱，請求在年內召開國民會議，討論團體問題。25 日，袁世凱答複同① 1914 年5 月4 日《申報》。
① 馬士·亨利：《遠東國際關系史》下冊，商務印書館1975 年版，第351 頁。② 《籌安會與各省相關各團體往複函電》，《君憲問題文電彙編》第1 冊。意在11 月20 日召開國民會議。
與此同時，北洋軍閥集團干將段祺瑞、段芝貴、倪嗣沖等人聯合19 省將軍、都統、護軍使共同上書袁世凱，請其速正大位。並威嚇說：誰敢反對，就要“首先起問其罪，擔當誅鋤，以去異己”①。袁世凱儼然有籌安會的發動，請願聯合的“民意”，北洋軍人的支持，帝國主義的撐腰。10 月6 日，禦用的參政院通過舉行國民大會的建議和梁士詒擬訂的《國民大會組織法》。8日，袁世凱公布該組織法。10 月25 日起開始在全國各地選舉“國民代表”和進行團體投票，到11 月20 日各省全部完成，12 月11 日，參政院開會彙集全國“國民代表”1993 人的投票，全部贊成君主立憲。于是參政院以總代表名義上書“勸進”。袁世凱假惺惺退回勸進書。11 日晚，參政院又再次上勸進書。12 日，袁世凱表示接受，說：“國民責備愈嚴，期望愈切，竟使予無以自解，並無可諉避”②，裝出一副迫不得已當皇帝的姿態。
1915 年12 月12 日，袁世凱正式承認帝制。13 日，接受文武百官朝拜，大封功臣，下令禁止反對派活動。19 日，成立大典籌備處。31 日，下令改年號為“洪憲”，准備于1916 年1 月1 日正式登基。
然而，經過辛亥革命鍛煉的中國人民，已經深刻認識到封建君主專制統治的罪惡，決不容許君主制度再現于中國，全國掀起反對帝制複辟的怒潮。12 月25 日，云南首先宣布獨立。繼云南獨立後，各省紛紛宣布脫離袁世凱而獨立。北洋軍閥集團看到情況不妙，由馮國璋發起聯合五省都督發表通電，要求袁世凱取消帝制。帝國主義也不斷警告袁要延緩變更國體。在內外交困下，袁世凱先是推遲登基，最後于1916 年3 月22 日被迫宣布取消帝制。做了83 天皇帝夢的袁世凱，1916 年6 月6 日，在全國一片討袁聲中一命嗚呼。① 全國請願聯合會編：《君憲紀實》第1 冊，“函電”，第34 頁。
② 白蕉：《袁世凱與中華民國》，《近代稗海》（三），第204 頁。
第四節皖系軍閥時期的憲政新舊約法之爭1916 年6 月7 日，黎元洪繼任總統。但對黎元洪的繼任，在法理依據上南北雙方發生分歧。討袁的南方軍務院提出黎元洪的繼任按《中華民國臨時約法》制定的《總統選舉法》，應是“繼任”。北方以皖系段祺瑞為首的北洋政府提出以《中華民國約法》制定的《總統選舉法》，應是“代理”。南北雙方圍繞總統是“繼任”還是“代理”展開了激烈的斗爭，斗爭的實質是恢複舊約法還是承認新約法。6 月10 日，南方軍務院以撫軍長唐繼堯名義通電北京政府，提出如下主張：（1）恢複民國元年之舊約法。（2）召集民國二年解散之國會。（3）懲辦帝制禍首。（4）召集軍事會議，籌商善後事宜①。同時表示由國會組織的國務院成立後，軍務院即撤銷。22 日，段祺瑞發表通電，予以拒絕。對此，孫中山屢次致電段、黎，促成迅速恢複舊約法，尊重舊國會。在上海集會的國會議員200 多人也聯名通電，宣布不承認袁氏新約法，提出恢複舊約法，召集舊國會，依法補選大總統，組成正式國務院。正當南北雙方爭執不下之時，25 日，駐滬海軍總司令李鼎新、第一艦隊司令林葆懌及練習艦司令曾兆麟聯合發表宣言，聲明：“參加護國軍，非俟恢複元年約法，國會開會，正式內閣成立後，北京海軍部之命令，斷不承受。”①至此，段祺瑞感到事態嚴重，不得不接受南方的主張。29 日，以大總統名義發布命令，表明“憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之《臨時約法》，至憲法成立為止。其二年十月五日宣布之大總統選舉法，系憲法之一部，應仍有效”②。同時命令撤銷參政院，恢複舊國會。7 月14日，南方軍務院宣布撤銷，西南各省也紛紛取消獨立。新舊約法的爭論，以南方的勝利而結束。
國會的恢複與《天壇憲法草案》的修訂在取得恢複舊國會勝利後，聚集在上海被解散和停止職務的前議員紛紛來京，再加上在京部分議員，于8 月1 日重新召開國會，兩院到會議員為519人。這是國會第一次恢複後第二次常會。會議選舉湯化龍、陳國祥為眾議院正副議長，王家襄、王正廷為參議院正副議長。黎元洪在會上補行總統宣誓儀式，追認段祺瑞為國務總理，通過各部總長任命名單。10 月30 日，補選馮國璋為副總統。
9 月5 日，國會議決組織憲法會議，繼續進行制憲，並以1913 年憲法起草委員會擬定的《天壇憲法草案》為討論基礎。按照國會決議，憲法會議由兩院議員組成。依據《憲法會議規則》規定，對憲草審議采取三讀程序。9月22 日，開始審議，先由憲法起草委員會說明草案的主旨，然後對草案內容及臨時增加條文中的重大問題進行審議。到1917 年1 月10 日，共開了24① 岑學昌：《梁燕生先生年譜》上冊，第346 頁。
① 《梁燕生先生年譜》上冊，第348 頁。
② 《黎元洪恢複約法召集國會令》（1916 年6 月29 日），李希泌等編：《護國運動資料選編》（下），中華書局1984 年版，第689 頁。
次審議會，完成初讀。在初讀中，大部分問題有了結果，部分問題未獲通過。從1 月20 日起，開始進行草案逐條審議二讀程序，直至6 月，國會第二次被解散，還未完成。在二讀中，經過激烈的爭論，議決和刪除的條文主要有：（1）關于孔教問題。《草案》規定：“國民教育以孔子之道為修身之本。”①袁世凱帝制失敗後，尊孔之聲隨之沉寂，但在會議中仍然引起激烈的爭論，反對者主張取消，擁護者認為孔教“為天經地義萬不可滅”，應予保留。爭論雙方最後達成妥協，改為“中華民國人民，有尊重孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制”②。（2）關于國會委員會問題。《草案》51—54 條指明設立國會委員會的目的，在于國會閉會期間，留一監督政府機關。在審議時，多數認為除智利外，法、美先進諸國家均無此規定，中國沒有必要設立，決議將其刪去。（3）關于緊急教令權問題。《草案》65 條規定：“大總統為維持公安或防禦災患，時機緊急，不能召集國會，經國會委員會之議決，得以國務員連帶責任，發布與法律有同等效力之教令。”③審議時，議員們極力反對，認為緊急教令權，既然與法律有同等效力，那麼一切法律均可以此種教令停止或變更，從而形成行政侵犯立法權，何況國會委員會已經刪去，沒有規定的必要。終以出席議員四分之三票的贊同而廢除。（4）關于議員兼國務員問題。《草案》26 條規定：“兩院議員不得兼任文武官吏，但國務員不在此限。”審議中，一些議員認為議員兼任國務員，違背了三權分立的原則，政府便可借以左右議院，使眾議院行使彈劾權及不信任議決權發生種種障礙，主張刪去該條。另一些議員認為草案所采非絕對三權分立制度，議員兼國務員可以消除行政與立法之間隔膜，英、法等國實行已久，並非創造，主張維持原案。雙方經過激烈辯論，以出席606 人中，510 人議決而刪去該條。（5）關于國會召集問題。《草案》31 條規定：“國會自行集會、開會、閉會，但臨時由大總統牒集之”①。審議中，對此條爭論激烈，議決結果改為：依總統的牒集或兩院議員各三分之一聯名通告，國會臨時會才能召開②。（6）審議議決通過刪去原《草案》72、96 條關于總統頒予榮典和現得租稅未經法律變更仍舊征收的規定。
除此以外，爭論最為激烈的是解散國會和地方制度兩大問題。關于解散國會的規定，在審議時，有的主張總統解散眾議院無需經參議院同意；有的主張刪去《草案》75 條“大總統經參議院列席議員2/3 以上之同意，得解散眾議院，但同一會期，不得為第二次之解散”的規定；有的主張總統解散國會權，應限于國會否決預算時或通過不信任議決時等等。各種主張，互不相讓， 均未能得到四分之三的贊成而獲通過。關于地方制度問題，在草案中未能列入，國會恢複後，憲法會議一讀時，國民黨議員呂複、焦易堂提出增加省制一章，遭到舊進步黨議員湯化龍、梁啟超等的反對。雙方各持己見，爭執不下，甚至發生“轟動一時之大斗毆案，雙方通電全國，雙方提出懲戒，雙方向法庭提起訴訟，擾攘一月之久”①。到了二讀時，各黨經過反複較量，① 阮湘編：《中國年鑒》第1 回，商務印書館1924 年版，第63 頁。
② 謝振民：《中華民國立法史》，正中書局1948 年版，第139 頁。
③ 董寐編著：《中國政府》，世界書局1941 年版，第164 頁。
① 董寐編著：《中國政府》，第161 頁。
② 王世傑等著：《比較憲法》，商務印書館1936 年版，第573 頁。
① 吳宗慈：《中華民國憲法史》前編，第213 頁。
合並提出省制16 條，其主要內容大致規定省議會權限、省長任命、省參事會組織大綱等。但在審議時，雙方又發生分歧，時值發生督軍團干涉憲政，反對派議員紛紛提出辭職，致使審議會不足法定人數，無法討論，未及通過。6月12 日，國會再度被解散。
從國會再解散到臨時參議院的成立正當國會進行制憲時，反段祺瑞與擁段祺瑞勢力為了爭奪統治權展開了激烈斗爭。首先是在制憲問題上圍繞中央集權還是地方分權展開斗爭的。這一斗爭，在國會的黨派中反映出來。這時國會中最大的國民黨已分化成許多小黨派，組織呈現渙散狀態，以“政治商榷會”為名進行活動，從總體說屬于反對派。而僅次于國民黨的進步黨，卻已廢黨立派，以“憲政研究會”名義進行活動，基本上屬于擁段派，並與黎元洪、馮國璋及西南軍閥有一定聯系。這兩大派中擁段派的研究系主張采用一院制，實行中央集權，省長任命，反對省制入憲和省長民選。反段派的商榷會則堅持《草案》中規定的兩院制，主張實行地方自治和省長民選。9 月18 日，憲法會議對省制問題進行審議時，兩派發生激烈的爭吵，以至相互辱罵、斗毆。事後研究系議員通過各省督軍，對商榷會議員大加指責。1917 年1 月1 日，江蘇督軍馮國璋聯合22省軍政長官，通電北京政府，要求總統信任總理，總理秉持大政，同時警告國會，力持大體，早定憲法，不要干涉行政。從而開創了督軍團威嚇總統和國會的先聲。其次，在參戰問題上，圍繞是否參加第一次世界大戰，發生“府院之爭”。以總統黎元洪為首的集團，反對參戰。以國務總理段祺瑞為首的集團，主張參戰。國會站在黎元洪一邊。段祺瑞為了達到目的，通過督軍團以武力加以威脅，先後逼黎簽發對德絕交令和國務院通過的參戰案。但是，黎元洪以督軍團干政和參戰案未經國會同意拒絕簽署。段祺瑞在無可奈何情況下，于5 月7 日將對德參戰案提交國會。10 日，國會開始討論時，段祺瑞采取偽造民意的辦法，用金錢收買北京城內軍人、警察、乞丐、杠夫和無業游民，組織所謂的“陸海軍人請願團”、“五族共和團”、“政商學請願團”、“北京市民請願團”等名目繁多的請願團3000 多人，在陸軍部人員指揮下，手執方旗，散發傳單，包圍國會，聲言必須當天通過對德宣戰案，並沖擊會場，打傷議員20 多人。①國會被迫宣布停會。接著內閣成員相繼提出辭職，內閣總理段祺瑞成為孤家寡人。19 日，國會再次開會，決定參戰案待內閣改組後再議。于是，段祺瑞惱羞成怒，利用督軍團名義，借口憲法草案中關于不信任權及解散權須經參議院同意等條文不適合國情，呈請總統解散國會，改制憲法。國會針鋒相對，呈請總統免去段祺瑞總理職務。黎元洪以《中華民國臨時約法》中總統無權解散國會，提出解決時局辦法是總理辭職。5 月23 日，他在英、美支持下，利用人民反段情緒，免去段的總理職務，以伍廷芳代理。至此，黎段之間的矛盾達到白熱化。
段祺瑞被免職後，避居天津，發表通電，聲稱：“查共和各國責任內閣制，非總理副署，不能發生命令效力，以上各件（指任免令），未經祺瑞副署，將來地方因此發生何等影響，祺瑞一概不能負責。”他公開號召各省軍閥脫離中央，並在天津設立“獨立各省總參謀處”，武力倒黎，聲言：“出① 鄒魯編：《中國國民黨史稿》第4 冊，商務印書館1944 年增訂渝版，第1070 頁。師各省，意在鞏固共和國體，另定根本大法，設立臨時政府、臨時議會。”①5 月29 日，皖系與奉系督軍紛紛通電獨立。
