抗戰時期的戰時體制抗戰開始後，國民政府轉入戰時體制。1937 年8 月12 日，國民政府設立國防最高會議，作為全國國防最高決策機關，蔣介石任主席，汪精衛任副主席。國防最高會議由黨政軍三方面負責人組成，成員包括國民黨中央執行委員會和監察委員會的常務委員、秘書長、中央各部部長，國民政府五院正副院長、行政院秘書長及各部部長、全國經濟委員會常務委員，國民政府軍事委員會正副委員長、常務委員，參謀本部總長、訓練總監部總監、軍事參議院院長。國防最高會議組成後，國民政府五院直接接受其領導，五院分別對國民黨中央執行委員會負責的規定失去效力。11 月20 日，國民政府遷都重慶。12 月13 日，南京淪陷。1938 年元旦，蔣介石辭去行政院院長兼職，孔祥熙繼任。同日，國民黨中央執行委員會常務委員會通過《中央機構調整案》，規定：撤銷鐵道部、實業部和直屬于國民政府的建設委員會、全國經濟委員會；設立經濟部，將實業部、建設委員會、軍事委員會第三部及第四部、資源委員會、全國經濟委員會的水利部分劃歸經濟部；鐵道部及全國經濟委員會的公路部分改隸交通部；撤銷海軍部，將其所管事務劃歸軍事委員會所屬的海軍總司令部辦理；原屬軍事委員會的禁煙總會改隸內政部，貿易調整委員會及對外易貨委員會改隸財政部。1 月14 日，國民政府修訂公布《行政院組織法》，規定行政院只設內政、外交、軍政、財政、經濟、教育、交通7 部和蒙藏、僑務2 個委員會。2 月24 日，賑務委員會改稱賑濟委員會，仍隸屬行政院。
為了增強抗戰力量，國民政府在抗日戰爭初期設置了一個以國民黨為主、容納國內各黨派和無黨派人士參加的咨詢機關——國民參政會。1938 年7 月6 日，國民參政會一屆一次會議在漢口開幕。第一屆參政會有參政員200人，參政員由國民黨中央執行委員會選任，汪精衛任議長。按照組織條例，國民參政會的職權主要有三項：（1）在抗戰期間，政府對內對外重要施政方針，于實施前應提交國民參政會審議。前項決議案經國防最高會議通過後，依其性質交主管機關制定法律，或頒布命令行之。但是，“遇有緊急特殊情形，國防最高會議主席得依《國防最高會議組織條例》以命令為便宜之措施。”（2）國民參政會得提出建議案于政府。（3）國民參政會有聽取政府施政報告暨向政府提出詢問案的權力。國民參政會每半年開會一次，閉會期間設駐會委員會。它下設五個審查委員會，分別審查關于軍事國防、外交國際、內政、財政經濟、教育文化等項議案。國民參政會沒有立法權和監督權，不是所謂的“戰時國會”，但它為各黨各派評議時政提供了合法講壇。廣州、武漢失守後，抗日戰爭進入相持階段。1938 年12 月18 日，汪精衛叛國投敵。1939 年1 月28 日，國民黨五屆五中全會決定設立國防最高委員會，統一黨政軍的指揮，國民黨中央執行委員會所屬各部各委員會及國民政府五院、軍事委員會及其所屬各部各委員會，兼受國防最高委員會指揮，總動員委員會直隸于國防最高委員會。與國防最高會議不同之處在于：（1）國防最高委員會不設副職，實行委員長集權制，委員長可以提名任命委員，常務委員由委員長于委員中指定。（2）除委員外，國防最高委員會另以黨政軍各方面負有實際責任的領導人為執行委員，負責執行國防最高委員會的決議，經委員長指定的執行委員還可以列席國防最高委員會常務會議。（3）國防最高會議沒有常設機構，國防最高委員會設立了機構龐大的秘書廳。2月7 日，國防最高委員會成立，蔣介石任委員長。3 月11 日，國防最高委員會下設國民精神總動員會，蔣介石兼任委員長。11 月20 日，孔祥熙辭職，蔣介石複任行政院院長。此後，行政院的直屬機構進行了局部調整。1940 年3 月，將原屬經濟部的農林部分劃出，設立農林部。4 月，原屬內政部的衛生署劃歸行政院直轄。7 月，增設全國糧食管理局，統籌全國糧食的產銷儲運。9 月6 日，國民政府明令以重慶為陪都。10 月，行政院增設重慶陪都建設委員會，國民黨中央執行委員會社會部改隸行政院。1941 年5 月，撤銷全國糧食管理局，增設糧食部。7 月，增設全國水利委員會。12 月，撤銷內政部原設的地政司，改于行政院下設地政署。國民黨五屆七中全會曾決定增設經濟作戰部，國民黨五屆八中全會曾決定增設貿易部，但這兩部均未成立。到1941 年底，行政院的直屬機構增加為10 部5 會2 署。
行政三聯制的推行戰時國民政府雖然實行高度集權，但是由于官僚機構臃腫、從政人員腐敗，並沒有收到集權政府應有的行政效能。1940 年7 月6 日，根據蔣介石的提議，國民黨五屆七中全會決定試行行政三聯制。所謂行政三聯制，是將行政管理的設計、執行、考核三個環節緊密連接起來，設計是行政活動的開始，執行是對設計的實施，考核既是對執行情況的檢驗，又是對下一個設計的反饋。如此首尾相連，形成一個有機的行政系統。它的運行程序是：在每一個年度開始前，先由中央設計局擬就施政方針，經國防最高委員會討論修改後發交各級政府，各級政府據此擬定詳細施政計劃及所需經費概算，逐級審核後送達中央設計局，再由中央設計局審查、整理成全國施政計劃，呈報國防最高委員會核准，發交各級政府執行，同時通報黨政工作考核委員會，黨政工作考核委員會據此對各級政府施政狀況進行考評。1941 年2 月15 日和22 日，黨政工作考核委員會和中央設計局先後成立。按照組織大綱，中央設計局是主持政治經濟建設計劃的設計及審核的最高機關，黨政工作考核委員會是考核檢定設計方案的實施進度、考核黨政機關經費人事的最高機關。在行政三聯制下，國民政府五院、國民黨中央各部會、地方各級政府和黨部都成了純粹的執行機關。對此，立法院、監察院明確表示不滿，司法院、考試院和國民黨中央各部、各委員會都消極抵制。1942 年11 月27 日，國民黨五屆十中全會強令推行行政三聯制，規定對“不遵送計劃與不遵照計劃執行之主管與機關”予以嚴格懲處。1943 年，各機關相繼設立了設計考核委員會或設計考核處，負責本機關的施政設計和工作考核。實行行政三聯制並沒有革除公文往返、辦事拖遝、敷衍塞責的弊端。由于蔣介石一身兼任中央設計局總裁、行政院院長和黨政工作考核委員會委員長，使三聯歸于一統，加強了蔣介石的個人集權。1943 年8 月1 日，林森逝世，蔣介石代理國民政府主席。國民黨五屆十一中全會于9 月10 日再次修改《國民政府組織法》，規定：國民政府主席為陸海空軍大元帥；國民政府五院院長、副院長由主席于國民政府委員中提請國民黨中央執行委員會選任；國民政府主席對國民黨中央執行委員會負責，五院院長對國民政府主席負責；主席任期3 年，連選得連任。會議推舉蔣介石為國民政府主席兼行政院院長。這樣，蔣介石將黨政軍最高職位全部收歸己有。直到1945 年5 月31 日，蔣介石才辭去行政院院長兼職，由宋子文繼任。
戰後的行政機構抗日戰爭勝利後，國民政府于1946 年5 月5 日遷回南京22 日，原屬經濟部的資源委員會改隸行政院。31 日，國民政府明令撤銷軍事委員會及其所屬各部、各委員會和行政院的軍政部，改于行政院下設國防部。6 月26 日，內戰重新爆發。在國民黨的專制統治陷入嚴重危機的情況下，國民黨中央執行委員會常務委員會于1947 年4 月17 日決定改組國民政府，使其成為由訓政向憲政過渡的政府。具體措施是：（1）撤銷包攬一切的國防最高委員會，以國民政府委員會為國民政府最高國務機關。其職權為討論及決議立法原則、施政方針、軍政大計、財政計劃及預算、院與院之間不能解決事項，並決定各部、各委員會長官及不管部會的政務委員和立法委員、監察委員的任用。國民政府設委員29 人，其中國民黨17 人，青年黨、民社黨、無黨派人士各4 人，國民政府正副主席、五院院長及主要部部長均由國民黨委員擔任。（2）改行政院會議為政務委員會，以行政院負行政的全責。行政院下設內政、外交、國防、財政、教育、農林、工商、交通、社會、水利、衛生、地政、糧食、司法行政、主計15 部和蒙藏、僑務、資源3 個委員會。其中，工商部由原經濟部更名而來，水利部由原全國水利委員會改組而來，衛生部、地政部由原衛生署、地政署升格而來，司法行政部由司法院改隸而來，主計部由國民政府主計處改隸而來。（3）國民政府委員會吸納了少量非國民黨委員，立法院、行政院、監察院也都增加了一些非國民黨的立法委員、政務委員、監察委員。這次改組政府沒有經過民主選舉，是由國民黨一黨包辦的，改組後蔣介石仍任國民政府主席，孫科任副主席，張群任行政院院長，非國民黨委員多擔任副職或閑職，沒有改變國民黨一黨專政的局面。
第三節軍事機構和軍事制度軍政時期的軍事機構和制度南京國民政府的最高軍事機關是國民政府軍事委員會。1927 年7 月12日公布的《軍事委員會組織大綱》規定：軍事委員會為軍事最高機關，負全國陸海空軍編制、統禦、教育、經理、衛生及充實國防之責；軍事委員會委員由國民黨中央執行委員會選任，委員互選5 至7 人為常委，常委互選1 人為主席；執行決議、發布命令時，由常務委員全體署名。軍事委員會下設政治部、軍務廳、總務廳、參謀廳、軍事教育廳、海軍處、航空處等直屬機構。國民革命軍總司令部名義上隸屬于軍事委員會，實際上獨立行使統帥權。軍政時期的南京國民政府實行總司令集權制。國民黨中央政治會議于1927 年5 月2 日修改通過的《國民革命軍總司令部組織大綱》規定：凡編入作戰軍戰斗序列的陸海空軍均歸總司令統轄指導，對于此等軍隊的統禦、經理、教育、衛生等事項負完全責任；未加入作戰序列的各軍，仍由軍事委員會直轄，但應作戰上的要求，總司令得咨請軍事委員會調遣。這次會議還決定，在總司令部內增設戰時政務委員會，由國民政府特派內政、外交、財政、交通等部負責人員組成，受總司令指揮，處理作戰區域政務。這個機構是蔣介石依靠軍隊操縱政府的中間機構，在特委會政府成立時被撤銷。蔣介石複出後，又于1928 年3 月20 日設立戰地政務委員會。該會下設內政、外交、財政、司法、交通、教育、農礦、工商、建設9 處，分別由國民政府相關各部和委員會選派能代表該機構的委員組成，負責處理作戰地域各項政務，直屬于國民革命軍總司令部。通過操縱戰地政務委員會，蔣介石間接控制了國民政府。北伐軍攻占北平、天津以後，國民黨中央政治會議于6 月27 日通過決議，撤銷了戰地政務委員會。
國民政府的中央軍稱為國民革命軍，中央軍的軍制比較規范。陸軍和海軍軍官分為將、校、尉3 等12 級，即上將（特級、一級、二級）、中將、少將、上校、中校、少校、上尉、中尉、少尉、准尉。空軍不設上將、中將，最高官職為少將，校官、尉官與陸軍和海軍相同。士兵分為士和兵2 等5 級，即上士、中士、下士、上等兵、一等兵。甯漢合流後，軍事委員會全體會議于1927 年10 月9 日決定整編軍隊。規定：各部隊以軍為單位，軍以上分路，用數字加以區別，各路負責者稱總指揮。軍的編制，每軍轄三師、一教導團、一騎兵隊、一炮兵團、一工兵營、一通信隊、一憲兵隊、一軍樂隊；師的編制分為兩種，甲種師轄四團，乙種師轄三團、一特務營、一炮兵營；團的編制，每團轄三營、一迫擊炮連、一機關槍連、一衛生隊；營的編制，每營轄三連。1928 年2 月28 日，國民政府編組北伐軍。第一集團軍轄18 個軍，總司令為蔣介石；第二集團軍轄25 個軍，總司令為馮玉祥；第三集團軍轄11個軍，總司令為閻錫山。4 月8 日，組建第四集團軍，轄8 個軍、2 個獨立師，總司令為李宗仁。北伐過程中，國民政府所屬部隊急劇膨脹。7 月2 日，何應欽在國民黨中央黨部紀念周上報告說，全國已有84 個軍，軍隊人數達220 萬人以上。蔣介石掌握中央政權後，力主“削藩”。1929 年8 月，蔣介石召集國軍編遣實施會議，決定將全國陸軍編為65 個師，每師11000 人。這個計劃因軍閥混戰未能實施。1932 年6 月4 日，軍事委員會統一軍隊編制，規定以軍為直轄單位，每軍轄2 個師，首先將中央軍編為48 軍96 師，每師增設工兵、輜重、通信等特種營，分駐全國各地。
國民政府改設五院後，撤銷了軍事委員會，將其所管事務分別移交軍政部、參謀本部、訓練總監部、軍事參議院辦理。軍政部隸屬于行政院，掌管陸海空軍行政事宜，下設陸軍署、海軍署、航空署、軍需署、兵工署、審查處、總務處。參謀本部、訓練總監部、軍事參議院直屬于國民政府，這三個機構都是國民黨中央執行委員會常務委員會于1928 年10 月18 日決定設置的。參謀本部掌管國防及用兵事宜，原稱參謀部，12 月3 日改稱參謀本部。參謀本部設總長、次長各1 人，參謀若干人。總長綜理部務，統轄全國參謀人員及駐外使館武官，並管轄陸軍大學、陸地測量總局、中央通信所等直屬機關，次長協助總長工作。下設各廳局。軍事參議院是國民政府最高軍事咨議建議機關，設院長、副院長（均由上將擔任）各1 人，參議90 至180 人，咨議60 至150 人。參議、咨議均由曾任上校以上軍官充任，下設總務廳、軍事廳和研究委員會。訓練總監部掌管全國軍隊教育、國民軍事教育及所轄學校教育，設總監1 人、副監2 人、參事6 人。總監綜理部務，副監輔助總監處理部務，參事負責審核與本部有關的法令章制及考察軍事教育並陳述意見。下設總務廳和步兵、騎兵、炮兵、工兵、輜重兵、交通兵、通令兵各兵監。