在此情況下，黎元洪內外交困，一籌莫展，只得求救于駐在徐州的張勳。6 月1 日，黎下令調張入京調解。張勳本是一個夢想恢複清帝的複辟狂，得到命令後，並取得段祺瑞“解散國會，推倒總統後，複辟一事，自可商量”②的默許。6 月7 日，張勳以“調停”的名義率領5000 多名辮子軍從徐州北上。8 日到達天津，發表通電向黎元洪提出“調停”條件，限三日內下令解散國會，否則不負“調停”責任。9 日，先頭部隊進京向黎元洪示威。黎在張的壓迫下，只好答應“調停”條件。6 月13 日，由步兵統領江朝宗代理國務總理副署，下令解散國會。于是，恢複不到1 年的國會再度被解散。
張勳進京後，從7 月1 日到12 日導演了一幕擁清帝複辟的丑劇，遭到全國人民同聲申討和反對。避居日使館的黎元洪發出“特任段芝泉（祺瑞）總理國事，並電請馮副總統依法代行職權。在馮副總統未能正式代理之前，一切機宜，統由段總理便宜處理”的通電①。7 月3 日，段在天津馬廠誓師，兵分三路進軍北京，張勳徹底失敗，複辟分子如鳥獸散，溥儀再度退位。段祺瑞利用張勳複辟既達到解散國會、推翻黎元洪，又撈到成為“再造民國”功臣一箭雙雕的目的。他繼續擔任國務總理後，以“中華民國已為張勳複辟滅亡”為由，提出“今國家新造，應仿照第一次革命先例，召集臨時參議院，重定國會組織法，再行召集新國會”②。7 月20 日，國務院會議通過成立臨時參議院決議，並通電各省征求意見。這個通電得到北洋軍閥統治下各省的附和，卻遭到堅持恢複舊國會的孫中山和西南軍閥的反對。
但是，段祺瑞一意孤行，公然聲稱：“一不要約法，二不要國會，三不要舊總統。”③9 月29 日，他一方面命令籌備新國會；另一方面下令各省選派5 名議員組成臨時參議院。1917 年11 月10 日，臨時參議院正式成立。14日，選出皖系政客王揖唐、那彥圖為正副議長。臨時參議院成立後，一是修改國會組織法和兩院議員選舉法，二是議決廢除舊組織法中關于參議員由各省議會選舉的規定。1918 年2 月8 日、7 月12 日先後以馮國璋（代理大總統）名義公布修改後的組織法和選舉法，以便成立新國會。
孫中山的護法和非常國會的召開1917 年7 月，段祺瑞繼續掌握北京政權後，不顧各方面的要求，拒絕恢複《中華民國臨時約法》和國會，公然召集臨時參議院作為禦用工具，引起孫中山極大的義憤。孫中山一直把《中華民國臨時約法》和國會視為資產階級民主共和制度的象征，他指出：“約法為民國命脈，國會為法律本原。國會存，則民國存，國會亡，則民國亡。”①為了“攘除奸凶，恢複約法，以竟① 劉紹唐主編：《民國大事日志》第1 冊，台北版，第88 頁。
② 《複辟始末記》上卷，上海文藝編譯社1917 年版，第19 頁。
① 張國淦：《近代史片斷的紀錄》，《近代史資料》1978 年第2 期。
② 李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，中華書局1965 年7 月版，第272 頁。③ 覺民：《天津通訊》，《民國大新聞報》1917 年7 月22 日。
① 《大元帥致西南護法各省將帥電》，《軍政府公報》第49 號。
元年未盡之業，雪數歲無功之恥”②，1917 年7 月6 日，孫中山由上海抵達廣州，進行護法斗爭。在廣州歡迎會上，他揭露段祺瑞等人，“以假共和之面孔，行其專制之手段也。故今日變亂，非帝政與民政之爭，非新舊潮流之爭，非南北意見之爭，實真共和與假共和之爭”③。19 日，孫中山發通電邀請國會議員南下護法，指出：“江河流域，已為荊棘之區，唯西南諸省，擁護共和，歡迎國會。諸君宜自行集會。于粵、滇、湘各省，擇其適當之地以開會議，而行民國統治之權，如人數不足，開緊急會議亦可。”④21 日，海軍總長程璧光與第一艦隊司令林葆懌發表宣言，脫離北洋政府。不久，滇督唐繼堯、海軍總司令李鼎新也通電護法。7 月下旬，部分議員相繼到達廣州。8 月18 日，孫中山召集在粵議員120 多人舉行談話會，商討召開國會，由于到達議員不足法定人數，決定召開國會非常會議，履行職權。
1917 年8 月25 日，國會非常會議在廣州召開。由于參議院議長王家襄、眾議院副議長陳國祥未能南下護法，會議推舉原眾議院議長吳景廉、參議院副議長王正廷為非常國會正副議長。9 月1 日，選舉孫中山為大元帥，組織軍政府，“勘定叛亂，恢複臨時約法”①。
孫中山就職後，在進行護法斗爭的同時，號召北方議員繼續南下，定于1918 年6 月12 日召開正式國會。然而到了6 月12 日，南下議員並未達到法定人數，正式國會無法召開。于是，借用1913 年《議院法》第7 條規定：“議員開會滿一個月，尚未到院者，應解其職。”7 月12 日，解除51 名參議員、147 名眾議員之職。8 月13 日，又根據同條規定：“但有不得已故障，報告到院時，得展期延至兩個月為限”，又解除58 名參議員、69 名眾議員之職。遺缺由候補議員遞補，從而使參、眾兩院議員達到523 名的法定人數，于是宣告國會正式成立。9 月16 日、10 月19 日分別補選褚輔成、林森為眾、參兩院議長。
國會成立後，繼續召開憲法會議，進行未完成憲法草案的審議。但是，這時軍政府已經改組，政府和國會被桂系軍閥和政學系所控制。他們一方面迫使國會停止議憲，另一方面以財政困難為由，停止支發國會經費，使國會趨于癱瘓。
1920 年2 月24 日，國會被迫宣布停會。在議員中除少數擁護岑春煊的政學系留粵外，大部分議員離廣州赴上海。其間幾經輾轉，直到粵軍回師廣東，驅逐桂系，議員才又重新回到廣州。
北方新國會的成立與制憲的流產1917 年，孫中山領導的護法戰爭進行不久，北洋軍閥內部以直系馮國璋為首的主和派反對以皖系段祺瑞為首的武力統一派，結果段祺瑞被迫辭去總理職務。段祺瑞下台後，在天津張家花園召集各省軍閥會議，討論對西南作戰和對付主和派問題。12 月6 日，北方的曹錕、張懷芝、張作霖、倪嗣沖、閻錫山、陳樹藩、趙倜、楊善德、盧永祥、張敬堯等10 督軍聯名電請北京政② 《大元帥答詞》，《軍政府公報》第1 號。
③ 《孫中山全集》第4 卷，中華書局1985 年版，第114 頁。
④ 同上書，第118 頁。
① 《國會非常會議紀要》，1917—1918 年廣州本。
府討伐西南和迅速進行新國會選舉。31 日，曹錕等人又通電反對恢複舊國會，要求選舉新總統。馮國璋在10 督軍的壓力下，被迫同意選舉。
1918 年2 月28 日，公布由臨時參議院修訂的《國會組織法》和兩院議員選舉法。29 日，令內務部籌備新國會選舉。3 月6 日，又公布眾、參兩院選舉和複選日期。23 日，下令複任段祺瑞為國務總理。
段祺瑞重新上台後，為了排斥馮國璋，他唆使徐樹錚、王揖唐等人組織安福俱樂部，操縱新國會選舉。6 月19 日，督軍團在天津開會，提議徐世昌為下屆總統。7 月12 日，馮國璋頒布選舉令，定于8 月1 日前所選議員齊集北京。8 月12 日，新國會宣告成立。由于這個國會是以安福系議員所組成，史稱“安福國會”。
安福國會開幕後，于8 月20 日至22 日選出安福系王揖唐、劉恩格為眾議院正副議長，梁士詒、朱啟鈐為參議院正副議長。9 月4 日，選徐世昌為總統。10 月10 日，解除段祺瑞總理職務，以錢能訓為總理。段祺瑞雖然下台，但由于“安福系之勢力，遍于全國”，他仍然以參戰督辦名義，操縱國會，控制政府。
與此同時，國會兩院于12 月中旬議決各選30 人，組成憲法起草委員會，從事制憲工作。憲法起草委員會成立後，決定廢棄1913 年制定的《天壇憲法草案》，重新起草憲法。從12 月27 日起至1919 年8 月12 日止，共開26次會議，擬訂新草案101 條。這個新草案“其條文十之七八，仍抄襲二年《天壇憲法草案》”。後因1920 年7 月14 日爆發直皖戰爭，皖系戰敗，8 月3日安福俱樂部被解散，新國會于30 日之後無形消滅，制定的新草案遂隨之流產。
1922 年，第一次直奉戰爭中，直系軍閥打敗了奉系軍閥，控制了北京政權。黎元洪被拉出來再次擔任總統，並恢複舊國會。次年，直系軍閥曹錕逼黎元洪下台，以重金收買國會議員，選他為總統，世稱“賄選總統”。他所公布的《中華民國憲法》，人們稱為《曹錕憲法》或《賄選憲法》。1924 年第二次直奉戰爭中，曹錕兵敗被囚禁，《賄選憲法》也隨之作廢。在軍閥統治下，要實施憲政，根本不可能。
第十三章兵制第一節湘軍湘軍起源與初創清朝兵制的變化始自咸豐年間湘軍的出現。咸豐二年十二月（1853 年2月）曾國藩在湖南長沙組建起以招募農民為勇、由紳士管帶、兵隨將轉、兵為將有為特色的湘軍，從而以募兵制取代了清朝長期實行的兵權掌握于兵部、兵皆世業、將弁由清廷按定制委派的世兵制。
在湘軍出現以前，八旗早已腐朽，清朝所依賴的主要軍事力量為采用世兵制的綠營。當咸豐二年，太平天國農民起義軍沖出廣西、攻入湖南並向湖北挺進之際，清朝的軍隊無論是八旗還是綠營均一敗塗地，無力阻止太平軍的攻勢。咸豐帝在無奈中于年底命令大江南北各省在籍官紳舉辦團練，組織地主反動武裝，希望以此舉措扼殺太平天國。湘軍正是作為這樣的地主武裝中的一支而出現的。
咸豐二年（1852）十一月，在湖南湘鄉（今屬雙峰縣）因丁母憂守制在籍的禮部右侍郎曾國藩接到了清廷“令其幫同辦理本省團練鄉民”的諭旨①。十二月二十一日（1853 年1 月28 日），曾國藩來到省城長沙，與湖南巡撫張亮基及張的幕賓左宗棠等人“感慨深談”，“無日不共以振刷相勖”②。在曾國藩抵達長沙的兩天之前，左宗棠代張亮基擬有《籌辦湖南堵剿事宜折》，根據湖南能力阻太平軍對長沙長達80 余日的進攻而終于迫使太平軍退兵的經驗，強調要編練一支善戰的勇營。折中指出：“委明干官紳，選募本省有身家來曆、藝高膽大之鄉勇一二千名，即由紳士管帶，仿前明戚繼光束伍之法行之。所費不及客兵之半，遇有緩急，較客兵尤為可恃。”③曾國藩對張亮基、左宗棠的這項建議表示贊同，他在到長沙的第二天撰有《敬陳團練查匪大概規模折》，指出：“自軍興以來，二年有余，時日不為不久，糜餉不為不多，調集大兵不為不眾，而往往見賊逃潰，未聞有與之鏖戰一場者，往往從後尾追，未聞有與之攔頭一戰者。”其原因是“所用之兵，未經練習，無膽無藝，故所向退怯也”。因此，他強調：“今欲改弦更張，總宜以練兵為要務。臣擬現在訓練章程，宜參照前明戚繼光、近人傅鼐成法，但求其精，不求其多，但求有濟，不求速效”，他“與撫臣熟商，意見相同”④。這兩份內容稍異但根本點相同的奏折，構成了張亮基、曾國藩、左宗棠創辦湘軍的最初設想。他們都認識到綠營兵訓練不精，不足與恃的狀況，都想要建立起由紳士管帶、招募鄉勇並采用戚繼光的成法進行編練的軍隊。恰在此時，張亮基于十二月二十五日調任湖廣總督，左宗棠隨同前往， 曾國藩由“幫同辦理”而為獨立承擔起編練湘軍的任務。曾國藩將先前經張亮基、左宗棠檄調來長沙的以王鑫、羅澤南為首的兩批湘鄉團練編練成第一支湘軍陸師。湘軍① 王先謙編：《咸豐東華錄》卷18。
② 《曾文正公全集·書劄》卷2，第8 頁。
③ 《張大司馬奏稿》卷1，第35 頁。
④ 《曾文正公全集·奏稿》卷1，第56 頁。
的起源實由張亮基、左宗棠啟其端，而經曾國藩繼其成。
湘軍的組建與營制曾國藩組建湘軍的過程，可以分為在長沙與衡州的兩個階段。在長沙組軍階段，曾國藩除先收編王鑫、羅澤南兩營外，又在咸豐三年（1853）春，招募了由鄒壽璋、曾國葆分別管帶的湘勇兩營。曾國藩還在對駐省城綠營兵的整頓中，奏獎提拔了塔齊布，從而使塔齊布所部綠營改編加入湘軍行列，經擴充為湘軍的兩個營。在八月離開長沙赴衡州前，曾國藩又招募儲玟躬、周鳳山兩營。這樣，經曾國藩編練後，湘軍在長沙已編成8 營。這年八月，曾國藩抵達衡州。在衡州組軍階段，曾國藩不僅擴編了陸營，而且建立了水師。在此階段，雖有因王鑫與曾國藩不和而獨立出去的情況，但曾國藩仍在不斷擴充湘軍陸營，至咸豐四年（1854）正月，曾國藩率軍離開衡州前，編成湘軍陸師13 營，計5000 余人。曾國藩于咸豐三年十月在衡州設廠造船，十二月招募水師弁勇。至咸豐四年正月，船工告竣，制成座船1 艘，快蟹船40 艘，長龍船50 艘，舢板艇150 只，又購釣鉤船120 只改為戰船，雇民船100 余只裝載物資並配以炮位。同月，募得水師弁勇5000 人，遂編為10 營，湘軍水師正式組建。
湘軍的營制，分為陸師營制、水師營制和以後組建的馬隊營制3 種。湘軍以營為單位，營制源自陸師的編練。咸豐二年十二月奉調到長沙的湘鄉團勇已有以360 人為一營的營制，經過曾國藩的不斷完善，至咸豐三年十月至十二月間，曾國藩初步確定了湘軍陸師營制，即一營500 人，分為4 哨，每哨8 隊，火器與刀矛各半，此外配長夫180 人。①這一營制由曾國藩在咸豐十年（1860）改定于祁門，基本上仿照了在長沙、衡州組建湘軍時的營制，即每營500 人，另有營官1 員、哨官4 人，營下分設前、後、左、右4 哨，哨轄8 隊。②水師營制既仿照陸師，又結合自身無前例可循的特點不斷完善。有關水師營制，曾國藩在咸豐五年所寫《水師得勝歌序》中曾有一些記述，但不具體，羅爾綱在《湘軍兵志》一書中根據王定安《湘軍記》等文獻考訂後對此作了闡述：“凡水師，每營營官一員，每船哨官一員。初制營官領快蟹船一只，各哨官領長龍船十只，舢板船十只，合二十一船為一營。..一營共四百二十五人。至咸豐五、六年間，裁快蟹船，減長龍船為八只，增舢板船為三十二只，合三十船為一營，每營共五百人。營官、哨官都在外。”③至于咸豐九年（1859）曾國藩又設立的湘軍馬隊，仍然是基本上沿用了湘軍陸師的營、哨編制。
曾國藩在編練湘軍和制訂營制的過程中，仿效了戚繼光的“束伍”之法來編練軍隊。所謂“束伍”，即編制軍隊。戚繼光的束伍制以“隊”為基本單位，隊長轄士兵；隊上為“哨”，“四隊為一哨”，哨長轄隊長；“四哨為一官”，哨官轄哨長；前、後、左、右四“哨官”為一“總”，“把總居之”④。這樣，“把總”成為一“總”的統將。湘軍營制采用營、哨、隊三① 參見《曾文正公全集·書劄》卷5。
② 《曾文正公雜著》卷2，《營制》。
③ 羅爾綱：《湘軍兵志》，中華書局1984 年版，第94—95 頁。
④ 戚繼光：《紀效新書·束伍》卷1。
級的編制，明顯地是采用並改進了戚繼光的束伍之法。
曾國藩以湘軍的營制來編制軍隊，目的在于使湘軍能夠完全聽命于他，其營官由統領挑選，哨弁由營官挑選，什長由哨弁挑選，勇丁由什長挑選的辦法，改變了綠營官弁由兵部任用，官弁不知兵的狀況。在湘軍編練成軍的過程中，由于勇營是由招募而來，“凡勇皆服原募之人”①。對此，湖南巡撫駱秉璋曾指出：“先擇將而後募勇，有將領而後有營官，有營官而後有百長，有百長而後有什長，有什長而後有散勇，其長夫又由各散勇自募。”②顯然，以此成軍規則編練的湘軍，較之“官皆補選，兵皆土著，兵非弁之所自招，弁非將之所親信，既無恩義，自難鈐束”③的綠營兵來說，能夠“上下相維，將卒親睦，各護其長”④，一去綠營呼應不靈、指揮不動的積弊。對此，曾國藩在其晚年奉旨訓練直隸練軍時歸納了湘軍招募制的特色：“勇營之制，營官由統領挑選，哨弁由營官挑選，什長由哨弁挑選，勇丁由什長挑選，譬之木焉，統領如根，由根而生枝、生葉，皆一氣所貫通。是以口糧雖出自公款，而勇丁感營官挑選之恩，皆若受其私惠，平日既有恩誼相孚，臨陣自能患難相顧。”⑤曾國藩編練湘軍時，既注重對所招募兵勇的選擇，又不斷強化對他們以封建的倫理綱常進行訓示。在曾國藩擬訂的《營規》中，有一條簡明的規條稱：“募格須擇技藝嫻熟，年輕力壯，樸實而有農民土氣為上。其油頭滑面，有市井氣者，有衙門氣者，概不收用。”①曾國藩在招募這些農民為勇而編練湘軍時，便一面對他們進行封建綱常的訓導，一面以訓家規、訓營規的方式提高其戰斗力。他在長沙每逢湘軍各營操演時，便“集諸勇而教之”，聲稱：“今日百廢莫舉，千瘡並潰，無可收拾，獨賴此精忠耿耿之寸衷，與斯民相對于骨岳血淵之中，冀其塞絕橫流之人欲。”②曾國藩在訓家規時雖未頒布正式條文，但他明確主張在湘軍中應當禁嫖賭、戒游惰、慎言語、敬尊長，並強調“將領之管兵勇，如父兄之管子弟”③。他還頒布營規，就如何遵守點名、演操、站崗、巡邏、放哨等軍營規則來訓導兵勇。曾國藩對湘軍的教練也十分重視，士卒不僅要掌握冷、熱兵器的使用，還要練爬坡、跳坑、系沙袋步行等提高身體素質的能力，經曾國藩在衡州制訂十日一輪轉的操練日程表，各營紛紛加緊對軍事技術的教練。
這樣，經過整整一年的編練，湘軍迅速地從初創到成軍，形成一支擁有陸師13 營5000 人，水師10 營5000 人，外加長夫及其他丁役6000 人，合計全軍約有16000 人的不可輕視的軍事力量。曾國藩隨之由幫辦團練大臣而為湘軍的統帥。
湘軍的發展與撤留① 《曾文正公家書》卷6。
② 《駱文忠公奏稿》卷7，第62 頁。
③ 《清史稿》第14 冊，第3903 頁。
④ 王闿運：《湘軍志》，第163 頁。
⑤ 《曾文正公全集·奏稿》卷28。
① 《曾文正公全集·雜著》卷2。
② 《曾文正公全集·書劄》卷2。
③ 《曾文正公全集·批牘》卷2。
湘軍編練的緣起是出于鎮壓太平天國的目的，當其一旦成軍之後，所起到的反動作用是十分明顯的。咸豐四年正月二十八日（1854 年2 月25 日），曾國藩統帥湘軍從衡州出發趨往長沙，准備北上同太平軍作戰。曾國藩發布了《討粵匪檄》，聲言太平天國危害巨大，“舉中國數千年禮義、人倫、詩書、典則一旦掃地蕩盡，此豈獨我大清之變，乃開辟以來名教之奇變，我孔子、孟子之所痛哭于九原，凡讀書識字者又烏可袖手安坐，不思一為之所也！”自稱“本部堂奉天子命，統師二萬，水陸並進，誓將臥薪嘗膽，殄此凶逆”①。湘軍從咸豐四年正月出師同太平軍作戰，到同治三年六月十六日（1864年7 月19 日）攻占太平天國的都城天京，在10 年半的戰爭過程中起到了鎮壓太平天國的骨干作用。其間在咸豐八年和咸豐十年由綠營軍組成的江北、江南大營被太平軍全部擊垮後，標志著清朝正規軍的崩潰，清政府只好全力依賴湘軍同太平軍對峙。咸豐十年（1860），曾國藩被授為兩江總督，左宗棠被任命為“襄辦曾國藩軍務”，左宗棠受曾國藩函囑在湖南招募了5000人的楚軍，該軍成為湘軍的一個支系。咸豐十一年九月三十日（1861 年11月2 日）的北京政變發生後，操縱清廷大權的慈禧太後進一步重用在鎮壓太平天國進程中崛起的漢族地主地方實力派，十月十八日（11 月20 日），曾國藩奉旨受命督辦蘇、皖、贛、浙四省軍務，巡撫及提、鎮以下文武官員皆歸其節制，于是他布署了由三面進攻太平天國的戰略：一路由曾國荃率湘軍主力從安慶沿江東下，主攻天京；一路由李鴻章招募組建起的淮軍進入上海，主攻蘇南；一路由左宗棠率楚軍進取浙江，形成對太平天國蘇浙根據地分路進剿之勢。太平天國最終敗于湘軍及淮軍之手。
同治三年（1864）湘軍攻占天京之際，人數已發展至30 余萬，其中直接由曾國藩統轄的嫡系有12 萬。如此龐大的軍隊，盡管在鎮壓太平天國的過程中起到了重要的作用，但其存在對清皇朝統治也構成了一定的威脅。曾國藩對此有清醒的認識，深知“用事太久，兵柄過重，利權過廣，遠者震驚，近者疑忌”①，于是在攻下天京僅十幾天後就上奏以“統軍太多”為由，准備對湘軍進行裁撤。接著，曾國藩一面陳請其弟曾國荃開缺回籍調養，一面著手遣撤曾國荃所部50000 湘軍，令一半回籍，余留部分守金陵。曾國藩對曾國荃說：“處大位大權而兼享大名，自古曾有幾人能善其末路者？總須設法將權位二字推讓少許，減去幾成，則晚節則漸漸可以收場耳。”②這一語道出了曾國藩裁撤湘軍的苦心。經過一年多的裁撤，曾國藩所直接統轄的湘軍，除水師改編為經制兵長江水師，陸師保留了鮑超、劉松山等營10000 余人外，其余110000 人均被遣撤回籍。在曾國藩大規模裁撤湘軍的同時，李鴻章的淮軍和左宗棠所統轄的另一支湘軍（楚軍）卻基本被保留下來。
曾國藩創辦湘軍，開了募兵制替代世兵制之先河，湘軍營制亦為淮軍所仿效，其影響深遠。
① 《曾文正公全集·文集》卷3，第2 頁。
① 《曾文正公全集·書劄》卷23，第34 頁。
② 《曾國藩全集·家書二》，第926 頁。
第二節淮軍淮軍的創辦及其特點淮軍的創辦原因同湘軍一樣，均是出自同太平軍作戰的需要。同治元年二月（1862 年3 月），李鴻章在安徽安慶組建起淮軍，成為維護清朝統治的又一支武裝。
早在咸豐三年（1853）春太平軍攻占安徽省城安慶之際，清廷便詔諭工部左侍郎呂賢基前往安徽辦理團練以阻止太平軍的攻勢。呂賢基奏請簡派時任翰林院編修的安徽籍同鄉李鴻章隨他幫辦安徽團練。李鴻章在籍舉辦團練5 年多，戰場上屢屢受挫，于咸豐八年（1858）底投身曾國藩幕府，隨同曾國藩辦理湘軍軍務。咸豐十一年（1861），曾國藩率湘軍攻占安慶並旋又受任督辦蘇、皖、贛、浙四省軍務後，囑李鴻章“創立淮勇新軍”，“以濟湘軍之窮”①，于是李鴻章奉命去創辦淮軍。
李鴻章創辦淮軍之前，太平天國在蘇南一帶非常活躍，對中外反動勢力聚集地上海屢屢構成威脅。上海官紳一面借助于華爾的洋槍隊（常勝軍）防禦太平軍的進攻，一面派法部主事錢鼎銘赴安慶面見曾國藩請求派兵援滬。身為統轄蘇、皖、贛、浙四省軍務的曾國藩在天京上游攻占安慶之後，也企圖分兵援滬，“由下搗上”②，形成在天京上游與下游合攻太平天國都城天京之勢，況且曾國藩還看到“上海為蘇杭及外國財貨所聚，每月可得厘捐六十萬金，實為天下膏腴”③，可謂一舉兩得。曾國藩遂于咸豐十一年十一月（1861年12 月）囑李鴻章迅速招募淮勇，組建援滬之師。
李鴻章受命後，坐鎮安慶，策劃按照湘軍營制對廬州一帶的團練進行整編以組成淮軍。他一面寫信給廬州團首潘鼎新稱曾國藩“意將合閣下照湘軍營制募練五百人”，“寄上營制刊本，可覆按照請也”①，一面又在安慶約見合肥團首張樹聲面商一切。潘鼎新、張樹聲積極響應，僅用兩個月的時間就募勇數營。同治元年正月（1862 年2 月），由李鴻章招募的淮勇陸續到達安慶，其中有潘鼎新的鼎字營、張樹聲的樹字營、劉銘傳的銘字營和吳長慶的慶字營。接著，原由李鴻章辦理皖北團練時招募的張遇春的春字營本來歸隸湘軍，這時也交由李鴻章節制，改屬淮軍。李鴻章招募的廬州、合肥一帶淮勇4 營抵安慶後，曾國藩親自為其“定營伍之法”，凡“器械之用、薪糧之數，悉仿湘勇章程”②。淮軍創辦後，李鴻章于正月二十四日（2 月22 日）離開曾國藩幕府，前往安慶北門城外淮軍營內任淮軍統帥。為進一步加強淮軍的力量，曾國藩又根據李鴻章的請求，從湘軍中調撥8 營劃歸李鴻章率領，其中有韓正國的親兵營2 營、太平天國降將程學啟的開字營2 營、滕嗣林、滕嗣武的林字營2 營、陳飛熊的熊字營1 營、馬先槐的垣字營1 營。這樣，新組建的淮軍共計13 營，每營500 人，合有6500 人。
淮軍不僅在營制上完全仿照湘軍，而且李鴻章自認為湘、淮軍這種招募① 《曾文正公全集·書劄》卷24，第13 頁。
② 《太平天國史料專輯》，第96 頁。
③ 《曾國藩全集·家書一》，第797 頁。
① 《李鴻章致潘鼎新書劄》，第1 頁。
② 黎庶昌：《曾國藩年譜》第8 卷，第146 頁。
制明顯優于綠營的世兵制，他後來曾說：“滌帥與弟，治軍十余年，皆先選將，而後募營，其營哨須由統將自擇，呼應較靈。”③這是湘軍、淮軍的共性。但李鴻章創辦淮軍時已同曾國藩當年初創湘軍極力強調“使儒生領農民，各自成營”④的招募方式已有明顯的不同，淮軍各營的統領除潘鼎新為舉人、張樹聲為稟生外，其他諸如劉銘傳、吳長慶等人均不屬儒生，這是淮軍的一個特點。曾國藩在選擇營官時要求“帶勇之人第一要才堪治民”①。到左宗棠招募楚軍時就改為“營官多用武人”，“止取其能拌命打硬仗耳”②。待李鴻章創辦淮軍時，或順手牽來的是已有數年規模的安徽地主團練，或由曾國藩從湘軍中調撥給他數營，這時湘軍營官的身份已不再一律要求以儒生為統領，淮軍在短短兩個多月中成軍之急只能廣收雜攬了。淮軍體系繁雜，且多半來自湘軍，這是淮軍的又一個特點。
淮軍的擴充與作為防軍留用淮軍成軍後，李鴻章急于率兵進抵上海。經反複斟酌，曾國藩與李鴻章決定雇英國輪船由安慶運兵至上海，其間沿長江航線要經過金陵江面，但為早日實現剿殺太平天國的計劃，他們不顧“乘夷船越賊境”的風險，于同治元年三月初七日（1862 年4 月5 日）開始從安慶運兵，曆經兩個多月，淮軍13 營全部抵滬。