1932 年2 月6 日，國民政府恢複設置軍事委員會，並擴大其組織和職權。同年3 月12 日公布的《軍事委員會暫行組織大綱》規定：軍事委員會設委員長1 人，委員7 至9 人，由中央政治會議選定、國民政府特任；此外，行政院院長、參謀總長、軍政部長、訓練總監部總監、海軍部長、軍事參議院院長為當然委員；委員互推3 至5 人為常務委員，輔助委員長籌劃一切事宜。軍事委員會的職權為議決下列事項：國防綏靖的統率事宜，軍事章制、軍事教育方針的最高決定，軍事建設、軍隊編遣的最高決定，中將及獨立任務少將以上任免的審核。重新設置的軍事委員會實行委員長集權制，軍令事項由委員長負責執行，其他事項由委員長召集會議討論決定，蔣介石任委員長。軍事委員會北平分會、南京警備司令部、杭州警備司令部、平津衛戍司令部等駐防重要城市的軍事機關歸軍事委員會直轄。11 月1 日，國民政府參謀本部增設國防設計委員會，蔣介石兼任委員長。1935 年4 月，國防設計委員會與軍政部兵工署的資源司合並，改稱資源委員會，隸屬軍事委員會。
軍事委員會在其駐地以外，設立了軍事委員會委員長行營、“剿匪總司令部”、“綏靖主任公署”等派出機關。委員長行營是蔣介石策劃、部署、指揮“圍剿”紅軍的前進基地，它的設置常因軍事行動的需要而變更。1930年8 月，設立漢口行營，主要負責“圍剿”鄂豫皖革命根據地。1931 年2 月，設立南昌行營，主要負責“圍剿”中央革命根據地。1932 年4 月，漢口行營撤銷，改在漢口設立“豫鄂皖三省剿匪總司令部”。紅軍長征後，南昌行營于1935 年2 月撤銷。同年3 月，設立武昌行營，10 月撤銷。11 月，設立重慶行營。1936 年10 月和1937 年1 月增設廣州行營、西安行營。“剿匪總司令部”是對紅軍進行武裝“圍剿”和對革命根據地包圍進攻的指揮機關。1932年4 月，國民政府特任何應欽、蔣介石為“贛粵閩邊區剿匪總司令”和“豫鄂皖三省剿匪總司令”。1932 年7 月至1933 年3 月，以這兩個總司令部為指揮機關，發動了對鄂豫皖、洪湖、湘鄂西和中央革命根據地的全面進攻。“贛粵閩邊區剿匪總司令部”于1933 年8 月撤銷，“豫鄂皖三省剿匪總司令部”于1935 年2 月撤銷。紅軍長征到達陝北後，國民政府于1935 年11月設立“西北剿匪總司令部”，繼續“圍剿”紅軍。“綏靖主任公署”是軍事委員會派駐地方的省級軍事機構，“綏靖主任”對于所轄區域黨政要務有便宜處置權。“綏靖公署”初設于1931 年11 月，最早設立的是駐贛、駐豫、駐鄂“綏靖公署”。到1937 年6 月，先後設立了駐贛、駐豫、駐鄂、北平、太原、廣州、南甯、駐閩、貴州、冀察、豫皖、滇黔川康、甘肅、西安、江蘇等“綏靖公署”。其中，駐贛、北平、甘肅、西安“綏靖公署”設立不久便撤銷。
國民政府原實行募兵制，後改行征兵制。1936 年3 月1 日，國民政府明令實施《兵役法》，規定年滿18 歲至45 歲的男子均有服兵役的義務。兵役分為常備兵役和國民兵役，常備兵役又分為現役、預備役兩種。凡年滿20歲至25 歲的男子，經檢定合格後入營服現役，服役期限為3 年。9 月8 日，國民政府頒布“征兵令”。軍政部劃全國為60 個師管區，並先在蘇、浙、皖、贛、豫、鄂六省擇地建立師、團管區司令部，掌管征兵事宜。到12 月止，共征得新兵50000 人，各就管區入營。
抗戰時期的軍事機構和制度抗日戰爭時期，國民政府以軍事委員會為最高統帥部，以蔣介石為陸海空軍大元帥，統一指揮全國陸海空軍。行政院所屬的軍政部、海軍部，歸軍事委員會兼管。1937 年8 月20 日，軍事委員會頒布戰區及戰斗序列。第一戰區為河北及魯北地區，司令長官由蔣介石兼，下轄第一、二、十四集團軍；第二戰區為晉察綏地區，司令長官為閻錫山，下轄第六、七、十八集團軍；第三戰區為京滬杭地區，司令長官為馮玉祥（後改由蔣介石兼），下轄第八、九、十、十五、十九集團軍；第四戰區為閩粵地區，司令長官為何應欽，下轄第四、十二集團軍；第五戰區為魯南及蘇北地區，司令長官由蔣介石兼（後改為李宗仁），下轄第三、五集團軍；另將西南各省部隊編為四個預備軍，隨時聽候調遣。22 日，軍事委員會發布命令，將紅軍改編為國民革命軍第八路軍。25 日，朱德、彭德懷就任第八路軍正副總指揮，下轄3 個師。9 月11日，第八路軍改稱第十八集團軍，隸屬于第二戰區。17 日，軍事委員會劃津浦路北段為第六戰區，以馮玉祥為司令長官。10 月2 日，軍事委員會又發布命令，將留在南方八省的共產黨游擊隊改編為陸軍新編第四軍。26 日，增設第七戰區，以劉湘為司令長官，下轄第八、十五、二十三集團軍，在長江下游沿岸布防。
為了適應戰時需要，軍事委員會于1937 年9 月8 日進行改組。改組後的軍事委員會下設第一部（負責作戰）、第二部（負責政略）、第三部（負責國防工業）、第四部（負責國防經濟）、第五部（負責國際宣傳）、第六部（負責民眾訓練）、後方勤務部、衛生勤務部及國家總動員設計委員會。9 月17 日，增設軍法執行總監部和農產、工礦、貿易3 個調整委員會。11月16 日，撤銷第二部、第五部，國民黨中央組織部、宣傳部、民眾訓練部劃歸軍事委員會指揮。1938 年1 月，軍事委員會調整直屬機構：國民黨中央組織部、宣傳部、民眾訓練部脫離軍事委員會管轄，原屬國民政府的參謀本部、訓練總監部、軍事參議院劃歸軍事委員會管轄；參謀本部與第一部合並為軍令部，訓練總監部改稱軍訓部；增設政治部，第六部並入政治部；撤銷第三部、第四部；農產、工礦調整委員會改隸經濟部，貿易調整委員會改隸財政部。2 月6 日，政治部成立。政治部掌管陸海空軍的政治訓練、抗戰宣傳及政治情報，兼管國民軍訓、民眾組訓和戰地服務，設部長1 人、副部長2 人、指導委員若干人，陳誠任部長，共產黨員周恩來、第三黨的黃琪翔任副部長。經過調整，軍事委員會不再兼管黨政事務，而專注于軍事指揮。軍事委員會隨即重新劃分了戰區。第一戰區，司令長官為程潛，在平漢路作戰；第二戰區，司令長官為閻錫山，在山西作戰；第三戰區，司令長官為顧祝同，在蘇浙作戰；第四戰區，司令長官為何應欽，在粵桂作戰；第五戰區，司令長官為李宗仁，在津浦路作戰；第六、第七戰區撤銷，增設第八戰區，司令長官由蔣介石兼，守備甘甯青地區。6 月14 日，增設第九戰區，以陳誠為司令長官，組織武漢保衛戰。
抗日戰爭初期，軍事委員會對陸海空軍分別進行了整建。戰前國民政府所屬陸軍共有49 個軍，下轄步兵182 個師又46 個獨立旅、騎兵9 個師又4個獨立旅、炮兵4 個旅又20 個獨立團，總兵力170 萬人①。抗戰開始後，紅軍和廣東、廣西、云南、四川省地方部隊相繼接受改編，總兵力達到200 萬人。海軍在戰前有艦艇74 艘，編為3 個艦隊，總排水量為59015 噸②。到1937① 蔣緯國主編：《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第1 卷第122 頁、第3 卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第108—112 頁。
② 蔣緯國主編：《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第1 卷第122 頁、第3 卷，台灣黎明文化事業公司1979 年版，第108—112 頁。
年12 月止，或為日軍飛機炸毀，或為作戰需要阻塞航道，或為戰況所迫自行鑿沉，已損失艦艇25 艘。1938 年1 月，海軍部撤銷，海軍的三個艦隊縮編為兩個艦隊，另設兩個海軍陸戰隊獨立旅及練習營、魚雷營、特務營、布雷營。“七七”事變以前，全國航空委員會共有各類飛機314 架，編為9 個大隊①。為指揮空軍作戰，軍事委員會曾設立空軍前敵總指揮部。1938 年3月，空軍前敵總指揮部撤銷，改設空軍第一、二、三路司令部，同時將原有的空軍第一軍區司令部改組為空軍第四路司令部。5 月，增設轟炸、驅逐兩個總隊。
為了及時補充兵員和穩定後方統治，1938 年軍事委員會在河南、安徽、江西、福建、廣東、湖南、四川、湖北、陝西、浙江、貴州、廣西等省分別建立軍管區，下轄若干師、團管區，由各省的省政府主席兼任軍管區司令，實行軍事管制。1 月，湖北軍管區率先成立。到1938 年底，已設軍管區12個、師管區35 個、團管區133 個。
抗日戰爭進入相持階段以後，1938 年11 月軍令部在南岳召集軍事會議。會議決定撤銷廣州、重慶、西安行營，增設直屬于軍事委員會的戰地黨政委員會，並根據戰局變化對戰區進行了調整。第一戰區，轄河南及安徽一部，司令長官為衛立煌；第二戰區，轄山西及陝西一部，司令長官為閻錫山；第三戰區，轄蘇南、皖南及浙閩兩省，司令長官為顧祝同；第四戰區，轄廣東、廣西兩省，司令長官為張發奎；第五戰區，轄皖西、鄂北及豫南，司令長官為李宗仁；第八戰區，轄甘甯青及綏遠一部，司令長官為朱紹良；第九戰區，轄鄂南及湘贛兩省，司令長官為陳誠（由薛岳代理）；第十戰區，轄陝西省，司令長官為蔣鼎文；另設魯蘇戰區、冀察戰區，分別以于學忠、鹿鍾麟為總司令。因南北戰區相距數千里，難于統一指揮，1938 年12 月，軍事委員會設立桂林行營、天水行營，分任西南、西北各戰區的作戰指揮。桂林行營統轄第三、四、九戰區，天水行營統轄第一、二、五、八、十戰區及魯蘇、冀察戰區。1939 年2 月，撤銷重慶行營，改在成都及西昌設立行轅。10 月，恢複設置第六戰區，以陳誠為司令長官。12 月，增設昆明行營。1940 年4月，撤銷桂林行營、天水行營。5 月15 日，撤銷第十戰區。1941 年9 月，軍事委員會廢除團管區。到1942 年底，共設軍管區16 個、師管區112 個。太平洋戰爭的爆發，使中國單獨堅持了4 年多的抗日戰爭演變為中、美、英、荷、澳等國的聯合對日作戰。根據美英參謀長聯席會議的建議，同盟國決定在中國、泰國、越南和緬甸北部地區組建中國戰區統帥部。1942 年1 月3 日，蔣介石就任中國戰區盟軍最高統帥。3 月4 日，美國陸軍中將史迪威到達重慶，就任中國戰區盟軍參謀長和中緬印戰區美軍指揮官。在緬甸，中、美、英三國軍隊進行了協同作戰。應英國方面請求，國民政府派遣第五軍、① 蔣緯國主編：《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第1 卷第122 頁、第3 卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第108—112 頁。
第六軍、第六十六軍共約10 萬人組成中國遠征軍，入緬參加對日作戰。盟軍在緬甸戰場作戰失利後，中國遠征軍一部退守云南怒江沿岸，一部撤往印度東北部邊境。6 月29 日，撤往印度的中國遠征軍編組為中國駐印軍，史迪威任司令長官。盟軍在歐洲戰場和太平洋戰場轉入戰略反攻後，中國駐印軍和中國遠征軍成功地組織了局部反攻。到1945 年1 月，解放緬甸和中國領土16.3 萬平方公里，打通了中印公路。
為了配合盟軍進行戰略反攻，1944 年12 月25 日，國民政府在昆明設立中國陸軍總司令部，負責西南地區各部隊的統一指揮，由參謀總長何應欽兼任陸軍總司令。其所轄部隊編組為第一、二、三、四方面軍，共有28 個軍，下轄86 個師及其他特種部隊。1945 年1 月，軍事委員會再次調整戰區及戰斗序列，撤銷第四戰區、魯蘇戰區，恢複設置第十戰區，增設漢中行營、贛州行轅。4 月，廣西境內日軍後撤，第三方面軍所屬部隊跟進追擊。7 月底，收複桂林。
抗日戰爭勝利前後，重慶國民政府在軍事上采取了一系列緊急措施。
1945 年6 月26 日，增設第十一、十二戰區，分別以孫連仲、傅作義為司令長官，准備接收華北。8 月15 日，日本宣布無條件投降。9 月9 日，蔣介石劃中國戰區為15 個受降區，由國民黨所屬部隊分別接收侵華日軍128萬余人投降。其中，第十一戰區接收平津和冀魯，第十二戰區接收熱河、綏遠和察哈爾。為了搶占戰略要地，軍事委員會于1945 年9 月設立北平行營、東北行營。10 月，撤銷昆明行營。12 月，設立武漢行營。1946 年3 月，設立西北行營。4 月，撤銷成都行轅，改設重慶行營。