李鴻章在三月初十日（4 月8 日）到達上海後僅17 天，就被清廷任命為署江蘇巡撫。他初到上海，感觸最深的是由他統帥的這支以勇營組成的軍隊的素質問題。淮軍因武器以刀矛為主和僅配有少量土槍土炮，並且軍裝不整而受到了外國人的嘲笑。李鴻章又親眼看到洋兵使用西式武器同太平軍作戰的情形，在致曾國藩函中作了如此描述：“洋兵數千，槍炮並發，所當輒靡，其落地開花炸彈，真神技也。鴻章遵師訓‘忠信篤敬’四字，與之交往，密令我營將弁隨從，學其臨敵之整齊靜肅，槍炮之施放准則，亦得切磋觀感之益。”①于是，劉銘傳所部銘字營率先聘用外國教官教練洋槍，繼而其他各營也紛紛仿效。正如李鴻章向清廷奏報的那樣：“臣軍由江南剿賊，入手本宜水而不宜陸，嗣因西洋火器精利倍于中國，自同治二年以後，分令各營雇覓洋人教練使用炸炮洋槍之法，傳習日久，頗窺奧妙。”②淮軍聘用外國軍官教習槍炮與陣法，卻沒有采用外國軍隊的編制，這是淮軍以及湘軍不同于以後的新軍的一個顯著標志。李鴻章認識到了外國槍炮的長處，便從購買與仿制兩個方面著手，從同治二年（1863）起，李鴻章著手創辦了3 所洋炮局，主要為淮軍提供軍火。
李鴻章率淮軍抵滬的主要目的是以上海為基地，主攻太平天國蘇南根據地。他感到僅以13 營之兵頗難完成此任，便大力擴充軍隊。他抵上海兩個月後，就派張樹聲、吳長慶回安徽招募9 營兵力。但這種派人回籍招募的辦法③ 《李文忠公全書》朋僚函稿，卷14，第22 頁。
④ 王闿運：《湘軍志》，卷15，頁一，《營制篇》。
① 《曾文正公全集》書劄，卷3，第2 頁。
② 《左文襄公全集》書牘，卷5，第51 頁。
① 《李文忠公全書·朋僚函稿》卷1，第20 頁。
② 《李文忠公全書·奏稿》卷8，第35 頁。
常常受到各種阻礙而使李鴻章感到“千里募軍，殊為耽心”③，因而他不再仿照湘軍遣人返籍募兵之法，決意對前江蘇巡撫薛煥所轄軍隊和兩淮團練以及太平軍降眾加以改編，擴充淮軍。這樣，到同治三年（1864）淮軍已增至近40 營。李鴻章還在淮軍中增設水師，其中劉銘傳下轄水師2 營，潘鼎新、張遇春各下轄水師1 營。
淮軍在擴充過程中，不但普遍向使用洋槍洋炮以更新裝備的方向發展，而且隨著人數的急劇擴充，它日益成為太平天國的勁敵。淮軍初到上海就與英、法駐華軍隊及華爾的“常勝軍”勾結起來，遏制住太平軍對上海的攻勢。接著，淮軍在同治二年、三年（1863、1864），先後陷常熟、太倉、昆山、蘇州、無錫、常州、丹陽等地，擊垮了太平天國的蘇南根據地。在湘軍攻占天京後，淮軍又配合湘軍攻下浙江湖州，旋又追剿太平軍余部。
在清政府依賴湘軍、淮軍基本上鎮壓了太平天國之後，無論是湘軍還是淮軍因性質屬于勇營，按清制勇營在事平後予以遣散本是定例。曾國藩對所部湘軍作了大規模裁撤，而李鴻章所部淮軍卻原封不動地只作了一下裁減的樣子便被保留下來，這既與時太平軍余部尚存、撚軍起義方興未艾有關，又因清廷感到綠營兵已不可恃，于是把在同太平軍作戰中起到關鍵作用的勇營作為防軍保留只能是唯一的選擇。這樣，裁湘留淮的結果使淮軍的地位躍居湘軍之上。于是，清朝的軍隊構成中出現了以勇營屯住各地的情況，李鴻章的淮軍、左宗棠部湘軍以及其他未被裁撤的湘軍連同被保留的各省仿湘軍而建的一些勇營，被稱作防軍納入清朝軍隊的行列，清朝兵制為之一變。
此外，清廷從同治五年（1866）起，由總理衙門大臣奕從綠營經制額兵內挑選精壯按照湘軍的營制、營規編練軍隊，共選練6 軍，15000 人，于是又出現了練軍。
由于湘軍、淮軍以及練軍均程度不等地使用了外國新式槍炮，曾國藩、左宗棠、李鴻章、奕等也認識到近代化的堅船利炮的長處，主張購買與仿制並舉，特別是淮軍與練軍及左宗棠部湘軍較普遍地使用了外國新式武器，且模仿“洋人陣式”，表明作為勇營留作防軍的淮軍與湘軍和從綠營兵中挑選而練成的練軍， 已經同以往的八旗、綠營有了很大的區別，從而成為由舊式軍隊向新式軍隊過渡型的軍隊。但因其營制仍與近代西方國家的軍隊編制有明顯的差異，這與此後以完全仿西法編練的新軍還是不盡相同的。就淮軍、湘軍與八旗、綠營比較，前者已屬新式軍隊。而淮、湘兩軍與甲午戰後的新軍比較，前者又成了舊軍。
③ 《李文忠公全書·朋僚函稿》卷2，第24 頁。
第三節新軍胡燏芬與定武軍在中日甲午戰爭中，先是李鴻章的淮軍從朝鮮平壤敗退至中國遼東，接著劉坤一統率的湘軍又全線潰敗，繼而李鴻章的北洋海軍全軍覆沒，盛極一時的淮軍與湘軍迅速瓦解，清朝軍制的落後充分暴露出來。中國在戰爭中敗于“蕞爾島國”日本的嚴重現實，引起了許多官員對于改革兵制的思考並紛紛提出一些建議，形成了“內外交章，爭獻練兵之策”的氛圍。其中，出使英俄大臣許景澄的奏請頗有代表性。他說：“自遼海軍興，戰守不利，中外論者，審溯兵事得失，無不以仿用西法，創練新兵為今日當務之急。”①清廷也覺察到日本是“專用西法制勝”，決定采用西法編練新式軍隊，聲稱：“一代有一代之兵制，一時又有一時之兵制，未可泥古劑以療新病，居夏日而禦冬裘也。”②這樣，編練一支新式陸軍以取代淮、湘舊軍，就為形勢所迫切需要的了。由胡燏芬編練的定武軍實開清末編練新軍之先聲。
光緒二十年十月（1894 年11 月），受命在天津辦理東征糧台的廣西按察使胡燏芬，接到清政府督辦軍務處令其“主練兵”的任命，于是他在馬廠屯駐，募兵訓練，聘德員漢納根為教習，開始編練新式軍隊的活動。次年春，胡燏芬初步編練成“定武軍”，于九月移駐距天津東南70 里處的新農鎮即小站。小站原是淮系周盛傳、周盛波所統領盛軍的練兵場，因甲午平壤之戰時盛軍繼任統帥衛汝貴臨戰潰逃而被處斬，盛軍亦由此覆滅。胡燏芬利用此地，編就定武軍10 營，包括步兵3000 人，炮隊1000 人，馬隊250 人，工程隊500 人，共計4750 人。
胡燏芬在編練定武軍時揭露了清朝舊軍“軍需如故，勇額日缺，上浮開，下折扣，百弊叢生”的情況，指出湘、淮各軍武器裝備混亂，陣法陳舊，“同屬一軍，而此營與彼營之器不同，前膛後膛，但期備數，德制奧制，並作一家”，“攻守之法，又沿舊習”①。有鑒于此，胡燏芬所編練的定武軍，在編制、訓練、戰術、武器等方面均一改湘、淮各軍的舊習，而使用德國陸軍的模式。據他在向清廷的上奏中稱：“此次創練新軍，一切操練章程，均按照西法辦理。”②以往的“舊軍”雖然也部分地采用了西式操點，並裝備有新式槍炮，但卻是以防勇或綠營的軍事建制為其特征，定武軍則是完全照西法編練的一支“新軍”，它的出現引起清代兵制的重大變化。
光緒二十一年十月二十日（1895 年12 月6 日），清政府派胡燏芬督辦津盧鐵路。兩天後，清廷又根據督辦軍務處的奏請， 命令銜至浙江溫處道的袁世凱負責督辦天津小站的練兵事宜。袁世凱將定武軍加以擴編，易名為“新建陸軍”。
張之洞與自強軍① 劉錦藻編：《清朝續文獻通考》兵二。
② 劉錦藻編：《清朝續文獻通考》兵二。
① 《光緒政要》卷21。
② 朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第4 冊，第3556 頁。
有感于《馬關條約》的喪權辱國，署兩江總督張之洞于光緒二十一年閏五月二十七日（1895 年7 月19 日）向清廷呈上《籲請修備儲才折》，首先痛陳和約之害：“此次和約，其割地駐兵之害，如猛虎在門，動思吞噬。”接著提出9 條“力求補救”之策，其中第一條為“宜亟練陸軍”。他指出：“中國自剿平發撚以來，軍威頗振，何以此次軍務竟不能支。查發撚雖甚猛悍，然究系流寇，與敵國不同。日本用兵，皆效西法，簡練有素，餉厚械精，攻取皆有成算”，而“我軍則倉卒召募以應之，心既不齊，械亦不足，技又不習”，加上“積習已深，將領以克扣為故，常以應酬為能事”，甲午戰敗並非偶然。因此，他強調“非一變舊法必不能盡除舊習”。況且“今外洋各國，無一國不汲汲于兵事日夜講求，淬厲以相角相伺。我若狃于和局，從此罷兵節餉，而不複為振作之計，是中國永無戰勝之日矣”。他建議用1 年的時間在全國仿德國陸軍建制編練陸軍30000 人，並就江南情形酌量籌議，“擬練萬人一軍”，其教練之法“悉照洋法”①。
隨後，張之洞開始著手編練新式軍隊。因經費不足，擬編練10000 人的設想未能實現。張之洞通過招募和從衛隊、護軍營中選拔精兵等措施，編成“江南自強軍”。該軍有步隊8 營，每營250 人，炮隊2 營，每營200 人，馬隊2 營，每營180 人，工程隊1 營為100 人，合計成13 營，2860 人。為得西法練兵的真髓，張之洞聘請春石泰等35 名德國軍官為自強軍教習和擔任營、哨兩級指揮官，並選中國“壯健有志”的軍官為副營官，選天津、廣東武備學堂畢業生為副哨官。在訓練中，張之洞常常“親加閱視”，目睹自強軍“號令甚嚴，功課甚勤，兵勇則教以槍炮取准並拆卸修理之法，繪圖測量開溝築壘之事”①。張之洞經過對自強軍半年的編練，充分認識到“練兵必須改用洋操”的重要性，並強調“額必足，人必壯，餉必裕，軍火必多，技藝必嫻熟，勇丁必不當雜差，將領必不能濫充”等7 條為“軍之體也”，認為“凡事必其體先立，然後其用可得而言”，主張“捐棄舊法，別開局面”，以“舍舊圖新”②。這樣，張之洞編練的自強軍與胡燏芬所編練的定武軍開了中國創辦新式軍隊之先河。
光緒二十二年（1896）初，張之洞由兩江返任湖廣總督，自強軍由新任兩江總督劉坤一接續辦理。光緒二十七年（1901），清政府征調自強軍到山東歸屬袁世凱節制操練。後來在袁世凱任直隸總督兼北洋大臣編練北洋陸軍時，自強軍被編入北洋陸軍第六鎮。
張之洞從兩江返湖廣時，隨同調走護軍前營至湖北。他依照編練自強軍取得的經驗，加大力度在湖北編練新軍。他以從兩江調來的護軍前營為基礎，招募新兵，重新組建了護軍前營、後營及工程隊，從自強軍中選聘德國軍營擔任教習。光緒二十八年（1902），張之洞較大規模地擴充了湖北新軍，計有護軍步隊8 營、馬隊1 營、炮隊l 營、工程隊1 營，武建軍步隊8 營，武愷軍步隊4 營，武防軍步隊4 營，鐵路營步隊4 營，合計9500 人。張之洞還設立參謀營務處、督操營務處、執法營務處，負責統轄湖北新軍。光緒三十年（1904），清廷確定新軍軍制，計劃在全國編練新軍36 鎮，湖北新軍被統一編為陸軍第8 鎮和暫編第21 混成協。淵源于自強軍的湖北新軍成為清末僅① 《張文襄公全集·奏議》卷37，第17—20 頁。
① 《張文襄公全集·奏議》卷38，第3 頁。
② 《張文襄公全集·奏議》卷40，第2 頁。
次于北洋新軍的一支武裝。
袁世凱與北洋新軍在甲午戰後清政府裁減舊軍與創辦新軍之際，袁世凱因早在光緒八年（1882）曾隨淮軍提督吳長慶入朝鮮，負責前敵營務處並幫助朝鮮國王訓練“親建新軍”的經曆和他在甲午戰爭中曾辦理過駐朝通商事務，並在歸國後留任清廷督辦軍務處差委，積極建議創建新軍等因素而被清廷選中為接替胡燏芬負責在天津小站練兵的人選。清廷諭令他在訓練新軍時須“參用西法”，“嚴加訓練，事事核實”，“倘仍蹈勇營習氣，惟該道是問”①。光緒二十一年十一月初一日（1895 年12 月16 日），袁世凱抵天津小站接任練兵事宜。袁世凱接統定武軍後，向督辦軍務處呈遞了新建陸軍的營制餉章和聘請洋員合同，得到批准。接著，他在定武軍10 營4750 人的基礎上，又招募步隊2000 人，馬隊250 人，成7000 人之數，改定武軍為“新建陸軍”。
新建陸軍的軍制與營制比較完備，帶有明顯的近代化陸軍的特色。在軍制方面，新建陸軍的領導指揮機構已經基本上職能化。該軍以督練處為總部，袁世凱自任督練總攝其成。督練處下轄參謀營務處、執法營務處和督操營務處，這3 個任務處的總辦在袁世凱指揮下，按照各自的職責分工管理新建陸軍的日常事務。督練處另附設糧餉局、軍械局、轉運局、洋務局、軍醫局、教習處等機構。這樣，新建陸軍的領率機關形成了協調有序、職責明顯的完整指揮體系。在營制方面，新建陸軍分為左、右兩翼，翼設統領管轄，統領下設分統，負責各營的訓練，營設統帶，管轄一營。營下設隊，隊下設哨，哨下設棚。于是形成翼、營、隊、哨、棚5 級建制。