戰後軍事機構的改組國民政府還都南京後，對軍事機構進行了改組。1946 年5 月30 日，撤銷軍事委員會和隸屬行政院的軍政部，改于行政院下設國防部。根據《國防部組織概要》，國防部承國民政府主席命令綜理軍令事宜，並承行政院院長命令綜理軍政事宜。國防部設部長1 人、次長3 人、參謀總長1 人、參謀次長3 人，下設6 廳8 局，各廳分管人事、情報、計劃、作戰、補給、編訓事宜，各局分管新聞、民事、保安、預算、史料、監察、兵役、測量事宜，另設陸軍、海軍、空軍、後方勤務4 個總司令部。軍事委員會撤銷後，軍事委員會委員長行營改稱國民政府主席行轅，軍事參議院改稱戰略顧問委員會，劃歸國民政府直轄。
第四節司法機構和司法制度司法機構南京國民政府的最高司法機關是司法院。1928 年10 月8 日公布的《國民政府組織法》規定：司法院設院長、副院長各1 人，院長因故不能執行職務時，由副院長代理；司法院掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒、行政審判等項職權；關于特赦、減刑及恢複公民權等事項，由司法院院長提請國民政府核准後施行。10 月10 日，王寵惠就任司法院院長。除秘書處、參事處以外，司法院原擬設司法行政署、司法審判署、行政審判署、官吏懲戒委員會。11 月7 日，國民黨中央政治會議決定，將司法行政署改為司法行政部，司法審判署改為最高法院，行政審判署改為行政法院，官吏懲戒委員會改為公務員懲戒委員會。16 日，司法院正式成立。1931 年12 月26 日，國民黨四屆一中全會決定，將司法行政部改隸行政院，並修改《國民政府組織法》，規定：司法院設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會，司法院院長兼任最高法院院長，副院長兼任公務員懲戒委員會委員長。1934 年10 月4 日，國民黨中央政治會議又決定，司法行政部重歸司法院。11 月，原隸司法行政部的法官訓練所改歸司法院直轄。1935 年12 月，司法院增設法規委員會。這樣，到抗日戰爭全面爆發前，司法院的直屬機構主要有2 院1 部2 個委員會。
司法院直屬機構成立時間有早有晚，內部組織各不相同。最高法院成立于1928 年11 月17 日，是國民政府終審審判機關，負責對民事、刑事案件的終審審判。最高法院設院長1 人，由司法院院長提請國民政府任命，院長綜理全院事務，但不得指揮審判；下設民事庭4 個、刑事庭4 個，每庭置推事5 人，其中1 人為庭長。各庭審判時以庭長為審判長，采取合議制，推事參加審判和評議。1933 年7 月，國民黨中央政治會議決定，擴大最高法院組織，將民事庭增為5 個，刑事庭增為7 個。此外，最高法院配設檢察署，置檢察長1 人，檢察官7 至9 人。司法行政部成立于1928 年11 月19 日，掌管全國司法行政事務，並對地方最高級行政長官執行本部主管事務進行指導和監督。司法行政部設部長、政務次長、常務次長各1 人，均由司法院院長提請國民政府任免。部長綜理部務，並監督所屬職員和各機關，次長輔助部長處理部務。下設總務、民事、刑事、監獄4 司，置秘書、參事、司長若干人。按照《司法行政部組織法》，該部就主管事務認為各地方最高級行政長官的命令或處分違背法令或逾越權限時，可請司法院院長提經國務會議議決後予以停止或撤銷。公務員懲戒委員會分為中央和地方兩種：中央公務員懲戒委員會成立于1931 年6 月9 日，掌管全國薦任職以上公務員和中央各官署委任職公務員的懲戒事宜。設委員長1 人、委員11 至17 人，其中6 至9人簡任，余由現任最高法院院長及推事中簡派。地方公務員懲戒委員會分設于各省和直轄市，掌理各該省委任職公務員的懲戒事宜。其委員長由省高等法院或市地方法院院長兼任，委員從庭長和推事中選派。委員長綜理會務，但不得干涉懲戒事項；審議懲戒議案時，在中央應有7 名以上委員、在地方應有5 名以上委員出席。到抗日戰爭全面爆發前，共有23 個省市設立了地方公務員懲戒委員會。行政法院成立于1933 年6 月23 日，掌管全國行政訴訟的審判事宜。所謂行政審判，是指對由于中央或地方官署的違法或不當處分而損害其權利而提起的訴願進行審判。行政法院設院長1 人，由司法院院長提請國民政府任命。院長綜理全院事務，並兼任評事；下設2 個審判庭，每庭置評事5 人，其中1 人為庭長。進行審判時，以庭長為審判長，采取合議制，評事參加審判和評議；按照規定，每庭的評事中，必須有2 人曾擔任過法官。
司法制度南京國民政府的各級司法機關均由審判和檢察兩個部分組成。在國民政府所在地設最高法院，在各省或特別區域設高等法院，在縣或市設地方法院；區域狹小的縣市，合數縣市設地方法院；區域遼闊的省、特別區域及縣市，設高等法院分院和地方法院分院。國民政府最初實行四級三審制。即以地方法院簡易庭、縣法院、兼理司法的縣政府承審員為第一級，地方法院為第二級，高等法院為第三級，最高法院為第四級；同一案件只能經過三級審判，如果以地方法院簡易庭、縣法院、兼理司法的縣政府承審員為初審，則地方法院為二審、高等法院為終審，如果以地方法院為初審，則高等法院為二審、最高法院為終審。1932 年12 月28 日，國民政府頒布《法院組織法》，改四級三審制為三級三審制。即以地方法院為第一級，高等法院為第二級，最高法院為第三級；凡不服地方法院一審判決的案件，可上訴于高等法院，不服高等法院二審判決的案件，可上訴于最高法院。最高法院設置檢察署，高等法院和地方法院設置檢察官。檢察官獨立行使職權，其職責為：實施偵察，提起公訴，實行公訴，協助自訴，擔當自訴，指揮刑事裁判的執行。各級法院在執行職務時，均受司法行政機關的監督。司法院院長監督最高法院院長及最高法院，司法行政部部長監督高等法院及以下各級法院和分院，檢察長監督全國檢察官，高等法院首席檢察官監督該省或該特別區域內所有檢察官。
對民事、刑事案件和“反革命案件”的審判對于民事、刑事案件和“反革命案件”的審判，主要依據《民法》、《刑法》、《暫行反革命治罪法》、《危害民國緊急治罪法》。《民法》包括總則、債、物權、親屬、繼承等5 編，共1225 條。各編公布和實施的時間不同，最晚的第五編于1930 年12 月26 日公布，1931 年5 月5 日施行。民法保護地主階級和資產階級的各項經濟利益，宣布私有財產、私有土地不受侵占和侵害，賦予地主和資本家自由雇傭及解雇工人的權力，保護債權人的利益及高利貸制度。民法公開維護半封建的婚姻家庭制度，規定男女青年在滿20 歲以前訂婚、結婚、離婚，都須得到法定代理人的同意；在家庭中，妻以夫的姓冠于本姓前面，以夫的住所為住所，聯合財產由夫管理；子女從父姓，父母得于必要范圍內懲戒其子女。《刑法》于1928 年3 月10 日公布，同年9 月1 日施行，共30 章387 條。刑法設置了7 種刑，羅列了34 種罪。刑分為主刑和從刑，主刑包括死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役及罰金，從刑包括褫奪公民權和沒收財物。有期徒刑的期限，一般為2 個月以上、15 年以下，遇有加重時可加到20 年。罪主要有內亂罪、外患罪、妨害國交罪、瀆職罪、妨害公務罪、妨害選舉罪、妨害秩序罪、妨害風化罪、妨害婚姻及家庭罪、鴉片罪、賭博罪、殺人罪、傷害罪、墮胎罪、遺棄罪、盜竊罪、侵占罪、恐嚇罪、贓物罪等。為了鎮壓人民革命民主運動，南京國民政府在刑法規定的34 種罪名以外，還設立了“反革命罪”。《暫行反革命治罪法》于1928 年3 月9 日公布，同日施行，共13 條。其中規定：凡意願顛覆國民黨及破壞三民主義而起暴動者，宣傳與三民主義不相容之主義及不利于國民革命之主張者，以“反革命”為目的組織團體和集會者，均為“反革命”，分別處以死刑、無期徒刑或1 年以上有期徒刑。1931 年1 月31 日，國民政府公布《危害民國緊急治罪法》，于3 月1 日施行，同時廢止《暫行反革命治罪法》。該法進一步加重了“反革命罪”的刑罰，規定對以“危害民國”為目的“擾亂治安”、“煽惑軍人”、“煽惑他人”、“破壞交通”者，分別處以死刑、無期徒刑或10 年以上有期徒刑；對以“危害民國”為目的而組織團體或集會或宣傳與三民主義不相容之主義者，處以5 年以上15 年以下有期徒刑。
對公務員的懲戒對于公務員的懲戒，分為四個層次進行。南京國民政府規定，所有公務員違法、瀆職或失職案件，均交懲戒機關處理。如果被彈劾人員是國民政府委員、五院正副院長、各部部長、各委員會委員長，則送國民黨中央監察委員會處理；如果被彈劾人員是國民政府及五院所屬各部次長、各委員會副委員長，則送國民政府政務官懲戒委員會處理；全國薦任以上及中央各官署委任以上人員被彈劾，交由中央公務員懲戒委員會處理；各省及特別市委任人員被彈劾，交由地方公務員懲戒委員會處理。懲戒處分共有免職、降級、減俸、記過、申誡五種，其中降級、減俸、記過不適用于選任的政務官及立法委員、監察委員，降級不適用于特派的政務官。1933 年6 月8 日，國民政府頒布的《公務員懲戒法》規定：如果懲戒機關發現被懲戒人員有刑事犯罪嫌疑，應立即將其移送法院審理；在法院進行刑事偵察或審判期間，懲戒機關不得開始懲戒程序；在法院宣布不予起訴、免予起訴或無罪釋放後，懲戒機關仍應進行懲戒處分。據統計，從1932 年9 月到1937 年2 月，中央公務員懲戒委員會共發布懲戒議決書446 件，涉及各類官吏690 人，其中僅貪汙受賄、違法犯罪的縣長和代理縣長就多達169 人，卻只有13 人被移送法院審理。①第五節考試機構和文官制度考試機構南京國民政府的最高考試機關是考試院。考試指官吏的選拔，它是人事行政的一個職能，但不是人事行政的全部內容。人事行政還包括官吏的甄別、登記、任免、考績、升降、調轉、撫恤、退休、獎懲、俸給等，統稱為銓敘。考試院的職權實際上包括考選和銓敘兩項。1928 年10 月8 日公布的《國民政府組織法》規定：考試院設院長、副院長各1 人，院長因故不能執行職務時，由副院長代理；考試院掌理考選銓敘事宜，所有公務員均須經考試院考選銓敘方得任用。1930 年3 月6 日，考試院正式成立，第一任院長是戴季陶。考試院下設考選委員會、銓敘部和秘書處、參事處。考選委員會、銓敘部與考試院同時成立。考選委員會設委員長、副委員長各1 人，委員5 至7 人，由考試院院長提請國民政府任命，另由考試院聘任專門委員20 至40 人。委員長一般由考試院院長兼任，綜理本會事務，監督所屬職員，並負責執行考選委員會的決議事項。舉行考試時，由委員長和3 至5 名委員及專門委員合組典試委員會主持考試，另由國民政府簡派監察院監察委員若干人為監試委員監督考試。銓敘部掌理全國文官、司法官、外交官及其他公務員、考取人員的銓敘事宜。銓敘部設部長、政務次長、常務次長各1 人，由考試院院長提請國民政府任命。下設秘書處、登記司、甄核司、育才司及銓敘審查委員會。1935 年9 月18 日，國民政府發布關于各省市設立銓敘分機關的命令，規定：各省及行政院直轄各市設置銓敘委員會，隸屬于銓敘部，辦理該省市委任職公務員的銓敘事宜；各省市銓敘委員會由國民政府簡派委員3 至5 人組成，以1 人為委員長，由該省市簡任職人員兼充；各省市銓敘委員會主任秘書由銓敘部薦任職人員充任，其他職員抽調該省市公務員兼任。
考試及銓敘制度考選各類公職人員是考試院的基本職能。國民政府于1933 年2 月23 日公布的《修正考試法》規定：凡是候選人員、任命人員及依法應領取證書的專門職業或技術人員，均應經過考試取得資格。公職人員考試分為三種類型：公職候選人；任命人員，指政務官以外的公務員；專門職業或技術人員，包括律師、會計師、農工礦業技師、醫師、藥師、獸醫、助產士、護士及其他依法應領取證書的人員。對公職候選人的考試，分為甲、乙兩種。經過甲種考試合格者成為省或縣參議員候選人，經過乙種考試合格者成為鄉（鎮）長或保長候選人。對任命人員、專門職業或技術人員的考試，分為普通考試、高等考試、特種考試三種。沒有中等以上學校畢業學曆而參加普通考試、沒有高等專科以上學校畢業學曆而參加高等考試的人員，在參加考試前，還須經過檢定考試。高等考試、普通考試均考三場：第一試考基本科目，高等考試考6 門，即國文、黨義、中國曆史、中國地理、憲法和與該項工作有關的基本知識；普通考試考4 門，即將中國曆史和中國地理合並，並取消與該項工作有關的基本知識考試。第二試考專門科目，高等考試設必考科目五六門，選考科目一二門，應考人員須參加7 個科目考試；普通考試應考人員須參加5 個科目考試。第三試為口試，就應考人員第二試必考科目的相關內容及其經驗進行口試。在三場考試中，前一場考試不及格者不能參加下一場考試，如有一場或兩場考試及格，在下次舉行同樣考試時可免試及格內容一次。1935 年8 月，國民政府頒布《高等、普通衛生行政人員，建設、統計、會計、審計人員考試條例》，將專門技術人員考試的第一試改為專門科目7門，第二試基本科目減為黨義、中國史地和憲法3 門，口試並入第二試，突出了專業知識內容。特種考試是對特殊職業人員進行的資格認定考試，包括縣長考試、郵務佐考試、信差考試、駕駛員考試等，其中最重要的是縣長考試。縣長考試高于高等考試。1935 年9 月7 日，國民政府頒布《縣長考試條例》，規定有下列資格之一者可參加縣長考試：高等行政人員考試及格者；曾經各省薦任職考試及格，並由考試院複核及格者；曾任簡任職，或曾任薦任職2 年以上，或曾任最高級委任職4 年以上者。
對公職人員進行銓敘是考試院的重要職能。1933 年3 月11 日公布、同年4 月1 日施行的《公務員任用法》規定：經普通考試、高等考試合格取得任用資格的人員，應按期向銓敘部或銓敘分機關報到，銓敘部和銓敘分機關按其考試種類及科目名次分別造冊，轉呈國民政府或省市政府向中央或地方相當官署分發。其中，曾經擔任一定時間公職、能夠提供切實文件證明者，經審查核實後，可以分發各機關直接任用。任用的程序分為試署和實授，試署滿一年者始得實授。初任人員均為試署，並從最低級俸給敘起，但曾任公務員積有年資及勞績者得按其原級敘俸。沒有任職經曆或任職時間不夠者，分派到各機關學習，學習期限一般為一年；學習期滿成績列為甲等者，分別以薦任職或委任職試署，列為乙等者繼續學習半年，列為丙等者繼續學習一年；學期延長以兩次為限，如延長期期滿後成績仍列乙等以下，則停止其學習及任用資格。此外，各級官署現任公職人員，除了褫奪公民權、虧空公款、因贓私處罰在案、吸食鴉片或其代用品者以外，經過甄別、登記、審查合格後，繼續任用。其中，簡任職、薦任職人員由國民政府交銓敘部審查合格後分別任命，委任職人員由其主管長官送銓敘部審查合格後委任。
應當指出的是，考試並不是國民政府選拔任用公務員的主要辦法。在各級官署中，大量的公務員是通過私人推薦錄用的，這些人多數與主管長官有著特殊的關系，對于他們的考核有名無實。公務員的另一個重要來源，是憑所謂“革命”資曆任用的人員。《公務員任用法》具體規定了按照資曆確定職位的辦法：曾于民國有特殊勳勞或致力國民革命10 年以上而有勳勞者，可任用為簡任職公務員；曾于民國有特殊勳勞或致力國民革命7 年以上而有成績者，可任用為薦任職公務員；曾致力國民革命5 年以上而有成績者，可任用為委任職公務員。這三種人的任用均不必經過考試，從而開辟了國民黨黨務人員擔任各級行政職務的通道。通過考試或甄審進入官署的人員中，也有不少來自國民黨各級黨部。僅在1934 年9 月，就有216 名中央黨部工作人員通過考試轉任行政官吏，分配在國民政府各院、部、委員會和各省市政府①。這種黨官轉任文官的現象，在抗日戰爭時期尤其突出。從1938 年4 月到12 月，通過國民黨中央執行委員會主持的黨務人員從政資格甄審，就有6794 名國民黨黨務人員取得了從政資格，被分派到各省、市、縣政府①。官等官俸制度南京國民政府的官等官俸制度，大體上沿襲了北洋軍閥政府的舊制。國民政府最高級官員，包括國民政府主席、委員，五院院長、副院長及委員，由國民黨中央執行委員會選任，不列入官等序列。其他官員，分為特任官、簡任官、薦任官、委任官4 等。特任官是由國民政府主席特別任命的高級官員，包括國民政府文官長、主計長，五院各部部長、各委員會委員長，駐外大使等。簡任官是由國民政府主席選拔任命的官員，包括各部次長、各委員會副委員長，各部各委員會秘書長、署長、參事、司長、局長、處長，各省政府主席、委員及廳長、省政府秘書長、院轄市市長，駐外公使等。薦任官是由國民政府及五院所屬各部各委員會及各省政府、院轄市政府主管長官向國民政府主席薦報、請求其任命的官員，包括縣長、省轄市市長、省以上各官署的秘書、科長和中央各官署的巡視員等。委任官是由各官署主管長官直接任命的官員，包括中央和地方各官署的科員等。選任官和特任官又稱為政務官，薦任以下各官統稱為事務官。其中，國民政府及五院所屬各部、各委員會政務次長、副部長、副委員長視同政務官。政務官不必經過考試院考試或檢定其資格，事務官必須經過考試或檢定。1929 年8 月，國民政府頒布《文官俸給暫行條例》，劃文官為4 等17 級。規定：特任官不分級，俸給800元；簡任官分為4 級，俸給450 至675 元，級差75 元；薦任官分為5 級，俸給200 至400 元，級差50 元；委任官分為7 級，俸給60 至180 元，級差20 元①。在各類公務員中，外交官的官俸遠高于其他人員。1930 年12 月，國民政府公布《外交官、領事官官俸表》，劃外交官為4 等11 級。特任官，① 《中華民國國民政府公報》第1676 號，1935 年12 月。
① 《中華民國國民政府公報》渝字第102 號，1938 年11 月。
① 《文官俸給暫行條例》（1929 年8 月14 日），參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》，商務印書館1934 年版，第237 頁。
大使，不分級，俸給800 元，勤務俸給1600 元，月俸合計2400 元；簡任官，公使、參事、專任代辦，分為兩級，俸給560 至600 元，勤務俸給1160 至1200 元，月俸合計1720 至1800 元；薦任官，一等秘書、總領事、二等秘書、領事、三等秘書、副領事、隨員，分為五級，俸給250 至370 元，勤務俸給500 至740 元，月俸合計750 至1110 元；委任官，主事，分為三級，俸給160 至200 元，勤務俸給320 至400 元，月俸合計480 至600 元②。1933 年9月，國民政府修訂了《暫行文官官等官俸表》，改文官官等為4 等37 級。除特任官不分級外，簡任官分為8 級，薦任官分為12 級，委任官分為16 級。對公職人員的考核制度對現任公職人員的考績，分為年考和總考。所謂年考，是每年12 月對同一機關擔任同樣官等職務的人員進行的考核；所謂總考，是對擔任同樣官等職務的人員每3 年進行的考核。年考由本機關考核並報銓敘部登記，總考由銓敘部或銓敘分機關考核。考核的內容包括工作、學識、操行，其中工作成績占50 分，學識和操行成績各占25 分。年考和總考均以60 分為合格，但是工作成績不滿30 分或學識、操行成績不滿15 分者，即使總分達到60分仍以不合格論處。根據年考成績，主管機關可以對公職人員給予晉級、記功的獎勵或給予記過、降級、解職的處罰；根據總考成績，銓敘部或銓敘分機關可以對公職人員給予升等、晉級、記功的獎勵或給予記過、降級、解職的處罰，也可以不予獎懲。薦任職或委任職人員因成績優異應予升等又無缺額時，或者已升至本職最高級別應予晉級又無級可晉時，分別給予簡任職或薦任職待遇。1928 年6 月，國民政府頒布《簡任人員來京接受任命規則》，規定各省市和國民政府直轄機關派駐各省市新被簡任的人員，應填寫詳細履曆及本人政見、施政方案、工作程序分呈國民政府主席及主管院部委員會備案，並在接到任命通知後一定時間內親自到南京晉謁國民政府主席，接受其任命。
撫恤金制度公務員年老退休或因公傷殘、死亡，可以領取數額很少的撫恤金。撫恤金分終身恤金、一次恤金、遺族恤金三種。按照國民政府1931 年12 月19日修訂公布的《官吏恤金條例》，以下人員領取終身恤金：因公受傷致身體殘廢者，因公患病致精神喪失者，在職10 年以上、身體衰弱或殘廢者，在② 《外交官、領事官官俸表》（1930 年12 月27 日），參見商務印書館編輯《中華民國法規大全》第2 冊，商務印書館1936 年版，第1256 頁。
職10 年以上勤勞卓著、60 歲以後自請退休者。普通官吏終身恤金金額為其退職時俸給的五分之一，警官終身恤金為其俸給的二分之一或全額。普通官吏因公受傷但未達到身體殘廢或因公致病但未達到精神喪失程度者，退職時可以領取2 個月俸給的一次恤金，警官可以領取3 個月至6 個月俸給的一次恤金。官吏因公亡故、在職10 年以上勤勞卓著而亡故、領取終身恤金未滿5年而亡故，其遺族每年可以領取遺族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年為止。普通官吏的遺族恤金為其最後任職俸給的十分之一，警官的遺族恤金為其最後任職俸給的七分之一至三分之一。1947 年6 月26 日，國民政府頒布《公務員退休法》，略微提高了撫恤金數額。根據官吏任職年限，終身恤金的數額按其退職時俸給的45％至65％支付，一次恤金的數額按其4 個月至6 個月俸給支付。年滿65 歲的官吏退休，其一次恤金增加1 個月俸額。第六節監察機構和監察制度監察機構監察院是南京國民政府名義上的最高監察機關。之所以這樣說，是因為國民黨實行“以黨治國”，依照1929 年3 月27 日修訂通過的《中國國民黨總章》，國民黨中央監察委員會負責“稽核中央政府之施政方針及政績是否根據本黨政綱及政策”，並“依據本黨紀律，決定各級黨部或黨員違背紀律之處分”，也就是說，對于中央政府施政方針及施政情況的監察權，屬于國民黨中央監察委員會。監察院的職權僅限于彈劾權和審計權，它對政府施政的監察是不完整的。1928 年10 月8 日公布的《國民政府組織法》規定：監察院設院長、副院長各1 人，院長因故不能執行職務時，由副院長代理；監察院設監察委員19 至29 人，由監察院院長提請國民政府主席依法任免；監察院會議由監察委員組成，監察院院長為會議主席；監察委員不得兼任其他公職，監察院關于主管事項得提出議案于立法院。國民黨中央執行委員會常務委員會選任蔡元培為監察院院長，但蔡元培迄未到任，監察院只設立了籌備處。1930 年11 月18 日，國民黨三屆四中全會改選于右任為監察院院長，並限期成立監察院。12 月16 日，監察院正式成立，有監察委員23 人。下設審計部和秘書處、參事處。審計部設部長、政務次長、常務次長各1 人，由監察院院長提請國民政府任命；另設審計9 至12 人，協審12 至16 人，稽察8 至10 人。1931 年12 月26 日，國民黨四屆一中全會修改《國民政府組織法》，將監察委員的人數增加為29 至49 人。為了加強對地方政府的監察，國民政府于1934 年6 月劃全國為16 個監察區，每區設1 個監察使署，置監察使1 人，由監察院監察委員兼任，巡回監察本區行政。監察區以一省或數省為界，第1 區至第16 區依次是：江蘇、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、廣東廣西、河北、河南山東、山西陝西、遼甯吉林黑龍江、云南貴州、四川、熱河察哈爾綏遠、甘肅甯夏青海、新疆、西康西藏、蒙古監察使署。到抗日戰爭全面爆發以前，第1 區至第7 區、第10 區、第13 區先後設立了監察使署。
監察制度彈劾權是監察院的基本職權。對于違法、瀆職的各級公務員，監察委員均有權提出彈劾。按照1932 年6 月24 日國民政府修訂公布的《彈劾法》，其程序是：監察委員單獨或聯合以書面形式向監察院提出彈劾案，詳述事實並附舉證據；監察院院長接到彈劾案後，應即指定提案人以外的監察委員3人審查提案，如審查組多數成員認為情況屬實則交付懲戒，如審查組對提案持有不同意見，則將提案交付由其他監察委員5 人組成的審查組重新審查，並作出最後決定；在審查提案時，提案人可以列席會議說明情況或書面答複詢問，也可令證人到院說明事實；對每個提案的審查不能超過1 個月，如認為情況屬實，應即交付懲戒。按照1935 年5 月22 日公布的《監察使巡回監察規程》，監察使應就本區各官署的設施、公務員的行為、人民疾苦及冤抑事項向監察院報告，在情況緊急需要急速彈劾時，可先以電報提出，事後補具事狀；認為公務員違法失職情節重大必須急速處置時，監察院可直接通知其主管長官予以急速處理，主管長官接到通知後如不作急速處理，在被彈劾人受懲戒時應負責任。為了保障監察委員、監察使能夠行使彈劾權，國民政府于1929 年9 月3 日頒布的《監察委員保障法》規定：監察委員行使職權時所發表的言論，對外不負責任；監察委員任職所在地的軍警機關，應予監察委員充分保護；監察委員除現行犯外，非經監察院許可不得逮捕、監禁；監察委員為現行犯被逮捕時，逮捕機關須于24 小時以內將逮捕理由通知監察院。除非監察院所屬的監察委員懲戒委員會作出決定，監察委員不受懲戒處分。監察委員非有下列情況者，不得免職、停職、轉任或罰俸：（1）被國民黨開除黨籍；（2）受到刑事處分；（3）受到禁治產宣告；（4）受到監察委員懲戒委員會的懲戒處分。