新建陸軍重視募兵的質量與采取厚給薪餉的辦法穩定軍隊。袁世凱意識到“兵力強弱，在慎選于募兵之始。凡募兵必須遴派委員分赴風氣剛勁各處，厚給口食，逐細挑選”①。後來又強調：“練兵之道，養兵為先，兵資餉以為生，餉視兵而尤重，故籌餉為練兵根本。”②光緒二十四年（1898），直隸總督榮祿在幫助慈禧太後發動戊戌政變之後，將駐紮在直隸境內的毅軍、甘軍、武毅、新建陸軍等軍合編為武衛軍，由榮祿本人統轄。武衛軍分前、後、左、右、中5 軍，袁世凱的新建陸軍被編為武衛右軍，仍駐紮小站。從此，“新建陸軍”之名由“武衛右軍”所取代。武衛軍各軍編制為10000 人，袁世凱趁機添募3000 人，增強了實力。第二年，由于義和團運動在山東不斷發展，清廷鑒于山東地方官彈壓不力，改派袁世凱接替毓賢的山東巡撫之職，袁世凱帶領武衛右軍入山東。袁世凱對山東防勇加以裁並改編，編練“武衛右軍先鋒隊”10000 余人，加上武衛右軍，使其統轄的軍隊達20000 余人。在光緒二十六年（1900）八國聯軍侵華戰爭中，除袁世凱所部武衛右軍在山東避戰火外，武衛軍其他4 軍在京、津一帶或被消滅，或受重創而潰不成軍。
光緒二十七年（1901），袁世凱被清廷任命為直隸總督兼北洋大臣，他率武衛右軍由山東返直隸。此時，清廷正在推行新政，其中一條為編練新軍。① 《德宗實錄》卷378。
① 《新建陸軍兵略錄存》卷1。
② 《袁世凱奏議》，第113 頁。
袁世凱作為北洋大臣兼練兵大臣，在保定設立督練公所，委任段祺瑞為參謀處總辦，馮國璋為教練處總辦，並以武衛右軍為基礎，從光緒二十八年至三十年（1902—1904）在保定編練起“北洋常備軍”。自袁世凱擔任直隸總督兼北洋大臣和練兵大臣起，他所統轄的新軍自然應當是“北洋軍”之稱的源起。北洋軍閥日後的形成，也開始于此。
北洋常備軍的營制開始設“鎮”一級建制，先後編有5 鎮，其建制順序由上到下依次為鎮、協、標、營、隊、排、棚，使新軍的營制更加完善。光緒二十九年（1903），清廷設立練兵處，發布諭旨稱：“前因各直省軍制操法器械，未能一律，疊經降旨，飭下各省督撫認真講求訓練，以期畫一。乃曆時既久，尚少成效，必須于京師特設總彙之處，隨時考查督練，以期整齊，而重戎政。著派慶親王奕誆總理練兵事務。袁世凱近在北洋，著派充會辦練兵大臣。”①次年， 清廷又提出在全國編練新軍36 鎮的計劃，力求以新軍代替舊軍。袁世凱利用會辦練兵大臣的身份和擴編新軍之機會，于光緒三十一年（1905）編成北洋新軍6 鎮。
北洋新軍6 鎮依次為：（1）光緒二十九年袁世凱奉命挑選八旗兵3000人編練“京旗常備軍”，光緒三十一年該軍改稱北洋陸軍第1 鎮；（2）光緒二十八年袁世凱令王士珍等人在直隸募兵6000 人在保定訓練，二十九年編成“北洋常備軍左鎮”，三十年改稱北洋常備軍第1 鎮，三十一年改編為北洋陸軍第2 鎮；（3）光緒三十年，袁世凱借日俄戰爭在中國東北爆發而需加強防務之機，派人在山東、河南、安徽等省募兵編成北洋常備軍第3 鎮，三十一年改編為北洋陸軍第3 鎮；（4）光緒二十九年至三十年間，袁世凱以親軍馬隊為基礎，又在直隸、山東、河南、安徽募兵，編成北洋常備軍右鎮，旋改稱北洋常備軍第2 鎮，三十一年改編為北洋陸軍第4 鎮；（5）光緒三十一年袁世凱以山東“武衛右軍先鋒隊”為基礎，從第4 鎮抽調兵力並從山東募兵，編成北洋常備軍第5 鎮，旋改稱北洋陸軍第5 鎮；（6）光緒三十一年，袁世凱將駐紮北京的武衛右軍以及歸屬于他的自強軍加以合編，成北洋常備軍第4 鎮，後改稱北洋陸軍第6 鎮。
光緒三十一年（1905）北洋新軍6 鎮的建立，標志著作為軍事集團的北洋軍閥開始形成。袁世凱通過編練北洋6 鎮，握有京畿一帶的兵權。清廷為獨攬軍權，于光緒三十二年（1906）合兵部與練兵處為陸軍部，試圖將“所有各省軍隊，均歸該部統轄”①。袁世凱由此與清廷產生矛盾，他憑借多年編練新軍安插親信使北洋6 鎮完全聽命于他。當光緒三十四（1908）光緒帝與慈禧太後先後死去，醇親王載灃攝政之後，載灃為給其兄光緒帝雪袁世凱在戊戌變法時向慈禧太後告密而釀成政變之恨，以袁世凱患“足疾”為名，要他回河南彰德“養病”。但袁世凱依然操縱著兵權。他不僅賄賂買通慶親王奕，而且在朝內朝外遍布著他的“小站舊人”，文官如徐世昌、唐紹儀等，武將如馮國璋、段祺瑞、王士珍、張懷芝等，均是他的心腹，以袁世凱為核心形成的北洋軍閥集團勢力，在清朝統治集團中已居有舉足輕重的地位。宣統三年（1911），湖北新軍發動了武昌起義。袁世凱又被清廷起用，他既通過調派北洋新軍去攻打南方的革命軍，又以軍事力量向清廷進行要挾。1912年1 月1 日，孫中山在南京成立中華民國臨時政府，擔任臨時大總統。袁世① 《德宗實錄》卷522。
① 朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第5 冊，總第5601 頁。
凱則以逼迫清朝皇帝退位的方式來換取孫中山的讓位。4 月1 日，孫中山于南京辭臨時大總統職，袁世凱在北京就任中華民國臨時大總統。自此，袁世凱依恃著北洋新軍建立起北洋軍閥在中國的黑暗統治。
第四節近代海軍清廷籌議海防與籌建新式海軍清朝原有舊式水師，無近代化海軍。鴉片戰爭時期，林則徐向道光帝奏稱：“從此制炮必求極利，造船必求其堅”，“制炮造船，則制已可欲如。”①他又建議奕山籌辦“外海戰船”，認為“此系海疆長久之計”①。這些主張系開創辦近代海軍之先聲。由于道光帝對林則徐的奏折朱批為“一片胡言”，奕山對林則徐的意見也置之不理，林則徐的願望未能實現。
第二次鴉片戰爭津沽失陷，京師遭劫的情況對清朝統治集團帶來了較大的刺激。咸豐十年（1860），曾國藩委托幫辦軍務的左宗棠上奏陳言：“將來師夷智以造炮制船，尤可期永遠之利。”②在許多官員主張仿造輪船的同時，清廷于同治元年（1862）准備從國外購進一支艦隊。總理衙門大臣奕通過時任總稅務司的英人李泰國向英國訂購兵艦。次年，購到船艦8 艘，由英海軍上校阿思本將艦隊帶到中國。中英雙方因艦隊的指揮權爭執不下，清廷決定遣散艦隊，此為“英中聯合艦隊事件”。此後，清政府開始對設廠造船和籌辦海軍略加重視。同治五年（1866），左宗棠鑒于“自海上用兵以來，泰西各國火輪兵船直達天津，藩籬竟成虛設，星馳飚舉，無足當之”③的狀況，提出“整理水師”和“設局監造輪船”的建議。次年，丁日昌提議“創建輪船水師”，要求設立北洋、中洋、南洋提督，分別駐紮大沽、吳淞口、廈門。福州船政局與江南制造總局仿造的輪船陸續下水，中國有海無防情況開始得到改觀，但海防空虛的局面並未從根本上扭轉。
同治十三年（1874），發生日本侵略台灣事件，清政府大為震動，要求加緊建立海軍的呼聲一度高漲，“于是有海防之議”④。總理衙門呈上切籌海防的奏折，提出練兵、簡器、造船、籌餉、用人、持久等6 條“緊要機宜”，請飭沿海、濱江督撫詳細籌議。丁日昌通過廣東巡撫張兆棟代為遞上《海洋水師章程》6 條，主張“設北、東、南三洋提督”，分駐天津、吳淞、南澳，建立北洋、東洋、南洋3 支海軍。3 支海軍各設大兵船6 艘，根缽輪船10 艘，每半年會操一次，使“三洋聯為一氣”①。總理衙門奏請將丁日昌所擬章程發交沿海、濱江督撫，彙入總理衙門籌辦海防的奏折，限督撫們1 個月內妥議複奏。沿海、濱江督撫的複奏大多對總理衙門提要的6 條切籌海防的建議和丁日昌提出的章程表示贊同。又經親王、郡王會同大學士、六部、九卿的“廷議”，清廷于光緒元年四月二十六日（1875 年5 月30 日）確立加強海防與建立海軍的方針，任命直隸總督李鴻章和兩江總督沈葆楨分別督辦北洋、南洋海防事宜，並擬“先就北洋創設水師一軍”。這樣，清廷的海防議促進了中國近代海軍的產生與發展。
在光緒十年（1884）的中法戰爭中，福建海軍幾乎全軍覆滅于馬尾之戰，① 《林則徐集》奏稿中冊，第885、862 頁。
① 見《海國圖志》卷80，第10 頁。
② 《曾文正公全集·奏稿》卷12，第58 頁。
③ 《左文襄公全集·奏稿》卷18，第2 頁。
④ 《洋務運動》第2 冊，第337 頁。
① 《洋務運動》第1 冊，第31—32 頁。
這又對清朝統治集團帶來頗大的刺激。于是，要求大力發展和治理海軍的議論再起，形成了新一輪的海防之議。
光緒十一年五月初九日（1885 年6 月21 日），清廷發布諭旨稱：“自海上有事以來，法國恃其船堅炮利，橫行無忌。我之籌畫備禦，亦嘗開立船廠，創立水師，而造船不堅，制器不備，選將不精，籌費不廣。上年法人尋釁，疊次開仗，陸路各軍屢獲大勝，尚能張我軍威；如果水師得力，互相應援，何至處處牽制。當此事定之時，懲前毖後，自以大治水師為主。”②督撫們的奏折主要圍繞著設立海軍衙門以統一海軍指揮權和設立幾支海軍兩個問題進行了議論。有關設立海軍衙門問題，左宗棠主張宜設海防全政大臣，或海部大臣，特建衙署駐紮長江；穆圖善建議宜設海部于天津；吳大徵謂宜在京師設水師總理衙門；李鴻章主張或設海部，或設海防衙門。在海軍應設立幾大支問題上，左宗棠稱海軍宜立10 大軍；穆圖善說海軍宜區4 部；楊昌浚認為水師宜設3 大支；李鴻章主張宜設水師4 支。對于設海軍衙門，督撫們與清廷意見一致。關于怎樣編練海軍，軍機處會同總理衙門妥議的結果是：“然與其長駕遠馭，難于成功，不如先練一軍，以為之倡。此後分年籌款，次第興辦，自可日就擴充。查北洋屏蔽畿輔，地勢最為扼要，現有船只亦較他處稍多。擬請先從北洋開辦精練水師一支”。①九月初五日（10 月12 日），清廷成立了海軍衙門，委派醇親王奕總理海軍事務，所有沿海水師悉歸節制調遣，另派奕、李鴻章會同辦理，善慶、曾紀澤幫同辦理，並責成李鴻章專司北洋精練海軍事宜。海軍衙門的設立，是第二次海防之議的重要成果，清政府確立“以大治水師為主”的方針促進了近代海軍的發展。其中在北洋“精練海軍”方略的確定，又為北洋海軍的迅速成軍帶來新的機遇。
海軍衙門的設立，為統一各支海軍的指揮權和籌餉擴充海軍起到了積極作用。但作為慈禧太後親信的奕，在後來卻挪用海軍經費近1000 萬兩會為慈禧修築頤和園，又影響了海軍的正常發展。光緒十七年（1891）奕病死，總理海軍衙門大臣一職由奕繼任。光緒二十年（1894），甲午戰爭爆發，被慈禧太後罷官10 年的奕又重新主政總理衙門，並兼管海軍衙門。甲午戰敗後，清廷于光緒二十一年二月二十六日（1895 年3 月12 日）下令裁撤海軍衙門。
在兩次海防議的推動下，清廷對籌建海軍和加強海防逐步加以重視。在這個過程中，清政府曾建立有4 支海軍，即福建海軍、廣東海軍、南洋海軍、北洋海軍。其中以北洋海軍規模最大，體制較完備，具備典型性特色。
北洋海軍的興起得益于光緒元年（1875）第一次海防議時清政府“先于北洋創建水師一軍”的方針。光緒五年（1879）李鴻章在天津設水師營務處，辦理北洋海軍事務。光緒七年（1881），李鴻章奏准任命淮軍將領丁汝昌為北洋海軍提督。光緒六年、七年，李鴻章委派駐德公使李鳳苞在德國訂造兩艘鐵甲艦，兩艦于光緒十一年（1885）編入北洋艦隊，分別被命名為定遠、鎮遠艦。同年，李鴻章分別向英、德兩國各訂巡海快船即巡洋艦2 艘，這4艘快船于光緒十四年（1888）編入北洋艦隊，分別被命名為致遠、靖遠、經遠、來遠。是年，北洋海軍主力艦購進並編入艦隊，李鴻章認為北洋海軍的② 《洋務運動》第2 冊，第560 頁。
① 《清末海軍史料》上冊，第59 頁。
正式成軍已水到渠成，便親自主持編就《北洋海軍章程》，呈報海軍衙門轉遞慈禧太後。八月二十八日（10 月3 日），清廷批准了該章程，這標志著北洋海軍的正式成軍。由于該章程在起草過程中參照了西方國家的海軍章程，章程中對船艦等級、人員編制及升擢事宜、俸餉雜支等作了具體規定，表明這是一個帶有海軍近代化色彩的章程，開了中國軍制改革之先河。在《北洋海軍章程》的《船制》一章中，提出應添置各類艦艇18 艘，合原有之艦艇“共大小四十二艘，以之防守遼渤，救援他處，庶足以壯聲威而資調遣”。①此時，北洋海軍的艦艇總數已達42 艘，總噸位為45000 余噸，且形成了以鐵甲艦、巡洋艦為主力艦、魚雷艇等艇船為輔助艦的組軍結構，其實力已超過日本海軍，中國具有了一支能躋身于世界海軍之列的艦隊。然而，北洋海軍自成軍之日起便止步不前了。這主要是由于奕挪用海軍經費去修築頤和園和陶醉于現狀等原因所致。從北洋海軍正式成軍至甲午戰爭爆發的6 年間，日本卻傾全國之力發展海軍，添置軍艦12 艘，日本海軍在艦船總噸位、航速和炮火的發射能力方面均超過北洋海軍。在這種情況下，北洋海軍敗于甲午之役也就不是偶然的了。