審計權是監察院的重要職權。審計包括審核和稽察兩個方面，審核又分為事前審核與事後審核。監察院的審計權，由審計部及其分機關行使，分為三種情況：對中央各機關及其所屬機構財務的審計，由審計部辦理；對各省政府、行政院直轄市政府及其所屬機構財務的審計，由審計部在該省市設立的審計處辦理；對中央及各省公務機關、公營企業、公共事業機構財務的審計，由審計部在該組織范圍內所設的審計辦事處辦理。審計部的職責是；監督國民政府所屬全國各機關預算的執行；審核其決算及計算；核定收入命令和支付命令；稽察冒充濫領及其他財政上的不法或不忠于職務的行為。審計部進行審查時，由部長、次長和審計合組審計會議，以部長為主席。審計部下設3 個廳，分別掌管事前審計、事後審計和稽察事務。審計處設立于各省及行政院直轄市政府所在地，置審計1 人、協審2 人、稽察1 人，均由審計部派員充任。審計兼任處長，下設3 個業務組，協審、稽察分任組長。審計辦事處分為甲、乙兩種，甲種與審計處相同，乙種設協審1 人、佐理員若干人。1928 年4 月19 日公布的《審計法》規定：所有財政主管機關的支付命令必須先送審計部核准，支付命令與預算案或支出法案不符時，審計部應予拒絕；凡未經審計部核准的支付命令，國庫不得付款；國民政府歲出歲入總決算及政府機關的各種收支計算，均應由審計部審計。上述各項決算及計算即使與預算案或支出法案相符，如有不經濟的支出，審計部在審查時亦得予以駁回。《審計法施行細則》規定：各機關應于每月15 日以前，依預算案的范圍編造次月支付預算書，送財政部查核後轉送監察院備案；各機關應于每月經過後15 日以內，編成上月收入計算書、支出計算書、收支對照表、貸借對照表、財產目錄，連同收支憑證、單據及其他表冊，送審計機關審查；國庫或國庫代理機構應于每月經過後15 日以內，編成國庫收支月計表及歲入金、歲出金明細表，連同單據經財政部轉送審計機關審查；各院、部、委員會等機關應于年度經過後6 個月以內，編成所管歲入決算報告、主管歲出決算報告書及特別會計決算報告書，送財政部查核；財政部應于年度經過後8 個月以內，彙核各院、部、委員會等機關及本部決算報告書、國債計算書編成總決算，連同附屬書表送審計部審查；審計部審核後報告監察院，再由監察院送國民政府。國民黨中央執行委員會的預算、決算不受審計部審計，而由國民黨中央監察委員會稽核，但黨務費的支付預算應送審計部備案，支付命令須經審計部簽印。
監察院院長于右任素有“剛正”聲譽，但在國民黨一黨專政的情況下，監察院彈劾的違法失職人員常因得到國民黨內高官的保護而不受懲戒。例如，1933 年6 月，因鐵道部部長顧孟余向外國采購鐵路器材時喪權、違法及舞弊，監察院成立彈劾案，移付懲戒。但是，在國民黨中央政治會議主席、行政院院長汪精衛的庇護下，國民政府政務官懲戒委員會經過4 個月的審查，最後宣布不予懲戒。再如，1945 年9 月，第九戰區司令長官薛岳命令所屬部隊包圍湖南省汝城縣政府，監禁縣長及縣政府職員，並越權將原縣長免職，另委新縣長。湖南湖北監察區監察使苗培成對薛岳提出彈劾，經監察院審查成立，將薛岳移付懲戒，但薛岳僅以辭職了事。1946 年12 月至1947 年2 月，根據行政院院長宋子文、中央銀行總裁貝祖貽的決定，中央銀行實施黃金自由買賣，企圖通過拋售黃金來吸收社會上過量流通的法幣。由于負責配售黃金的金融機關和黨政軍各機關完全了解國民政府的財政秘密，在配售期間大量購進黃金，致使金價暴漲，帶動各種日用品價格急劇飛揚，造成國民黨統治區經濟一片混亂。3 月2 日，監察委員何漢文、谷鳳翔、張慶楨、萬燦對宋子文、貝祖貽提出彈劾，經監察院審查成立。但是，宋子文、貝祖貽也均以辭職了事。
第七節地方機構和地方制度抗戰前的地方機構設置與制度南京國民政府成立時，轄區只有東南數省。占領北京後，內地各省歸于“統一”。1928 年6 月28 日，國民政府改北京為北平，將京兆地方與直隸省合並為河北省。9 月17 日，國民政府新設青海省，並將熱河、綏遠、察哈爾、川邊特別區分別改為熱河省、綏遠省、察哈爾省、西康省。10 月22 日，國民政府又將原甘肅省甯夏道劃分出來，設立甯夏省。東北易幟後，國民政府于1929 年1 月28 日將奉天省改為遼甯省。至此，全國行政區劃包括28個省、5 個院轄市、15 個省轄市、1935 個縣、43 個設治局、2 個行政區、2個特別地方①。其中，省級行政區劃有江蘇省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、貴州省、廣東省、廣西省、福建省、浙江省、山東省、山西省、河南省、河北省、陝西省、甘肅省、甯夏省、青海省、新疆省、遼甯省、吉林省、黑龍江省、熱河省、綏遠省、察哈爾省、南京市、上海市、北平市、天津市、青島市及蒙古特別地方、西藏特別地方。1932 年1 月，國民政府遷都洛陽。12 月，國民政府回遷，將洛陽改稱西京，設為院轄市。
省設省政府，最初采取委員合議制。1927 年7 月8 日公布的《省政府組織法》規定：省政府以省政府委員會處理政務，省政府委員會由國民政府任命委員9 至15 人組成；省政府委員互推1 人為主席，省政府每日以委員2人輪流值日，協助主席執行日常政務；省政府下設民政、財政、建設、軍事、司法5 廳，各廳廳長由省政府委員兼任；另設秘書處，置秘書長1 人。1927年10 月25 日，國民政府修改《省政府組織法》，撤銷軍事廳、司法廳，將省政府委員人數減為9 至10 人。1931 年3 月23 日，國民政府再次修改《省政府組織法》，將省政府委員人數減為7 至9 人，省政府主席改由國民政府從省政府委員中任命。省政府委員會的職權主要是：在不抵觸中央法令范圍內，對于省行政事項得發省令，並得制定省單行條例及規程；增加或變更人民負擔；確定地方行政區劃及其變更；議決全省預算、決算；處分省公產及籌劃省公營事業；監督地方自治；決定省行政設施及其變更；咨調省內“國軍”，督促所屬軍警團防“綏靖”地方；任免省政府所屬全省官吏。省政府主席的職權是：召集省政府委員會，並任會議主席；代表省政府執行省政府委員會的決議；代表省政府監督全省行政機關執行職務；處理省政府日常及緊急事務。省政府的下屬機構增加教育廳，變成民政、財政、教育、建設4廳及秘書處，各廳廳長由行政院就省政府委員中提請國民政府任命。修改後① 參見袁繼成、李進修、吳德華主編《中華民國政治制度史》，湖北人民出版社1991 年版，第449—450頁。
的組織法還規定，現役軍人不能擔任省政府主席及委員，但是這項規定從來沒有得到過認真遵守，擔任各省政府主席的主要是現役高級軍官。
在“圍剿”紅軍過程中，為了統一省政府權責，南昌行營于1934 年7月制定了《“剿匪”區內各省政府合署辦公辦法大綱》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建5 省試行。具體辦法是：裁並省政府各廳處以外的駢枝機構，省政府下設的秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、保安處合署辦公；一切文書概由省政府秘書處總收總發，由主管廳處承辦，分別副署或會同副署，簽呈省政府主席判行；省政府主席總攬省務，並兼任省保安司令。這樣，委員合議制變成了主席獨裁制。1936 年10 月，行政院通令全國實行。在特別地方，南京國民政府設市，市分為特別市和普通市。1928 年7 月3 日，國民政府公布《特別市組織法》和《市組織法》。規定：特別市的設置條件是，國民政府首都、人口在100 萬以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的設置條件是，人口在30 萬以上的城鎮和人口在20 萬以上，但其所收的營業稅、牌照費、土地稅占該地區年總收入二分之一以上的城鎮。特別市歸國民政府直轄，市長由國民政府任命；普通市歸省政府直轄，市長由省政府呈請國民政府任命。兩種市的市政府均設財政、土地、社會、工務、公安5 局，必要時可增設衛生局、教育局、港務局；不設衛生局的市，衛生事項由公安局兼管，不設教育局的市，教育事項由社會局兼管，不設港務局的市，港務事項由工務局兼管。市政府另設秘書處，置秘書長1 人、參事2人。市長、秘書長、各局局長和參事合組市政會議，處理各項政務。1930 年5 月20 日，國民政府修訂公布《市組織法》，將特別市改為行政院直轄，規定首都及省政府所在地不設公安局，其主管事項由首都警察廳或省會警察機關掌理，市政府秘書長改為列席市政會議。市以下分區，區設區公所，置區長1 人、助理員若干人。院轄市、省轄市的區長分別由市長提請內政部、省政府委任。
南京國民政府最初實行省、縣兩級地方政制，因為各省所轄縣數太多，在實施中多有變通。變通的辦法，是合數縣為一區域。如安徽實行首席縣長制，江西采取區行政長官制，江蘇實行行政督察制。1932 年8 月，行政院統一地方政制，規定每省劃分為若干個行政督察區，各區設行政督察專員一人，兼任駐在縣縣長，並任本區保安司令。行政督察專員即以駐在縣縣政府為督察專員公署，督察所屬各縣推進政務。行政督察專員是省政府派駐各地的代表，本身不構成一級行政機構。
省以下轄縣，縣設縣政府。未經開發的邊遠地區，在縣政府成立以前，以設治局代行其職權。設治局置局長1 人、佐理人員若干，局長由省民政廳提出有薦任公務員資格的人選經省政府委員會議決任用。縣依區域大小、事務繁簡、戶口及賦稅多少分為三等。根據1929 年6 月5 日國民政府修訂公布的《縣組織法》，縣政府設縣長1 人，由省民政廳提出合格人員2 至3 人，經省政府委員會議決任用；一等縣政府下設4 科，二等縣政府下設3 科，三等縣政府下設2 科，各科科長均直屬于縣長。此外，各縣還設立直屬于省政府各廳的公安局、財政局、教育局、建設局，局長由省政府主管廳任免，主管廳對下屬局直接行文。縣以下劃區，區置區公所，設區長1 人、助理員和區丁若干人，區長由省民政廳從訓練考試合格人員中委任。區以下轄若干鄉（鎮）。鄉（鎮）設鄉（鎮）公所，置鄉（鎮）長1 人，由縣長擇任。1934年12 月31 日，南昌行營制定《“剿匪”省份各縣政府裁局改科辦法大綱》，規定：裁撤各縣原設的公安、財政、教育、建設各局，將其職掌分別歸並于縣政府各科；公安局撤銷後，增設警佐1 人；科長及佐理人員概由縣長遴選呈請省政府核委，縣政府上行下行文書均以縣長名義執行。在裁局改科的同時，南昌行營還制定了《“剿匪”省份各縣分區設署辦法大綱》，規定每縣劃分為3 至6 區，各區設立區署，置區長1 人、區員2 至4 人、區丁若干人；區署代行原區公所的職權，區長由縣長遴薦省政府委任，承縣長命令辦理區務；區員由區長遴薦縣長核委，協助區長處理區務。1935 年1 月，行政院通令全國一致遵行。
蔣介石認為，鄉（鎮）以下的基層政權應把清查戶口、興辦保甲作為施政重點。1932 年8 月，“豫鄂皖三省剿匪總司令部”發布《“剿匪”區內各縣編查保甲戶口條例》，規定：以戶為單位，十戶編為一甲，十甲編為一保；戶長由家長充任，甲長由區長委任，保長由縣長委任；保長受區長指揮監督，甲長受保長指揮監督，負責維持秩序、征收稅賦、訓練壯丁、興修工事等。戶長必須簽名加入《保甲規約》，並與甲內其他戶長5 人以上共具《聯保連坐切結》，聲明：“結內各戶互相勸勉監視，絕無通匪或縱匪情事。如有違犯者，他戶應即秘報懲辦；倘瞻徇隱匿，各戶願負連坐之責。”①保甲內凡18 歲以上、45 歲以下的男子均編入壯丁隊，接受軍事政治訓練，平時由保長甲長率領修築工事，必要時編組武裝民團，協助軍警“圍剿”紅軍。歸納起來，保甲制度包括“管”、“教”、“養”、“衛”四個方面。所謂“管”就是清查戶口、編制門牌，監視人民言行，稽查來往人員，強行實行連坐；所謂“教”，就是制定保甲公約，強令居民遵守，進行奴化教育，灌輸反共思想；所謂“養”，就是攤派捐稅，進行敲榨勒索，養活官吏，供給軍隊；所謂“衛”，就是組織反動武裝，緝捕革命志士，抽丁拉夫，補充兵員。1934年，國民政府將這套反動的保甲制度向全國推廣。
抗戰時期地方機構的變動抗日戰爭初期，國民政府移駐重慶，重慶改為院轄市。1938 年9 月26日，國民政府頒布《省臨時參議會組織條例》和《市臨時參議會組織條例》，決定設立省市臨時參議會。省臨時參議會設議長、副議長各1 人，由行政院① 參見商務印書館編輯《中華民國法規大全》第2 冊，商務印書館1936 年版，第941 頁。從該省參議員中遴選提請國防最高會議決定；設參議員20 至50 人，其中60％從所屬各縣市居民中遴選產生，40％從本省文化團體及經濟團體中遴選產生；省參議員任期1 年，必要時可延長1 年；省參議員無俸給，但開會時給旅費，現任官吏和國民參政會參政員不得為省參議員；省參議會6 個月開會一次，會期14 天，閉會時由參議員互選5 至9 人組成駐會委員會。各省臨時參議會參議員的名額限定為：江蘇、湖南、四川、河北、山東、河南、廣東，各50 人；安徽、湖北，各45 人；浙江、江西，各40 人；山西、福建、廣西、云南，各35 人；陝西、貴州，各30 人；甘肅、遼甯、吉林、新疆，各25 人；察哈爾、綏遠、西康、青海、甯夏、黑龍江、熱河，各20 人。院轄市參議會設參議員25 人，由市黨部與市政府聯席會議從市民及市內文化團體、經濟團體具有法定資格者中提出加倍候選人，經行政院轉呈國防最高會議決定。抗日戰爭時期，部分省和重慶市設立了臨時參議會。
為了加強對戰區各省的管理和指導，行政院于1939 年7 月18 日頒布《戰區各省省政府設置行署通則》，規定：戰區各省省政府認為必要時，可呈請設立行署；省政府行署的駐在地及所轄區域，由內政部、軍政部會同有關機關擬定，呈請行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所轄區域內代行省政府的職權；行署設主任1 人，由行政院于省政府委員中選任；行署可根據所轄區域情形，酌設秘書處、政務處、警務處，各處處長由行政院提請國民政府簡派，秉承行署主任命令掌理各項事務；行署經費由省政府核定，從省庫中撥付。此後，戰區各省在未淪陷的地區設立了一些行署。
1939 年9 月19 日，國民政府頒布實施《縣各級組織綱要》，實行新縣制。新縣制的特點是合保甲、自治與軍事化管理為一體，主要內容是：（1）改變縣級行政機構，擴大縣長的職權。新縣制重申裁局改科，撤銷公安局、財政局、教育局、建設局，改設民政、財政、教育、建設、地政、軍事、社會等科。設科的多少，由省政府依縣的等次自行決定，報內政部備案。新縣制規定“縣為法人”，“為地方自治單位”。縣的財政有固定的稅源，由縣政府統籌統支。縣長在辦理全縣自治事項時受省政府監督，但不受其指揮。（2）簡化基層政權的層次，加強對基層社會的控制。新縣制將縣、區、鄉（鎮）三級簡化為縣和鄉（鎮）兩級，面積過大或情形特殊的地方可設區署，但區署只代表縣政府監督指導各鄉（鎮）辦理行政事務及自治事項，不構成一級政權。鄉（鎮）以下實行“管、教、養、衛”合一。鄉（鎮）公所設民政、警衛、文化、經濟等股，各股主任由副鄉（鎮）長、鄉（鎮）國民兵隊隊副及中心學校教員擔任；保辦事處設民政、警衛、文化、經濟干事，由副保長、保國民兵隊隊副及國民學校教員充任。（3）設立縣參議會，作為縣級“民意代表機關”。縣參議會由每個鄉（鎮）民代表選舉產生的議員1 人，和從依法成立的職業團體中選舉產生的議員若干人（不得超過總額的30％）共同組成。參議員任期2 年，連選得連任。縣參議會每3 個月開會一次，會期3 至7 天。縣參議會有權議決縣預算與審核縣決算、縣單行規章、縣稅、縣公債及增加縣庫負擔事項、縣有財產的經營和處分事項，有權建議縣政興革、聽取縣政府施政報告、接受人民請願，但不選舉縣長。（4）普遍推行保甲制度，實行軍事化管理。新縣制規定人必歸戶、戶必歸甲、甲必歸保，所有民眾都要編入保甲組織，其中18 至45 歲男子編入國民兵隊，接受軍事訓練。縣設國民兵司令部，縣長兼任司令；區和鄉（鎮）設國民兵隊，區長及鄉（鎮）長兼任隊長。1940 年1 月1 日，國民政府通令各省一律改行新縣制。由于缺乏各項專門人才和經費，新縣制的實施步履艱難。1943 年11 月16 日，行政院會議作出限期成立縣參議會的決定。1944 年，各縣比較普遍地設立了參議會或臨時參議會。
抗戰後的新行政區劃及機構抗日戰爭勝利以後，長期遭受日本侵占的東北地區和台灣省回到祖國懷抱。1945 年8 月29 日，國民政府任命陳儀為台灣省行政長官。10 月2 日，台灣省行政長官公署在台北設立。17 日，中國軍隊登上台灣島。25 日，駐守台灣的侵華日軍代表安藤利吉向陳儀遞交投降書。同日，陳儀發表廣播講話，鄭重宣告：自即日起，台灣及澎湖列島已正式重入中國版圖，所有一切土地、人民、政事皆已置于中國主權之下。1945 年9 月4 日，國民政府將遼甯省分為遼甯、安東、遼東三省，將吉林省分為吉林、松江、合江三省，將黑龍江省分為黑龍江、嫩江、興安三省，分別任命了各省政府主席。1947 年4 月22 日，行政院撤銷台灣省行政長官公署，改設台灣省政府。6 月1 日，海南島設立特別行政區。5 日，國民政府公布新的行政區劃。全國共有35 個省、12 個院轄市、57 個省轄市、209 個行政督察區、2016 個縣、40 個設治局、1 個特別行政區、1 個特別地方①。新增加的院轄市包括哈爾濱市、大連市、沈陽市、漢口市、廣州市、西安市。
少數民族地區的特殊管理制度對于少數民族聚居地區，國民政府實行特殊的管理制度。在中央，國民政府設立了蒙藏委員會，專門管理蒙古和西藏事務。蒙藏委員會設委員長、副委員長各1 人，委員15 人。在地方，蒙藏委員會在北平設立辦事處，在海拉爾、洮南、赤峰、張家口、包頭、西甯、打箭爐、庫倫、恰克圖、烏里雅蘇台、科布多、唐努烏梁海、阿爾泰、塔城、伊犁、拉薩、紮什倫布派駐專員。專員秉承蒙藏委員會的指揮監督，負責宣達中央政情、查報蒙藏情形、傳遞往來公文、照料公務人員等。廣義的蒙古包括外蒙古。在南京國民政府① 參見國民政府內政部編輯《中華民國行政區域簡表》，商務印書館1947 年版，第4 頁。成立以前，蒙古人民共和國已經成立，但中國政府沒有承認外蒙古的獨立。1945 年8 月14 日，中國政府與蘇聯政府簽訂《中蘇友好同盟條約》及其附件。中國政府同意于抗戰勝利後，在外蒙古舉行公民投票，如民意贊成獨立，則中國承認外蒙古獨立。1946 年1 月5 日，國民政府發表了關于外蒙古問題的公告。對于西藏，國民政府進行著有效的統治。1931 年5 月國民會議召開時，第十三世達賴喇嘛和第九世班禪額爾德尼均派代表參加。這次會議通過的《中華民國訓政時期約法》明確宣布：西藏是中華民國領土。1933 年12月17 日，第十三世達賴喇嘛圓寂，藏中事務暫由司倫、噶廈負責。西藏地方政府按照慣例，立即呈報中央政府。國民政府追贈達賴喇嘛為“護國弘化普慈圓覺大師”，並派蒙藏委員會委員長黃慕松為專使前往拉薩致祭。1934年1 月，西藏司倫、噶廈及僧俗官民大會推舉熱振呼圖克圖為總攝政，掌握西藏政教大權，並向中央政府呈報。2 月6 日，國民政府批准熱振代攝達賴職權。對于尋覓轉世靈童應遵循的辦法，西藏地方政府也按照規定一一呈報中央政府。1940 年2 月5 日，國民政府冊封拉木登珠為第十四世達賴喇嘛。22 日，蒙藏委員會委員長吳忠信在拉薩布達拉宮主持了第十四世達賴喇嘛的坐床典禮。4 月，蒙藏委員會在拉薩設立駐藏辦事處，作為中央政府在西藏的常設機構。1937 年12 月1 日，第九世班禪額爾德尼在青海玉樹圓寂。1946年底，班禪堪布會議廳確定宮保慈丹為轉世靈童，呈報中央政府。1949 年6月3 日，中央政府批准宮保慈丹為第九世班禪額爾德尼轉世。8 月10 日，蒙藏委員會委員長關吉玉在青海塔爾寺主持了第十世班禪額爾德尼的坐床典禮。
第八節國民大會和總統制度國民大會依照孫中山手訂的《國民政府建國大綱》，國民大會是國家最高權力機關。國民大會有權制定並頒布憲法，憲法頒布之後，中央統治權歸于國民大會行使；國民大會對于中央政府官員有選舉權、罷免權，對于中央法律有創制權、複決權。然而，1946 年由國民黨一黨包辦制定的《中華民國憲法》卻規定，國民大會只有選舉總統、副總統，罷免總統、副總統，修改憲法，複決立法院所提憲法修正案的權力，實際上成了選舉總統的“民意機關”。國民大會應由選舉產生的“國大代表”組成。按照憲法，代表名額分配如下：每縣市及其同等區域各選代表1 人，其中人口超過50 萬者，每超過50 萬人，增選代表1 人；蒙古每盟選出代表4 人，各特別旗每旗選出代表1人，共57 人；西藏選出代表40 人；邊疆地區其他少數民族選出代表17 人；僑居國外的國民選出代表65 人；職業團體選出代表450 人；婦女團體選出代表168 人；內地生活習慣特殊國民選出代表10 人。國民大會代表每6 年改選一次，代表任期至下屆大會開會時為止；國民大會在每屆總統任滿前90日集會，由總統召集。實際上，“國大代表”主要由國民黨指定或圈選產生，成分以國民黨為主。國民黨統治時期，只召集了兩次“國民大會”，一次制定憲法，一次選舉總統。“制憲國大”開會時出席大會的代表有1355 人，“行憲國大”開會時出席大會的代表有2841 人。
1948 年3 月29 日至5 月1 日，國民政府在南京召集“行憲國大”，選舉蔣介石為中華民國總統。5 月19 日，國民政府宣布撤銷國民政府主席行轅，將東北行轅歸並于“東北剿匪總司令部”、北平行轅歸並于“華北剿匪總司令部”，將武漢、重慶、西北、廣州行轅改組為“綏靖主任公署”。20 日，蔣介石宣誓就職。從此，南京國民政府改稱中華民國政府，國民政府主席被中華民國總統所取代。
總統制度中華民國政府實行總統集權制。總統既是國家元首，又是軍政首腦，依法行使締結條約、宣戰媾和、公布法律、發布命令、任免文武官吏、授予榮典等項職權，並統率全國陸海空軍，擁有宣布戒嚴權和緊急命令權。
總統府是總統依法行使職權的機關。總統府設資政15 人，秘書長、副秘書長、典璽官、參軍長各1 人，參議、秘書、參事、編審、參軍、專門委員若干人。內設文書、政務、軍務、典禮、印鑄、總務6 局，其中第一、二、五局由秘書長領導，第三、四、六局由參軍長領導。另設機要室、侍衛室、統計室、人事處、會計處、警衛隊、軍樂隊、消防隊。由于總統直接任免簡任職以上文官和上校以上武官，而薦任職以上文官和上尉以上武官也由五院院長或總統府秘書長、參軍長呈請總統批准任免，所以總統府人事處兼管全國各類人才的調查、考核與登記。總統府設立後，原歸國民政府直轄的國立中央研究院、國史館、國父陵園管理委員會、戰略顧問委員會、稽勳委員會、“勘亂建國動員委員會”改隸總統府，政務官懲戒委員會、國民大會籌備委員會、國民大會代表選舉總事務所撤銷。總統府的正式編制為946 人，加上工人及雜役達1500 多人。
在總統制下，立法院在名義上仍是國家最高立法機關。依照憲法，立法院應由人民選舉立法委員組成，有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項的權力。立法委員的名額分配如下：人口在300 萬以下的省和院轄市各選出5 人，人口超過300 萬者，每增加100 萬增選1 人；蒙古各盟旗選出22 人，西藏選出15 人；蒙古、西藏以外的邊疆民族地區選出6 人；國外華僑選出19 人；職業團體選出84人。除現行犯外，非經立法院同意，司法機關不得逮捕或拘禁立法委員。立法委員任期3 年，連選得連任。立法院設院長、副院長各1 人，由立法委員互選產生；立法院正副院長和委員合組立法院會議，以院長為主席，每年召集兩次。立法院下設內政及地方自治、外交、國防、經濟及資源、財政金融、預算、教育文化、農林及水利、交通、社會、勞工、地政、衛生、邊政、僑務、海事、糧政、民法、刑法、商事法、法制等21 個委員會。每個委員會設專職委員1 至3 人，委員若干人，由立法委員分任。1948 年5 月8 日，新的立法院成立，有立法委員773 人，孫科任立法院院長。
在總統制下，行政院有條件地對立法院負責。行政院院長由總統提名、經立法院同意任命；在立法院休會期間，行政院院長辭職或出缺時，由行政院副院長代理其職務，但總統須于40 日內咨請立法院召集會議，提出行政院院長人選征求同意；行政院副院長、各部各委員會首長及不管部會的政務委員，由行政院院長提請總統任命。行政院有向立法院提出施政方針的責任，立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部、各委員會首長質詢的權力。行政院下設內政、外交、國防、財政、教育、司法行政、農林、工商、交通、社會、水利、地政、衛生、糧食、主計15 部和資源、蒙藏、僑務3 個委員會及新聞局。行政院各部、各委員會首長均為政務委員，另設不管部會的政務委員5 至7 人。行政院正副院長和政務委員合組行政院會議，以院長為主席，議決擬提交立法院的法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項。在每個會計年度開始前3 個月，行政院應將下個年度預算案提交立法院；並于每個會計年度結束後4 個月內，向監察院提出決算。1948 年6 月1 日，行政院改組成立，有政務委員23人，翁文灝任行政院院長。