清末民初的海軍甲午戰爭之後，清朝統治集團內部又出現了重振海軍的呼聲。張之洞在光緒二十一年（1895）上奏籲請“宜亟治海軍”，指出：“今日禦敵大端，唯以海軍為第一要務”，“今日無論如何艱難，總宜複設海軍”。他提出的具體建議為：“以南洋、北洋、閩洋、粵洋各設海軍一支為正辦，若限于物力大巨，則南北洋兩支斷不可少”①。此時，北洋海軍已在甲午戰爭中全軍覆沒，清廷為支付對日賠款，又無財力投入海軍建設，甚至海軍衙門也被裁撤。直到光緒二十四年（1898）的“百日維新”期間，光緒帝在新政詔令中強調要複興海軍。六月十一日（7 月29 日）的“上諭”中稱：“國家講求武備，非添設海軍，籌造兵輪無以為自強之計”①。同時，又督促各省如數撥解福建船廠經費，要求沿海、濱江督撫籌辦水師學堂，並派留學生到日本、英國學習海軍專業。在籌造兵輪的同時，清政府又從外國訂購的一批軍艦，包括向英國訂造的海天、海圻2 艘巡洋艦，向德國訂造的海容、海籌、海琛3 艘巡洋艦，以及海龍等4 艘魚雷艇和飛霆號驅逐艦。光緒二十五年（1899），從國外訂購的各艦均駛至天津海口，北洋海軍得以重建，清廷任命葉祖珪為統領，薩鎮冰為幫統，統領衙門設于天津紫竹林。此後10 年間，海軍發展緩慢。宣統元年五月二十八日（1909 年7 月15 日），清政府設籌辦海軍事務處，“著派郡王銜貝勒載勳、提督薩鎮冰充籌辦海軍大臣”②。載洵、薩鎮冰乘輪船前往歐洲考察海軍，在意大利訂造了鯨波號炮艦，在奧匈帝國訂造了龍湍號驅逐艦，在德國訂造同安號等4 艘魚雷艇和江鯤號等2 艘炮艇，在英國訂造了肇和、應瑞號巡洋艦2 艘。第二年，兩人又到美國、日本考察海軍，在美國訂造飛鴻號巡洋艦，在日本訂造永豐、永翔號炮艦。
在清廷設立籌辦海軍事務處的同月，將海軍分列巡洋艦隊、長江艦隊兩① 《張文襄公全集·奏議》卷37，第22—23 頁。
① 《清末海軍史料》下冊，第933 頁。
② 《清末海軍史料》上冊，第96 頁。
大艦隊，統一劃規籌辦海軍事務處指揮。清廷任命原北洋海軍廣丙艦管帶程璧光為巡洋艦隊統領，任命原北洋海軍定遠艦大副沈壽堃為長江艦隊統領。巡洋艦隊負責海防，有艦艇15 艘。長江艦隊負責江防，有艦艇17 艘。第二年，清政府又改籌辦海軍事務處為海軍部，由載洵任海軍大臣。接著，又任命海軍提督薩鎮冰“統制巡洋、長江艦隊”①，設司令部于上海高昌廟，薩鎮冰成為首任海軍總司令。
清廷于清末兩次複興海軍，取得了一些成效，但與世界海軍強國的發展水平相比，卻是瞠乎其後的。它在抵禦外國侵略方面幾乎沒有任何建樹，而在對內鎮壓革命方面曾一度成為清廷的工具，但不久便在辛亥革命的影響下以起義的形式轉向與清王朝相對立的方向。
在宣統三年（1911）武昌起義爆發後，清廷調派薩鎮冰率海軍軍艦15艘駛抵漢口協助北洋新軍圍攻革命軍。留在上海至吳淞口江面的策電號等9艘軍艦則在革命黨人的策動下于九月十二日（11 月2 日）宣布起義。經湖北軍政府都督黎元洪以薩鎮冰學生身份，不斷派人送信勸薩鎮冰反正歸附革命軍後，薩鎮冰自行脫離海軍統制之職，其所率海軍各艦于九月二十二日（11月12 日）宣布起義，駛離漢口返航上海。各艦代表在上海推選程璧光為海軍總司令，黃鍾英為副司令，黃裳治為參謀長。清政府經營的海軍轉向革命。1912 年1 月1 日，中華民國臨時政府在南京成立。臨時政府下設包括海軍在內的9 個部，黃鍾英、湯薌銘分別被任命為海軍部總長、次長。臨時大總統孫中山在臨時政府成立之日發布《通告海陸軍將士文》，指出：“曠觀世界曆史，其能成改革大業者，皆必有甲胄之士反戈內向”。“觀于吾陸海軍將士之同心戮力，功成不居，而有以知共和民國之必將有成也。用敢勉策駑鈍， 以從吾人之後。吾願海陸軍將士，上下軍心，共勵初心，守之勿失。”①孫中山對海軍起義表示贊賞，希望海軍能成為維護共和的力量之一。接著，海軍參加北伐。北伐艦隊由海容號巡洋艦及其他艇船組成，從上海北上，先後駛至煙台、秦皇島、大沽、牛莊、營口等處，配合北伐陸軍形成強大的陣式，對迫使清廷退位起到一定的作用。
1912 年4 月1 日，孫中山將臨時大總統職位讓與袁世凱。隨著臨時政府的北遷，海軍部從南京遷至北京。袁世凱對海軍進行了人事改組，任命原海天艦艦長劉冠雄為海軍總長，湯薌銘為海軍次長，主管海軍部。又任命黃鍾英為海軍總司令，薩鎮冰為顧問，司令部仍設在上海高昌廟。同時，袁世凱又將原來的巡洋、長江兩艦隊改編為左、右兩艦隊，規定“左、右兩司令所轄之艦隊，即按巡洋、長江性質劃分權限”②。是年12 月，袁世凱又改海軍左艦隊為第一艦隊，海軍右艦隊為第二艦隊。第一艦隊有艦艇13 艘，由海軍主力艦構成。第二艦隊有艦艇25 艘，基本上仍是以往長江艦隊所使用的小艦艇。
袁世凱任用劉冠雄為海軍總長顯然是為了控制海軍。劉冠雄在光緒三十年（1904）任海天艦艦長時，因該艦觸礁沉沒，本當處斬，經袁世凱力保得免。劉冠雄便投靠于袁世凱，成為其親信。袁世凱在北京就任中華民國臨時大總統後，開始了北洋軍閥在中國的統治時期，海軍亦成為其實施專制獨裁① 《清末海軍史料》下冊，第940 頁。
① 《孫中山全集》第1 卷，第3—4頁。
② 《中華民國海軍史料》，第1 頁。
統治的工具。
第十四章秘密結社秘密結社也稱秘密社會，是封建社會末期下層窮苦人民的秘密團體，是經濟上貧窮、思想文化上愚昧落後的產物。最初只是為了消災祈福或互濟互助，以後隨著組織的發展，逐漸成為少數人藉以滿足個人欲望（追求金錢或權力）的手段，或成為首領們實現某種政治目的的工具。
加入秘密結社者，多出于對自己處境的不滿，而憑藉個人力量，通過正常手段又難以使自己的處境與命運得到改善，因而寄希望于秘密結社的組織，用這種“越軌”的手段來達到改變自己命運與前途的目的。秘密結社的首領，往往用一些反對社會秩序的口號，來動員群眾，發展組織。
清代秘密結社分兩大類：一類是宗教型的，通過茹素誦經，消災祈福相號召，以師徒傳授的方式發展組織，用宗教迷信作為維系內部團結的紐帶，簡稱教門①。另一類是幫會型的，以互濟互助、自衛抗暴相號召，以歃血結盟、焚表結拜弟兄的方式發展組織，用忠于誓言，講究信用和義氣作為維系內部團結的紐帶， 簡稱會黨。
教門根植于自然經濟下小農經濟的土壤之中。小農（自耕農、自由佃農與依附農民）過著與外界隔絕的封閉式生活，以一家一戶作為一個經濟單位，生產只是為了滿足一家人的消費及交租、納稅，很少同市場發生聯系，彼此間僅存在地域關系，很少有政治和經濟方面的關系，不可能建立起維護自己利益的組織。他們勢單力薄，只能勉強維持簡單再生產，很難承受天災人禍的襲擊，對于未來總是充滿不安與畏懼。由于貧困與落後造成的愚昧，他們只能把向往美好生活與改善自己命運和前途的願望，寄托于神靈的庇祐、救世主的降臨。正是這種經濟與思想狀況，使廣大農民特別易于接受教門的宣傳，使他們湧入教門之中。清代前期，北方各地自然經濟的統治比較牢固，教門的組織也比較盛行。
會黨也是小生產者的組織，是在自然經濟開始解體，商品經濟有一定發展的情況下產生的。其成員主要是從自然經濟向商品經濟轉化過程中的小生產者與小私有者。清代前期，我國南方閩粵等省商品經濟比較發達，因而這里的會黨勢力較大。
鴉片戰爭後，中國逐漸淪為半殖民地、半封建社會，社會性質的變化，對秘密社會的發展產生了重要影響。外國資本主義的入侵，客觀上加速了中國封建自然經濟的解體與商品經濟的發展。自然經濟的解體，使教門賴以存在的土壤逐漸流失，但商品經濟的發展，則湧現出大批小商販、小手工業者、無業游民等，他們紛紛來到城鎮市圩，或到異地他鄉去謀生，為了在新的謀生地得以立足，互濟互助，便大量投入會黨。
近代秘密結社的發展，大體上分為兩個時期。
① 以往學術界多將宗教型秘密結社稱作“秘密宗教”或“民間宗教”以區別于正統的佛、道等教。但從本質上看，這類組織並非宗教或教派，而是民間秘密結社，故稱“教門”為宜。第一節鴉片戰爭到太平天國時期教門鴉片戰爭後，從總的發展趨勢來看，白蓮教系統的各個教門組織，都逐漸衰落了。其中比較活躍的青蓮教，已開始向會黨轉化或與會黨融合。青蓮教是大乘教的一支，又稱金丹教。該教門自稱：“金者堅之稱，丹者圓之謂”，故稱金丹教①。青蓮教在江西、湖南一帶，人們因其徒眾茹素食齋而謂之為齋教。傳到北方熱河的一支，又稱“金丹八卦教”。教內有嚴格的等級，教徒分為頂航、引恩、寶恩、證恩、添恩等。凡入其教門，須由添恩遞進，逐級升級。教門內又設有上、中、下三蓋經牌，領得上蓋、中蓋者，才可以傳徒②道光年間，青蓮教由四川傳入湖南武崗、新甯一帶。道光十五年正月十九日（1835 年2 月16 日），青蓮教首王又名從四川成都至湖南武崗縣，以算命打卦為名，傳徒糾眾，宣稱青蓮教教人坐功運氣，是金丹大道。凡習其教者，可以消災祈福，成仙成佛。該縣程孔固聽從入教。王又名向他傳授坐功運氣之術，早晚誦經，懺悔過惡；令他供奉“無生老母”，誓食長齋。後又帶他到四川，傳給他《龍華經》、《上靠定經》及《眾生啟上懺悔經》即《五報十懺》，並坎卦圖章一個。告以：上字言太上無極，靠字是言告人不可為非，定字是言人有定志。“眾生啟上”是言眾人啟告太上，懺悔過惡。坎卦是天一生水，取坎填離之意。程孔固回到武崗後，用紅紙書寫“無生老母”牌位，供奉家中，勸人吃齋入教，先後傳徒程孔讀、潘明德、雷倡和等40 余人，使之入教。後程孔固之徒雷倡和又傳瑤民藍正尊入教，使青蓮教又在該地瑤民中傳開。
青蓮教在雷再浩、李沅發時，開始向會黨轉化。
雷再浩是湖南新甯縣瑤民，與廣西全州人李世德等素相交好，同入青蓮教，在武崗一帶以“茹素邀福”為號召，傳教收徒。後因“本地葷食之人不肯允從”，難以傳教，遂仿照附近天地會的方式，糾人結拜弟兄，于道光二十七年（1847）在該縣創立棒棒會。結會時，“先搭高台，以一頭目居其上，稱曰大哥。令新入會者拜伏于下，各齋錢一百八十文，焚香歃血為誓”①。由會首發給每人小白旗一方，上書“關口渡牌牒”五字，蓋以“保和堂”戳記，作為相互識別之暗號。雷再浩見入會之人漸眾，遂與李世德等率眾在武崗縣黃陂洞地方舉行武裝起義。後因雷再浩兵敗被俘，起義失敗。
雷再浩以後，又有青蓮教首領李沅發在新甯一帶創立把子會。李沅發是新甯水頭村人，家貧無田地，靠編織草鞋為生。後因難以維持生計，離家“在外游蕩”。道光二十七年（1847）參加雷再浩起義，充任“總鐵板”。事敗，逃歸新甯。道光二十九年，新甯暴雨成災，“谷價昂貴，富戶不肯發賣，本縣並不勸諭減價，又不開倉平粜。紳士只把賓興倉義谷出售，為數不多。八月收複後，又勒索重利，貧民無力償還”。同年十月，李沅發見本地“人心不服”，與同縣之謝興有、劉複昌等“說及生計艱難”，商議結拜弟兄，興立“把子會”，以“劫富濟貧”相號召。凡入其會者，“各出錢百文，買備① 檔案《軍錄》裕泰折，道光二十八年十二月初十日。
② 檔案《朱批奏折》江西巡撫吳文镕折，道光二十七年十一月十六日。
① 《新甯縣志》卷16，《兵事志》。
香燭雞酒，朝天同拜盟誓，如有翻悔，死在刀下”①。後因會內楊倡實被知縣萬鼎恩搜獲，李沅發遂率領會眾300 余人，于道光二十九年十月十三日（1849年11 月18 日）深夜起義，進攻新甯縣城。起義者頭裹紅巾，軍旗上寫有“萬云龍”字樣，帶有天地會特色。起義軍在城內會眾接應下，攻占縣城，救出楊倡實等，處死知縣萬鼎恩。李沅發下令“眾弟兄一齊蓄發”，以表示對抗清廷的決心。起義軍在城內設立五營，首領皆稱“大哥”，李沅發被尊為“總大哥”，總管五營。又分造五色旗幟及“三軍司令”、“劫富濟貧”兩面大旗。起義軍在新甯堅持了40 天，後因清軍將城牆炸裂，被迫突圍，最後失敗。青蓮教的另一支，則直接與天地會相融合。道光二十五年（1845）八月，江西南康縣人董言台，即董時詒，在贛州與當地人劉仙爵會遇閑談。劉仙爵告以自己曾學習金丹教，入教後茹素食齋，可以獲福延年。教內有洋布牌，書寫乾、震、離三卦，蓋印圖章兩個，一是八卦，一是“三官會慶”四字，領得布牌者即可自行傳徒。董言台即拜劉仙爵為師入金丹教即青蓮教，禮敬無生老母。劉仙爵傳給咒語，令其盟誓，並給予布牌一個。董言台入教後，不食葷酒，人皆稱他為“齋公”。道光二十七年二月，董言台來到湖南，與同教蔣萬成、黃松壽及添弟會內唐幗通結拜添弟會。唐幗通向添弟會首領張老二借得拜會時傳抄字帖，仿照刊刻印刷，分頭糾人。同年三月初五日（1847年4 月19 日），董言台、唐幗通等同至湖南臨武縣社下地方，共74 人，一同結拜添弟會。其後蔣萬成又因貧苦難度自行傳教斂錢，陡照造圖章、經牌，自稱金丹教教首，糾得丁茂盛等8 人，拜他為師入教。道光二十七年五月二十七日（1847 年7 月9 日），董言台回至江西長甯縣，又與素識之謝嗣封等人結拜天地會，後改稱“關爺會”。