在總統制下，司法院是國家最高司法機關。司法院掌管民事、刑事、行政訴訟的審判及公務員的懲戒，負責解釋憲法，並有統一解釋法律及命令的職權。司法院設院長、副院長各1 人，大法官17 人，均由總統提名、經監察院同意任命。司法院設大法官會議，由大法官組成，以院長為主席，行使解釋憲法並統一解釋法律及命令的職權。司法院下設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會、特種刑事法庭。特種刑事法庭是依據1947 年12 月23日頒布實施的《“勘亂”時期危害國家緊急治罪條例》設立的審判機構，負責審判該條例認定的支持“匪徒”、妨害“戡亂”案件。特種刑事法庭分為中央和高等兩種。高等特種刑事法庭分設于上海、北平、漢口、廣州等地，負責初審案件；中央特種刑事法庭設于南京，負責複判案件。1948 年7月24 日，司法院改組成立，王寵惠任司法院院長。
在總統制下，考試院是國家最高考試機關。考試院掌管考試、任用、銓敘、考績、級俸、升遷、保障、褒獎、撫恤、退休、養老等事項，並有權就所掌管事項向立法院提出法律案。考試院設院長、副院長各1 人，考試委員19 人，均由總統提名、經監察院同意任命。考試院下設考選部和銓敘部。1948年7 月17 日，考試院通過《考試法》。規定：公務人員任用資格考試和專門技術人員執業資格考試分為普通考試、高等考試兩種，遇有特殊情形時，可舉行特種考試；凡公立或立案私立中等學校畢業者、經普通檢定考試及格者可參加普通考試，凡公立或立案私立專科以上學校畢業者、經高等檢定考試及格者可參加高等考試；考試以筆試、口試、測驗或實地考試方式進行，考試合格者由考試院發給證書。7 月24 日，考試院改組成立，張伯苓任考試院院長。
在總統制下，監察院是國家最高監察機關。監察院依法行使同意、彈劾、糾舉、審計權。監察委員的名額分配如下：每省選出5 人，每直轄市選出2人，蒙古各盟旗選出8 人，西藏選出8 人，國外華僑選出8 人。監察委員不得兼任其他公職或執行業務，任期6 年，連選得連任。監察院設院長、副院長各1 人，由監察委員互選產生；監察院正副院長和委員合組監察院會議，以院長為主席，行使各項職權。監察院行使同意權時，須有出席委員過半數的贊同方能通過；監察院對于中央及地方各級公務人員認為有失職或違法情形時，可提出糾舉案或彈劾案，其中彈劾案的提出須有監察委員1 人以上提議、9 人以上審查通過；監察院對于總統、副總統提出彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上提議、全體監察委員過半數審查通過，始得向國民大會提出。監察院下設若干委員會和審計部。各委員會分別負責監察行政院及其各部、各委員會的工作，如有違法失職情形，經調查核實後可提出糾舉案，由監察院移送行政院，促其改正。審計部設審計長1 人，由總統提名、經立法院同意任命。行政院向監察院提出決算後，審計長應在3 個月內依法完成審計，並向立法院提交審核報告。1948 年6 月5 日，新的監察院成立，共有監察委員223 人，于右任繼續擔任監察院院長。
按照《中華民國憲法》，中央與地方分權，地方實行自治。但是直到國民黨統治在大陸結束以前，沒有一個省或市縣實施了地方自治。根據1947年至1948 年江蘇省、上海市及江蘇省各縣組織系統表，地方政府的機構設置大致如下：省設省政府委員會，有委員7 至11 人，內設主席1 人；省政府設民政廳、財政廳、教育廳、建設廳和秘書處、會計處、人事處、田賦糧食管理處及地政局、統計室，並轄設計考核委員會、縣長檢定委員會、省轄市、各區行政督察專員公署、省地方行政干部訓練團、全省保安司令部及新聞處。市設市政府，置市長1 人，綜理全市事務；市政府設民政、財政、警察、社會、教育、工務、公用、衛生、地政9 局和秘書、調查、總務、統計、會計、人事6 處及參事室，並轄市銀行、通志館、新聞處。縣設縣政府，置縣長1 人，受省政府監督辦理全縣自治，並指揮執行中央及省政府委辦事項；縣政府設第一至第五科及教育局、田糧處、秘書室、會計室、地籍整理處，並轄縣政設計考核委員會、公款管理委員會、地方行政干部訓練所、司法處檢察官、稅捐稽征處、救濟院、衛生院、縣警察局、農業推廣所、電話交換所及各區署。
中華民國政府的成立，沒能挽救國民黨統治的危機。1948 年11 月26 日，翁文灝辭職。27 日，孫科繼任行政院院長。1949 年1 月21 日，蔣介石宣告下野，李宗仁代理總統職務。28 日，孫科將行政院遷往廣州。在李宗仁的督促下，2 月28 日又將行政院遷回南京。3 月8 日，孫科辭職。12 日，何應欽繼任行政院院長。15 日，立法院通過《簡化行政機構案》，撤銷農林、工商、社會、水利、地政、衛生、糧食、主計8 部和資源委員會、新聞局，增設經濟部，將行政院裁並為內政、外交、國防、財政、教育、經濟、交通、司法行政8 部和蒙藏、僑務2 個委員會。主計部撤銷後，保留了主計長。4 月23日，南京解放，宣告了國民黨在中國的統治完結。殘余的國民黨勢力將行政院遷往廣州。5 月30 日，何應欽辭職。6 月3 日，閻錫山繼任行政院院長。10 月1 日，中華人民共和國成立，一個獨立自主的新中國從此屹立在世界的東方。
縱觀南京國民黨政權的政治制度史，我們可以看到：這個政權在政治體制上的基本特征，就是國民黨一黨專政、蔣介石個人獨裁。這種政治體制適應了國民黨新軍閥和官僚政客集團的統治需要，卻違背了中國政治民主化的曆史趨勢。國民黨政權的覆亡，原因是多方面的，撇開經濟上、軍事上的諸多因素不談，僅從政治制度史上看，它的失敗原因至少包括三個方面：（1）南京國民黨政權是軍閥官僚政權，政治基礎十分薄弱，和廣大人民處于對立地位，它無法解決國民黨一黨專政和人民要求民主權利的矛盾，也就不可避免地失去人心。（ 2）南京國民黨政權實行黨治而非法治，黨規高于國法，黨官橫行無忌，在沒有社會監督的條件下，它無法依靠自身力量澄清吏治，政治必然日益腐敗，也就無法避免人民起來將其推翻。（3）南京國民黨政權建立了非常龐大的官僚機構，行政系統、黨的系統、軍事系統、特務系統層層疊疊，各個系統遇事推諉、見利爭奪，結果是縱與縱沖突、橫與橫摩擦，中央一切政治理想與推行方案，一到下層不是變形就是成為泡影，整個國家機器效能極低、運轉失靈，也就無法建立穩固的統治。
第十章解放區的政權機構和制度第一節紅色政權的機構和制度工農兵代表大會制度第二次國內革命戰爭時期革命根據地的政治制度，簡單說，就是工農兵代表大會制度。這在當時的中國，是一種全新的政治制度，是與以往任何時期中國存在過的政治制度都不相同的。它的新，根本上表現為，這種制度的階級實質，完全是為了實現被壓迫的工農勞動群眾的解放及其對國家和自身事務的有效管理。因而，以工農兵的全國代表大會作為國家的最高權力機關，以便有效地體現按照他們的意志去管理國家，管理自己。所以，這種制度從實質到形式都與此前的政治制度有著根本的區別。
紅色政權地區，系指在中國共產黨領導下，實行武裝割據，與國民黨統治的白色政權相對立的革命根據地。這些地區革命政權的形成，始于第二次國內革命戰爭初期的工農兵武裝暴動，中經過渡性質的“革命委員會”，而後逐漸形成各級地方的工農民主政權。當時，這個政權一度稱作各級蘇維埃，但由于情況不同，所建立的各級政權具體名稱頗不一致。1928 年6、7月間在莫斯科召開的中共第六次全國代表大會曾明確指出：“中國革命現在的階段是資產階級民權性革命”，“推翻帝國主義及土地革命是革命當前的兩大任務”，為此，必須“推翻軍閥國民黨政府，建立工農兵代表會議（蘇維埃）政府”①。由毛澤東領導的秋收起義的部隊在井岡山地區建立了第二次國內革命戰爭時期最早的革命根據地和蘇維埃政權，並以井岡山為中心發展成為湘鄂區根據地，隨後，又從井岡山出發，開辟了贛南區和閩西區，于1930 年上半年相繼建立江西工農民主政府和閩西工農民主政府，為形成後來的中央區和中央工農民主政權奠定了基礎。在方志敏領導下，贛東北民主政府于1930 年成立。由賀龍、周逸群領導並建立起來的紅色政權開辟了洪湖區和湘鄂邊區革命根據地。鄂豫皖根據地的革命政權和革命軍隊也得到了迅速發展和壯大。到1931 年11 月7 日，各地紅色政權的代表集中到江西瑞金，召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會，產生了統一的全國紅色政權的中央領導機構——中華蘇維埃臨時中央執行委員會，即中央工農民主政府，通過和公布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》作為中華蘇維埃共和國的根本大法。這樣一個中央政府和憲法等文件的誕生與頒布，標志著中國紅色政權的建設達到了新的階段。
① 見《中國共產黨第六次代表大會政治議決案》，《中共中央文件選集》（4），中共中央黨校出版社1989年版。
《中華蘇維埃共和國憲法大綱》在中華蘇維埃共和國的區域內，實現了一系列與國民黨統治區截然不同的制度與政策。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》①規定了紅色政權的階級本質和組織形式。其第2 條規定，中華蘇維埃共和國“是工人和農民的民主專政的國家”，“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的”。“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會”。中華蘇維埃共和國公民，有權“直接選派代表參加各級工農兵蘇維埃的大會，討論和決定一切國家的地方的政治事務”。
該《憲法大綱》還規定了工農勞動群眾的政治、經濟基本權利。政治權利主要包括：（1）參政權。“所有工人農民紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理”。（2）武裝自衛權。“手執武器參加階級斗爭的權利，只能屬于工農勞苦群眾”。（3）法權。“在蘇維埃政權領域內的工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦民眾和他們的家屬，不分男女種族（漢、滿、蒙、回、藏、苗、黎..）、宗教，在蘇維埃法律面前一律平等。”（4）人民有言論、出版、集會、結社的自由及信教自由和婚姻自由。經濟權利主要包括，按照中華蘇維埃共和國中央政府頒布的土地法和勞動法，公民有獲得土地和勞動收益的合法權利；取消國民黨政府實行的苛捐雜稅，只征收統一累進稅，以及改善人民生活等等。
《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定，取消民族壓迫，實行民族平等。
“中國蘇維埃政權在現在要努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義、國民黨、軍閥、王公、喇嘛、土司的壓迫統治，而得到完全的自由自主。蘇維埃政權更要在這些民族中發展他們自己的民族文化和民族語言。”“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權。”
《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的制定和發布具有重要的曆史意義。它是中國共產黨領導中國工農勞動群眾所制定的第一部憲法性的文獻。在中國的憲政史上，這是第一部真正確定由勞動人民成為管理國家和自己事務的主人、確保實行人民民主制度的根本大法。它與近代以來一切由反動統治者制定的各種“約法”、“憲法”、“憲草”完全不同。盡管它存在著不少缺點與不足，但與此前所存在的憲法性文件的根本區別是十分明顯的。正是這種性質，使它在中國近代以來的憲政史上占據著極為重要的地位。
紅色政權的中央機構① 見《中共中央文件選集》（7），中共中央黨校出版社1991 年版。
按照《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》①的規定，紅色政權的中央機構設置如下：全國蘇維埃代表大會“是中華蘇維埃共和國的最高政權機關”，“由各省蘇維埃代表大會、中央直屬市、直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選舉出來的代表而組成”。它每兩年召集一次，或可召集全國蘇維埃的臨時代表大會。其職權是“制定和修改憲法及其他法律，決定全國的大政方針，改選中央執行委員會”。代表大會期間，代表們還要“聽中央執行委員會的報告並討論之”。