鴉片戰爭後，教門逐漸衰落，在群眾中的影響也在減弱，以致窮苦人民越來越多地投向會黨，甚至有的教門的組織也開始向會黨轉化或與會黨融合。
會黨鴉片戰爭後，會黨的發展甚為迅速。不僅天地會系統的會黨進一步發展，而且又興起了兩大會黨系統，即青幫與哥老會。
天地會系統的會黨。
鴉片戰爭後，天地會總的發展趨勢是從秘密傳播走向公開的武裝反抗斗爭，在中國人民反帝、反封建斗爭中沖鋒陷陣。從組織上來看，比清代前期又繁衍出更多的名目，主要有以下一些。
隆興會。廣東香山縣人高名遠、周佩居等人創立。道光二十四年十一月二十六日（1845 年1 月4 日），周佩居來至高名遠家中閑坐，談及彼此孤單，恐人欺侮，商議糾人拜會，以便遇事互相幫助。高名遠憶及以前外出謀生時，曾于不識地名山洞中拾得布包一個，內有天地會《會簿》一件，遂向周佩居商議結拜天地會，以期遇事互相幫助，兼可恃眾搶劫。周佩居允從，二人分頭糾得黃孔懷等68 人，于十二月初二日（1 月9 日）在香山縣草旅山地方齊集。每人出銅錢300 文，交給高名遠買備香燭雞酒。眾人推高名遠為“大哥”，高名遠在桌上設立洪令牌位，率眾跪拜。另外用竹篾紮圈為門，門口① 中國第一曆史檔案館藏：《李沅發供詞》。
架起紙刀兩把，令眾人從刀下鑽過，傳授“開口不離本，出手不離三”暗號，宰雞滴血入酒分飲。高名遠以天地會名目已久，恐難招人，遂改名隆興會①。關爺會。江西贛州人凌成榮、謝嗣封糾人創立。道光二十七年（1847）
正月，贛州長甯縣人凌成榮、僧道祥等赴素好之謝嗣封家探望。謝嗣封稱贛州一帶向有天地會名目，同會之人彼此幫扶，可以免人欺侮，倡議糾人結會。凌成榮等允從，分頭糾得24 人，于是月二十六日（3 月12 日）齊赴謝嗣封家會齊。謝嗣封用紅紙寫立關爺牌位，又做紙旗五面，上寫“忠義堂”三字，插入米斗之內，並買備香燭雞酒。謝嗣封先將入會者名單寫入紙上，複與眾人一同向神牌跪拜。謝嗣封自居老大，凌成榮、僧道祥等為“散老大”，其余按年齡大小排列。謝嗣封站立上首，口念：“有忠有義，無得欺兄騙弟，如有欺騙，立見消亡。”命令眾人：此後總老大有事呼喚，不許不至。誓畢，宰雞取血滴酒分飲。相約會內之人皆以發辮向左盤為記號。其後，謝嗣封“因天地會曆奉拿辦，恐致張揚敗露，遂改為“關爺會”②。
紅錢會。福建建陽李先迓等創立。李仙迓原籍江西南豐縣，向在福建建陽縣種山度日。道光二十六年十二月，與同鄉饒聶狗相遇，往來交好。道光二十七年三月，饒聶狗患病時，李先迓為之出資調治。饒聶狗感激之余，向李告知自己以前曾在三點會首領李魁家中傭工，得到結會歌訣一本，遂將歌本交李先迓收存。嗣後饒聶狗病故，李先迓遂欲糾眾結會，先後糾得130 余人。眾人皆拜李先迓為師，李先迓傳授“開口不離本，出手不離三”口訣，及吃飯拿物俱用三指暗號。旋因三點會查拿甚嚴，遂改名紅錢會。相約將銅錢用銀朱塗紅，每人各給一枚，作為入會憑據①。
尚弟會。湖南衡陽人左家發與廣東人李丹所結。左家發即劉開三，又名劉沅龍，行醫為業。道光三十年（1850）七月，由湖南衡山縣搭船外出行醫，會遇同船之廣東人李丹及湖北人張添左。適值李丹染患眼病，為左家發治愈，遂相契好。李丹遂向左家發等述及廣東舊有添弟會，現改名尚弟會，凡入會者，互相幫助，並可恃眾搶劫，按股分銀。左家發等遂拜李丹為師。李丹給予三圈印票數十紙，稱為門牌。告以內有上蓋、中蓋、下蓋之分。上蓋為天盤，中蓋為地盤，下蓋為人盤，粘貼門首，遇會內之人搶劫，能免劫掠。領買上蓋者需繳錢3400 文，可保一族；中蓋繳2400 文，可保一家；下蓋繳1400文，可保一身。並稱會內分黃、紅、白三家，廣東老萬山之朱九濤為黃家，住處設有忠義堂；李丹為紅家；張添左為白家。紅、白二家皆聽黃家統屬。並傳授歌訣：“金丹始祖洪啟盛，洪英傳授與丹隆，大明國璽高溪義，五祖留記教萬宗。太極天圖高懸掛，天書寶劍插斗中。不知原來真正義，牛八下世坐山宗。”稱時常念誦，可免災患。相約會中人相見，發辮由左盤右，將線垂下，便可識別②。
邊錢會。清前期的邊錢會尚非天地會系統之會黨，後來受到天地會的影響，到近代成了天地會的分支。咸豐元年（1851），江西甯都人李運紅等在崇義縣所結邊錢會，已與天地會毫無二致。是年九月，李運紅從荒擔上買得舊書一本，內有邊錢會結會口訣，遂起意糾人結會。九月二十日（11 月12① 《軍錄》耆英折，道光二十五年九月廿八日，轉引自莊吉發：《清代天地會源流考》，第108 頁。② 《軍錄補》，兩廣總督徐廣縉折，道光二十八年九月初三日。
① 《朱批奏折》福建巡撫徐繼佘折，道光二十八年三月二十八日。
② 《軍錄》程矞采折，咸豐元年十月初七日。
日），與素識之盧金標等8 人，每人出錢1000 文，同赴山僻空廟內結拜。李運紅于供桌上設立洪二和尚牌位，用布搭“橋”，令盧金標等從“橋”下鑽過。李運紅口念：“有忠有義橋下過，無忠無義劍下亡。”宰雞取血，滴入酒中分飲。並傳授口號“開口不離本，出手不離三”及“三八二十一”暗藏洪字口訣。相約發辮盤在頭上，從左至右，作為相互識別之標志。又發給每人紅布一塊，分別糾人①。
齋公會。咸豐二年（1852）正月，廣東南雄縣人曾河闌等人結拜天地會，改稱齋公會。曾河闌藏有舊布包一個，內有天地會《會簿》一件、“太極八卦圖”木戳一個。是年正月，與同縣之張大萌商議糾人結會。曾河闌用黃布刷印會單，蓋以“太極八卦圖”戳記，交張大萌等糾人。先後糾得饒四姊等共552 人，每人出錢100 文，交曾河闌買備香燭雞酒。眾人共推曾河闌為大哥，張大萌為頭目，于正月二十三、二十六、二十九（3 月13、16、19）等日，在該縣大嶺背湖口圩空廟內，歃血盟誓。曾河闌傳授“開口不離本，出手不離三”暗號。因恐天地會名稱“沿用已久”，難以招人，遂改名“齋公會”②。是年廣西也出現“齋公會”。
除上述新出現的名目外，鴉片戰爭後有些地方的天地會組織，仍沿用清前期已經出現的名稱。
添弟會。道光二十七年（1847），湖南湘潭人張老二等結拜添弟會。是年二月，張老二由廣東來到湖南臨武縣以演習拳棒謀生，遇唐幗通，談及曾在廣東望海山地方遇一游方僧人，向他告知結拜添弟會可以斂錢，互相幫助，並交給他一張字帖，內寫“奉天安民興明室”。唐幗通因家道貧苦，起意自行糾人結會。先後邀得唐大旺等74 人，內有曾入金丹教的蔣萬成、董言台等多人，于三月初五日（4 月23 日）在臨武縣社下地方結拜添弟會。唐幗通向張老二借得會內傳抄字帖，仿照刊刷，寫立牌位，安設五色紙旗，用尺、剪、戥子各一把，插放米斗內，開寫入會者名單，供奉香燭雞酒，設立竹圈。眾人推唐幗通為大哥，唐幗通站立上首，令眾人向牌位跪拜，並從竹圈下鑽過，名為“過關”。唐幗通又傳授眾人：“逢人問姓，答以本姓某，改姓洪，接遞物件，只用三指。”是為“開口不離本，出手不離三”。然後宰雞滴血入酒同飲。又刻忠義堂圖章，每人分給紅布一塊，作為拜會憑據①。
雙刀會。道光二十四年（1844），福建漳浦人戴仙、廣東潮陽人黃悟空等結拜雙刀會。道光二十三年七月，戴仙在廣東陸豐縣大安圩地方，遇長樂縣人曾阿三。曾阿三告以從前在漳州曾得有天地會歌訣圖一張，戴仙即照樣寫畫一張。道光二十四年八月，戴仙來到揭陽縣地方，假冒曾阿三之名，糾約黃阿隆、黃悟空等結拜天地會。每人出錢120 文，交黃悟空買備香燭雞酒，共推黃悟空為大哥。黃悟空設立洪姓牌位，領眾跪拜。並用竹篾紮門，架起雙刀，令眾人從刀下鑽過。黃悟空複傳授“開口不離本，出手不離三”暗號，每人分給會單一紙，宰雞滴血入酒分飲。其後，黃悟空又制備紅布三角小旗，上寫“靝■岸”字樣，意為天地會，作為入會憑據。因天地會名目已久，恐難糾人，遂改名雙刀會①。
① 《軍錄》江西巡撫陳啟邁折，咸豐四年九月初六日。
② 《軍錄》葉名琛折，咸豐二年九月初六日。
① 《軍錄》兩廣總督徐廣縉折，道光二十八年九月十三日。
① 《軍錄》耆英折，道光二十五年二月二十八日。
小刀會。在近代史上，小刀會中比較有名的有兩支，一支是閩南小刀會或廈門小刀會，另一支為上海小刀會。
閩南小刀會。由新加坡歸國華僑陳慶真于道光三十年（1850）在廈門創立。陳慶真（道光八年至咸豐元年，1828—1851），祖籍福建廈門店前鄉，出生于新加坡。及長，與原籍同安的王泉“合作資本”，在暹邏（今泰國）收買洋貨，販至廣東銷售。旋因生意折本，于道光二十五年（1845）回到廈門，在英國駐廈門領事館內充當雇員。道光三十年，陳慶真因前在廣東時曾稔知三點會即添弟會歌訣、口號，遂與王泉商議糾人結會，以期遇事相幫。議定後，分頭糾得劉標等10 人，于同年六月在廈門旗杆腳地方，按照添弟會的儀式結拜，取名小刀會。其後，同安、龍海、海澄等縣之人，紛紛入會。“不數日間，入會者已近萬人”②，遂為官府覺察。福建巡撫徐繼佘派令新任興泉永道張熙宇前往查辦，張抵廈門後將陳慶真捕獲杖斃。小刀會由黃位繼任首領。咸豐三年（1853），黃位、黃德美率領小刀會起義，攻占海澄、同安等縣城，占領廈門達半年之久。
上海小刀會。鴉片戰爭後，上海開辟為通商口岸，成為商業、交通運輸業發達，人口眾多的大城市。居民除本地人外，還有大量來自福建、廣東、江蘇、浙江等省的“客民”。這些人中，除少數人因經商致富外，大多成為手工業工人、航運工人、小商販、小手工業者、雜役或無業游民。外國資本主義的入侵，使上海的棉紡織業和航運業遭到沉重打擊，藉此為生者，生活更加惡化。為了求得生存，他們結成了各種勢力集團，有些以地域劃分，“閩則曰建、曰興化；粵則曰廣、曰潮、曰嘉應；浙則曰甯波，而土著則上海也。”①這些勢力集團又分別屬于不同的會黨，如以李咸池為首的福建小刀會；以劉麗川為代表的廣東三合會；此外還有以嘉定農民、手工業者為主，以徐耀為代表的羅漢黨；以朱自峰為首的廟幫或彭王黨；以及以周立春為首的青浦三合會。這些會黨，逐漸融合，統一在小刀會這一總的名稱之下，于咸豐三年（1853）八月，舉行了著名的上海小刀會起義，在上海建立政權，堅持了17個月，為上海人民革命斗爭史上寫下了光輝的一頁。
天地會的傳播與發展，不斷遭到清廷的鎮壓。被破獲的天地會組織，為首者或被凌遲，或為斬決；為從者則被發遣到邊遠地區。一些被發遣者，往往在配所繼續結會。咸豐四年七月，被發配到新疆伊犁的天地會成員段洸前，便在配所糾人結會。段洸前原籍湖南常甯，與因搶劫案被發遣伊犁的河南人吳六在配所熟識。段洸前素習算命，來配所後以裁縫為生，吳六則受雇于旗人巴通阿■鋪，充當伙計。咸豐四年七月二十日（1854 年8 月13 日），段洸前來■鋪裁制衣服，趁雇主不在家，與吳六談及貧苦難度。吳六稱如今內地戰事紛擾，莫若趁機糾眾搶劫倉庫、富戶，以便得財回家。段洸前稱恐人少難以成事，從前添弟會內楚粵各省之人最多，可以結會聚眾，遂議定糾人“興複舊會”。二人分頭糾得彭正有等6 人，于是年閏七月初一日（8 月24日），照添弟會儀式結拜，吳六等共推段洸前為大哥，段洸前取出木印一顆，上刻“段成心堂”4 字，稱系自己執掌之印。又描出5 字，令吳六刻成圓木印5 顆，分給彭正有等執掌。又制成青、黃、赤、白、黑五色旗，按前後中左右分立5 營，作為會內大頭目。複裁紅紙各方，描出角、亢、氐、房等28② 《軍錄》，閩浙總督裕泰折，咸豐元年五月十六日。
① 《上海小刀會起義史料彙編》，上海人民出版社1961 年版，第128 頁。宿字樣，刻成小木戳28 個，以便照數糾人，作為小頭目。會內設有號簿一本，用來登記入會者名單，由吳六收藏①。
其他會黨鴉片戰爭後，不僅天地會系統的會黨不斷發展，天地會系統之外一些小的會黨，也在繼續傳播，並出現了一些新的名目。
天罡會。道光年間，江西宜黃縣潭坊地方有鄒姓兄弟二人，糾人結拜天罡會，自任首領。其兄名鄒良俚，綽號“梁王”，弟名鄒松俚，綽號“松王”。家中供有“天罡星神牌位”，焚香叩禱。遇村鄰有人患病請治，即約會族人七八名或數十名，于紙上書寫天罡神牌位，用架扛抬，各執鐵叉，問明病人常走道路，沿途吶喊“收魂”。兄弟二人手下有六七百人，會內編有仁、義、禮、智、信字號，刻有印信。規定遇有事情，先呈頭目，持其印票往召，各字號如約而至。若遇緊急情況，則于信封上加插雞毛，表示急如風火，嚴如軍令。每月定期聚會，屆時首領升堂，會眾皆各帶軍器防身。遇有爭執，由首領剖決是非曲直，或罰或責，俱各聽命。因會內有文武生監書吏衙役等人，地方官也不敢過問。以鄒氏兄弟家中供奉天罡星神位，故名天罡會①。
抬天會。由江蘇東安縣張克賢、張克貫等在該縣五港鎮創立，聚有200余人，稱抬天會②。
斗台會。由湖南東安縣云集庵僧人景灼于咸豐元年（1851）所立。是年八月，景灼于已故僧人葆沅經卷箱內檢出書本、木戳、布牌等物，見書內畫有斗台佛像，遂設立佛像供奉，並邀人結拜弟兄，先後糾得黃芹藻等42 人，于八月二十六日（1851 年9 月21 日）在庵內會齊，各出錢100 文，交景灼買備香燭雞酒。景灼用木斗設立佛像，令眾人跪拜盟誓。眾人共推景灼為大哥，拈香結拜。因供奉斗台佛像，故名③。
道光、咸豐年間的會黨，除上述以會為名者外，還有諸多以“堂”為名者，稱某某堂。
征義堂。湖南瀏陽東鄉地方周國虞首倡，初稱忠義堂。周國虞素習拳棒，膂力強悍，並有“封刀”、“封銃”等“邪術”。凡習法術、書數、醫卜、星相及粗曉天文、地理，有一藝之長者，均收入堂中。道光二十二年（1842），因附近發生武裝反抗事件，周國虞與曾世珍、馬二等糾集村眾，制裁操練，藉資防禦，將村內社廟改為征義堂，作為教習場所。由周國虞總管內事務。凡入其會，先出制錢1000 文，報名登簿，邀入暗室，飲符水一碗，將頭伸入瓦甕內，盟誓永不改悔。會內定有記認，隨時更換。初以紅繩作汗衫紐瓣，其後改用它物。堂內將心腹之人，散布于縣署及省城督撫衙門，充當書差、兵役，以暗通消息，省城、縣署之一舉一動，征義堂無不周知①。
合勝堂。道光二十九年（1849）廣東人鄧南保等創立。是年正月二十六日（2 月18 日），廣東英德縣人鄧南保與劉亞才、譚觀欣等人會遇，彼此共① 《軍錄》奕山折，咸豐四年十一月十八日。
① 《軍錄》，金應麟折，道光十三年六月十二日。
② 莊吉發：《太平天國起事前的天地會》，載（台）《食貨月刊複刊》8 卷12 期。③ 莊吉發：《太平天國起事前的天地會》，載（台）《食貨月刊複刊》8 卷12 期。① 《軍錄》署理湖南巡撫駱秉章折，咸豐三年八月十四日。
談貧苦。鄧南保稱佛岡廳大廟地方，地僻山深，與清遠、英德等縣連界，富戶甚多。倡議結拜弟兄，以便“恃眾索詐。若不允從，即行劫掠”。眾人遂共推鄧南保為大哥，分頭糾人，先後糾得390 人。鄧南保以“天地玄黃，宇宙洪荒，日月盈”11 字編列號次②。
廣西的“堂”甚多，如廣義堂、義勝堂、永義堂、得勝堂、洪勝堂、大勝堂等，不一一贅述。
青幫與哥老會的興起大約在道光與咸、同之際，又興起了兩個新的會黨即青幫與哥老會。
青幫的興起，與漕運水手的行幫和羅教有著密切的關系。明清兩代，中央政府每年把征自江南③、浙江、江西、湖廣、山東、河南等省的糧米，通過京杭大運河，運往北京。清代的漕運仍沿用明代的衛所制，各省的糧船，按省分幫，每省又按地區分為若干分幫。每個分幫由衛所千總1 人或2 人領運，稱為“運弁”。每條船有運丁1 名，雇用“諳練駕駛”之水手9 人承運。糧幫水手大多來自北方直隸、山東等省的破產農民，他們“終年受雇在船，無家可歸”①。所得雇價甚低，嘉白等十幫，重運時，頭工給銀六兩五錢，舵工五兩二錢，水手四兩；回空時，舵工僅給銀一兩七錢，水手一兩三錢②。水手們駕船航行在千里大運河上，不但勞動極為艱苦，而且十分危險，常有遇風覆沒之虞，經濟上還要遭受種種勒索。糧船運行是有季節性的，每年約有半年時間無事可做，水手們只得臨時外出“傭趁”，藉以糊口。
水手們終年生活在命運未卜、死生不定的畏懼之中，所以早在明季秘密宗教羅教便在水手中傳播，入教之後，可以消災祈福，保祐水手們四季平安，這對水手們頗有吸引力。而且，明季時有密云人錢姓、翁姓，松江潘姓在杭州建有羅教庵堂，回空水手多借居其中，“相率皈依”③。以後這些羅教庵堂逐漸成為糧船水手們“生可托足，死者掩埋”之所。水手們每年平安回來，各出銀五分，“置備香燭素供，在庵酬神”。那些“無處傭趁”的水手，衣食無著，則由守庵之人墊給飯食，待來年“重運將開，水手得有雇價，即計日償錢，藉沾微利”④。這樣，羅教不僅在精神上給水手們以慰藉，而且在經濟上予以幫助，因而吸引了越來越多的水手入教，羅教庵堂也成了糧船水手們互助性聚居之所。隨著漕運的發展，羅教庵堂數目日增，至雍正年間，僅在杭州就有羅教庵堂70 余處。
清統治者為了禁絕羅教及防止水手聚居滋事，不斷對羅教庵堂加以打擊迫害。雍正五年（1727），浙江巡撫李衛曾查封杭州的羅教庵堂50 多處。乾隆三十三年（1768），浙江巡撫永德又下令拆毀了杭州續存的33 所羅教庵堂。經過這次打擊，羅教便把庵堂從陸地轉移到糧船之上。水手們在糧船中建立起“老堂船”，每幫設老堂船l 只，供奉羅祖圖像，分派1 人專管香火② 《軍錄》兩廣總督徐廣縉折，道光二十九年十月二十五日。
③ 包括江蘇、安徽。
① 《史料旬刊》第12 期，浙江巡撫永德折及《江蘇海運全案》卷1，監察禦史熊遇泰折。② 《漕運則列纂》卷9。
③ 《史料旬刊》第12 期，浙江巡撫永德折及《江蘇海運會案》卷1，監察禦史熊泰折。④ 《史料旬刊》第12 期崔應階折。
及通幫水手用錢帳目，稱為“當家”。大幫的當家稱“老管”，與各幫當家共同組成船幫水手領導集團。老堂船作為幫內議事場所，設有標志老幫規、家法的“神棍”，可對不服管束的水手施以懲處。糧船水手之間，原有互濟互助的傳統。水手的勞動是集體性的，必須齊心協力，才能完成。特別是通過運河閘口時，每一幫的全部水手、纖夫，都要參加拉纖，才能把所有一幫的船全都拉過閘去。同時，船幫還夾帶走私貨物與私鹽，也與水手們共同的經濟利益相關。在老堂船建立之後，水手行幫內部的互助性又有了發展。老管對水手所得雇值，“按名提出若干，收有生息，遇水手患病醫藥或身故買棺，則老管即于此項內酌量資助”①。在水手的行幫內，實行嚴格的等級制度與家長統治。凡拜師習教，皆按照羅教內排定的輩份，論資排輩②。幫內供奉天地君親師牌位，宣揚“師徒如父子，同參如手足”③。從乾隆中葉到道光初年，在糧船水手中已逐漸形成了組織嚴密的幫會，既在水手中互濟互助，又從事走私販私，殺人越貨。不過這時還未正式出現“青幫”這個名稱。
大約在嘉道年間，又出現了一種與漕運有關的武裝走私團體，專門幫助糧船水手幫會夾帶走私品與私鹽，其成員既有各地游民，也有被逐的糧幫水手，號稱“青皮”。道光末年，漕運水手大量減員，被裁水手大量加入青皮的隊伍。咸豐三年（1853），浙江漕糧改行海路，浙幫被遣散，數以萬計的失業水手、纖夫，同青皮相結合，在兩淮鹽場、運河沿岸及長江中下游從事走私、販賣私鹽及搶劫活動。咸豐、同治之際，在江蘇安東、清河一帶的游民，“私結黨羽，號稱師徒”①，也從事走私及販賣私鹽的活動，稱為“安清道友”。這樣，從道光開始到咸、同之際，在江浙兩淮一帶，便形成了一支由糧船水手行幫、青皮與安清道友融合而成的會黨，通稱“青幫”。
道光、咸豐年間興起的另一新的會黨是哥老會。哥老會也稱哥弟會，在四川稱“袍哥”，江南一帶又稱“紅幫”。
哥老會的源流問題，向來言人人殊。以往大多認為哥老會乃是天地會的分支，為鄭成功創立②。近年有學者認為哥老會是天地會系統的仁義會和江湖會發展而來③，也有人認為哥老會乃啯嚕之音轉④。又有學者提出，哥老會是以啯嚕的組織形式為胚型，吸收了天地會、白蓮教等組織的若干特點，逐步形成起來的⑤。
從曆史發展的實際和檔案史料來看，哥老會的產生，與道光、咸豐年間長江中下游木、帆船上的水手、纖夫們的行幫及沿岸的會黨有著密切的關系。在外國輪船侵入長江以前，長江中、下游（從四川重慶到湖北宜昌再到上海），無論是貨運還是客運，都主要是依靠木、帆船。檔案史料記載：“長江未通商以前，商賈運貨，行旅往來，悉系雇用民船，帆櫓如織。”①因而需① 《軍錄》江蘇巡撫陶澍折，道光五年七月廿四日。
② 即：“清淨道德，穩誠佛法，能仁智慧，本來自性，元明興禮，大通文學。”③ 《漕運彙選》，第51 頁。
① 《軍錄》卞寶第折，同治元年十一月廿九日。
② 陶成章：《教會源流考》，劉師亮：《漢留全史》。
③ 朱金甫：《清代檔案中有關哥老會源流的史料》，《故宮博物院院刊》1979 年第2 期。④ 莊吉發：《清代哥老會源流考》，（台）《食貨月刊》（複刊）第9 卷第9 期。⑤ 蔡少卿：《中國近代會黨史研究》，中華書局1987 年版，第213 頁。① 《中國近代航運史資料》第1 輯，第1274 頁。
要雇用大量舵工、水手和纖夫。據外國人觀察，長江“上游船只，按其大小可以分為三類。最大的船，平均六十至七十噸，需要水手十六人棹劃船只，..另有八人在小引水船，又稱五板，用作航行的前驅船”。這是上水船。至于下水船，“大號船約需水手七十人，中號者約四十人，小號者二十至三十人”②。在輪船進入長江之前，重慶至宜昌航線上，共有船夫、纖夫20 萬人③。航船上的水手、纖夫，漂泊在千里江湖之上，所從事的勞動極為艱苦，而且是集體性勞動，因此在生活與生產上，都需要彼此間互相幫助。他們往往采用歃血結盟的方式結拜弟兄，形成水手行幫。沿岸各地的秘密結社成員與行幫接觸後，受其影響，不斷加入水手行幫的隊伍，使水手行幫同各地秘密結社進一步融合。這些秘密結社，在四川有“啯嚕子”④；在兩湖地區有天地會、江湖會、仁義會，還有秘密宗教白蓮教、青蓮教；在江西有擔子會、邊錢會。經過互相影響與融合，便在長江水手行幫基礎上，形成了新的會黨——哥老會。正因為哥老會中有其他秘密結社的因素，所以清人往往說：“蓋哥老會者，本川黔舊有啯嚕匪之別名也。”①或稱哥老會②，“又號江湖會”③。或稱江湖會為“變名哥老會”④。
因為哥老會的興起與長江中下游航船上的水手行幫有密切關系，並受到長江沿岸各地秘密結社的影響，所以哥老會的活動據點稱作“碼頭”，首領稱為“舵把子”，並因受到仁義會、啯嚕子、江湖會、邊錢會的影響，又稱首領為“帽頂”、“老帽”、“老麼”等⑤。至于受到天地會的影響，則更為明顯，如有的哥老會成員也自稱“洪家”，會內也有隱語暗號，內容也與天地會相類似，以致人們往往把二者視為同一系統的秘密結社。
外國輪船侵入長江航線以後，造成了長江中下游木帆船業的迅速衰落。
“1860 年開放長江，輪船通航，數千艘帆船遂被逐入支流。這些帆船對于當時行駛在支流中的小船是一個強有力的競爭者；..在他們的競爭下，數百名小船的船夫，被貧困和誘惑所屈服。..其中許多人為了吃飯而不得不加入叛軍”⑥。事實上，支流上小船的水手，長江航線被裁減下來的大批水手、纖夫，有的加入太平軍，有的則加入清軍或湘軍。
滲入湘軍與清軍兵營中的哥老會，往往也稱哥弟會、仁義會、洪江會、江湖會、英雄會、烏龍會等。哥老會之所以能夠在湘軍與清營中傳播，主要因為它投合了兵丁們的需要，即遇事互相幫助。“自軍興以來，各省招募勇丁，在營之日類多結盟拜會，誓同生死，期于上陣協力同心，乃曆久之習慣”② 同上書，第1337—1338 頁。
③ 同上書，第1339 頁。
④ 四川的“啯嚕子”是來自各省游民中的秘密結社，一部分活躍于川陝老林地區，一部分在川東瀘州到重慶以下的川江之上，充當水手，或駕船為生。見檔案《朱批奏折》舒常折，乾隆四十六年九月七日及李世傑折，乾隆四十七年三月十四日。
① 《左宗棠奏疏》卷33。
② 《軍錄》張之洞折，光緒廿五年正月廿一日。
③ 《軍錄》左宗棠折，同治五年五月初八日。
④ 《軍錄》閩浙總督英桂折，同治八年三月初一日。
⑤ 《軍錄》署四川總督錫良折，光緒三十年二月十二日。
⑥ 《中國近代航運史資料》第1 冊，第1307 頁。
①。湖南湘勇中，“哥弟會黨，人數多不可計”。不僅一般勇丁，甚至“積功保至二三品官階”者，也紛紛結拜哥老會。咸豐八年（1858），清營中發現藍翎都司饒嘉賓與都司龍正文、守備劉吉芬等30 余名軍官結拜哥老會②。光緒五年（1879），一名被革職的總兵楊開泰與曾任知縣、都司等職務者，結拜哥老會③。左宗棠的湘軍中，哥老會尤多。當左宗棠率湘軍來到西北時，哥老會也隨之傳至陝、甘及新疆等省④。