中央執行委員會“是全國蘇維埃代表大會閉幕期間的最高政權機關”，它“對全國蘇維埃代表大會負責，應向全國蘇維埃代表大會做工作報告”。其權限是：“得頒布各種法律和命令，並施行于中華蘇維埃共和國的全境。”“審核和批准一切關于全國政治上經濟上的政策和國家機關的變遷。”“中央執行委員會的全體會議，每六個月由中央執行委員會主席團召集一次。”中央執行委員會主席團，由中央執行委員會選舉產生，作為“中央執行委員會閉幕期間的全國最高政權機關”。主席團由主席1 人，副主席2 至4人主持工作。它“對中央執行委員會負完全責任，須向中央執行委員會做工作報告”。其權限包括：監督中華蘇維埃共和國憲法及全國蘇維埃代表大會中央執行委員會的各種命令及決議之實施；頒布各種法律命令；審查和批准人民委員會和各人民委員部及其他所屬機關所提出的法令、條例和命令；解決人民委員會與各人民委員部之間的關系問題，並有“停止或變更各省蘇維埃代表大會及其執行委員會的決議或命令之權”。從這些規定可以看出，中央執行委員會主席團是作為一個實體，代表中央執行委員會實施各項權力。人民委員會“為中央執行委員會的行政機關，負指揮全國政務的責任”。“人民委員會對中央執行委員會及其主席團負責，須按時向他們做工作報告”。它由主席和若干人民委員組成，其職權范圍包括：在中央執行委員會所指定的范圍內頒布各種法令和條例，“並得采取適當的行政方針，以維持行政上的迅速和秩序”；“有審查、修改或停止各人民委員部所提出的法令及其決議之權”。人民委員會的決議“如與大政方針有關系者，應提交中央執行委員會或它的主席團去審查和批准，但遇緊急事項，人民委員會得先解決並報告中央執行委員會或其主席團”。人民委員會下設外交、勞動、土地、軍事、財政、國民經濟、糧食、教育、內務、司法等人民委員部及革命軍事委員會，工農檢察委員會。各人民委員部設人民委員1 人，副人民委員1 至2 人，並設部務委員會“為討論和建議該部工作的機關”。各人民委員“在他的權限內有單獨解決一切問題之權，但重要問題須交給該部的委員會去討論，如委員會對于人民委員的決定有異議時，有提交人民委員會或中央執行委員會主席團之權”。人民委員會之下還設有國家政治保衛局，服務于“鎮① 載《紅色中華》1934 年2 月22 日。
壓反革命之目的”。
此外，于中央執行委員會下設立審計委員會和最高法院。審計委員會的職權是：“審核國家的歲入與歲出；監督國家預算的執行”。其成員由中央執行委員會主席團委任。最高法院是全國的最高審判機關，設檢查長、副檢查長，由中央執行委員會主席團委任，其下設刑事法庭、民事法庭及軍事法庭，各設庭長1 人。其權限主要包括：“對于一般法律作法定的解釋”；審查各省裁判權及高級軍事裁判所的判決書、決議及上訴、抗訴案件；審查中央執行委員以外的高級機關職員在執行職務期間的犯法案件等。
紅色政權的地方機構按照《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》①規定，紅色政權的地方機構設置，采用省、縣、區、鄉四級制。
在省、縣、區三級，其地方最高政權機關為該地的工農兵代表大會，分別由該相應的執行委員會每年或每半年、每三個月召開一次，聽取和討論該級執行委員會的工作報告，討論和決定該地方范圍內的工作方針，選舉該級執行委員會成員等。
在各級工農兵代表大會閉會期間，設相應的執行委員會，作為當地的最高政權機關。各級執行委員會下設主席團，作為該執行委員會閉會期間的最高政權機關。
在各級執行委員會及其主席團之下設立各部，其中主要有土地、財政、勞動、軍事、文化、衛生、糧食、內務等部，以及政治保衛局、工農檢查委員會、審計委員會等。這些部及委員會，一般都受雙重領導，一方面受同級執行委員會及主席團領導，另一方面受上級有關部的領導。部設部委員會，置部長、副部長。部下設科，管理具體工作。區縣省執行委員會還可“任用指導員，以指導和巡視下級蘇維埃的工作”。
在紅色政權區域的城市中有城市蘇維埃之設，它“是由該城市的選民根據憲法的規定而選出的全城市的政權機關”。其組織領導機構“由城市蘇維埃的全體代表會議選出主席團，再由主席團選出正副主席各1 人”，下屬部門分為內務、勞動、文化、軍事、衛生、糧食、工農檢查、土地等科。主席團會議和全體代表會議分別每周或每兩周召集一次。有特別事故時，可召集非常會議。
在鄉一級，以鄉工農兵代表會議即鄉蘇維埃作為全鄉最高政權機關。鄉蘇維埃由全鄉選民直接選舉的代表組成，其下不設鄉執行委員會，開始也不設主席團，只設主席1 人，大的鄉蘇維埃可設副主席1 人。鄉蘇維埃的全體① 《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》，于1931 年11 月中央執行委員會第一次全體會議通過。全文載《蘇維埃中國》第2 集。
代表會議，每10 天由主席召集一次，有特別事件得召集非常會議。鄉蘇維埃主席的權限是召集會議，督促決議案之執行，處理日常的事務。“鄉蘇維埃有權解決未涉及犯法行為的各種爭執問題”。1933 年12 月12 日制定的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》（草案）又規定：鄉蘇維埃“由全體代表會議選舉5 至7 人組織主席團，為代表會議閉會時間的全鄉最高政權機關”。
鄉蘇維埃是紅色政權體系中最基層的組織，毛澤東曾把整個紅色政權比喻為牢固的塔，而鄉政權猶如塔腳。為了把鄉政權變為“石頭築的塔腳”，從而堅固紅色政權的整個“寶塔”，革命根據地的各級領導機關非常重視鄉政權的建設，並從中積累了不少好的經驗。鄉工農兵代表會議除主席外，代表都堅持實行不脫離生產的原則，全部散處于群眾之中，以便及時、廣泛地聽取群眾的要求和意見。為了廣泛吸收群眾參加政權管理，鄉工農兵代表會議設立了經常的或臨時性的各種專門工作委員會，如擴大紅軍委員會、沒收征發委員會、農業生產委員會、查田委員會、選舉委員會等，由它們輔助鄉政權管理各種事務。這種委員會的參加者都是不脫產的群眾中的積極分子。毛澤東在總結這些經驗時說：“依靠于民眾自己的鄉蘇①代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網一樣組織于蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優勝于曆史上一切政治制度的最明顯的一個地方。”②紅色政權地區的政權機構和制度，有其鮮明的特點。就其階級實質而言，它從誕生之日起，就處于中國共產黨的領導之下，“蘇維埃政權之正確的組織是要以黨的堅固的指導為條件的”。同時，在紅色政權的政權機構中，工農勞動群眾及其代表占著絕對優勢，從而使工農的利益、意志和願望得到充分體現和保障。紅色政權的政權機構和制度，其作用，不但在于對豪紳地主和買辦資產階級實行專政，而且還在于它是工農大眾日常生活的管理者。正如毛澤東所說：“工農民主專政的蘇維埃是群眾自己管理自己生活的工具。”與紅色政權的階級本質相適應，其所采取的政體形式也有其鮮明特色。它通過普遍平等的選舉制度，把工農群眾的優秀代表選拔到各級政權機關；它實行民主集中制的組織原則，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府，使各級人民代表大會有高度的權力，又使各級政府集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，既有高度的民主，又有高度的集中。它實行“議行合一”原則，即由國家權力機關統一行使立法權和行政權，而不使立法權和行政權相分離。
紅色政權機構和制度建設中的不足① “鄉蘇”即鄉蘇維埃。
紅色政權在政權機構和制度建設中也存在一些不足。在二十年代，當中國共產黨在政權建設上尚無直接經驗的情況下，紅色政權在結構模式上曾一度教條主義地照搬蘇聯蘇維埃模式。這與多種因素的制約，特別是共產國際的指導有著密切關系。這種照搬模式有利有弊。利在能迅速形成一種新的完整的政權體系，弊在很容易犯教條主義錯誤，忽視雙方在國情和革命階段上的差別，如“蘇維埃”乃是俄文“工農代表會議”一詞的音譯，普通中國人不懂俄文，也自然難以理解“中華蘇維埃共和國”的真諦。在政權的階級構成上，紅色政權在一定時期內排除了民族資產階級的參加，這與中國國情和當時中國革命的性質和階段是不相適應的。在選舉上，對封建性的地主和作為“農村中的資產階級”的富農沒有區分，對大中小資本家沒有區分，對封建剝削者本人與其家屬沒有區分，對剝削者和為剝削者服務的人沒有區分，而一概剝奪了這些人的選舉權與被選舉權。這不僅犯了剝奪某些人不應被剝奪的政治權利的錯誤，而且也不利于爭取可以爭取的力量。另外，紅色政權實行“議行合一”制，避免了“三權分立”下常有的相互牽制和扯皮現象，效率較高，這是其優點所在；但完全集立法權與行政權于一身，而不注意解決如何發揮社會和人民的監督作用，也容易導致專擅。
第二節抗日根據地的政權機構和制度抗日根據地的“三三制”政權的建立抗日根據地的政權是在抗日民族斗爭中逐漸發展起來的，首先形成于陝甘甯邊區之後，在廣大敵後地區廣泛建立並日漸鞏固和壯大。1937 年9 月，伴隨以國共兩黨為軸心的抗日民族統一戰線的正式形成，作為第二次國內革命戰爭時期建立起來的陝甘甯革命根據地，正式更名為陝甘甯邊區政府，它不再實行以前的蘇維埃制度，成為實行抗日統一戰線政策的抗日民主根據地。同年，陝甘甯邊區進行了民主選舉，形成了鄉、縣各級抗日民主政府，使陝甘甯邊區成為敵後抗日根據地的總後方和推進敵後抗日根據地政權建設的指導中心。
由中國工農紅軍改編而成的第八路軍，挺進華北敵後，創建了一個個敵後抗日根據地，並在這些根據地建立了政權機構和抗日民主制度。由八路軍一一五師副師長兼政委聶榮臻在留守五台山抗日的同時，創建了敵後第一個抗日根據地——晉察冀根據地，于1938 年1 月召開了晉察冀邊區軍政民代表大會，選舉產生了晉察冀邊區臨時行政委員會。由八路軍一二○師創立的大青山根據地與晉西北根據地連成一片，成為晉綏邊區抗日根據地。八路軍一二九師在八路軍總部的直接指揮下，進入晉東南的太行山區，逐漸開辟了太行、冀南、冀魯豫等根據地，為以後建立統一的晉冀魯豫邊區政權准備了條件。山東抗日根據地是在中共地方黨組織領導下開始創建的，到1939 年一一五師進入山東後得到了進一步的發展。由原在南方各省的游擊隊統一改編而來的新四軍，在長江南北地區堅持抗戰的同時，創立了華中抗日根據地（包括江南和江北抗日根據地）。總之，到1938 年底，在八路軍、新四軍發展壯大的同時，有大小十多塊抗日根據地和游擊區建立起來，總人口5000多萬，形成了抗擊日寇侵略的重要力量。到抗日戰爭勝利前夕，抗日根據地已形成中國廣大的解放區，它包括19 個大的解放區，人口9500 多萬，中國解放區的軍隊——八路軍、新四軍和其他人民軍隊，不但在對日戰爭的作戰上起了英勇的模范作用，而且在執行抗日民族統一戰線的各項民主政策上，也起了模范的作用。
在中國共產黨領導下的各個抗日根據地，形成了既區別于第二次國內革命戰爭時期的紅色政權，又區別于同期國民黨統治區政治制度的具有鮮明特點的新型政權形態——“三三制”政權。這一政權體系的建立，是抗日根據地實行民主政治的集中表現。它適應中國社會階級構成“兩頭小中間大”的特點，使不同階級和階層的抗日代表能進入政權機構，得到了議政、從政的機會。
“三三制”政權是抗日戰爭形勢下人民民主專政的一種政權形式，是人民民主專政理論與實踐的一個發展階段。與第二次國內革命戰爭時期的紅色政權相比，它們的相同之處是：都接受中國共產黨的領導，都以工農聯盟為基礎，都以民主集中制為組織原則。它們的區別在于：紅色政權是工農的民主專政，而“三三制”政權則是幾個革命階級聯合的抗日民族統一戰線的抗日民主政權，有更為廣泛的階級和黨派參加。在組織形式上，“三三制”政權不再采取紅色政權時期的工農兵代表大會制，而以參議會為人民代表機關，其名稱和形式是與國民黨統治區相一致的。
抗日根據地的政權機構及制度抗日根據地的政權機構，一般分為邊區參議會和邊區政府、縣參議會和縣政府、鄉參議會和鄉政府三級。其中也分設若干派出機構。
邊區以邊區參議會為邊區人民代表機關。組成參議會的議員大部分由邊區人民按普通、直接、平等、無記名投票方式選舉產生。同時，有一小部分參議員是在政府認為有必要時，聘請“勤勞國事及在社會、經濟、文化方面有名望者”①擔任之，其名額一般不超過參議員總數的十分之一到五分之一。邊區參議員一般任期2 至3 年，得連選連任。
邊區參議會設正、副議長各1 人，主持議會工作。議會每年開一次，閉會期間，由從參議員中選出的常駐委員主持日常事務。但常駐委員會並不是權力機關，其職權主要是：監督同級政府對參議會議決案之執行；聽取同級政府之工作報告；向同級政府提出建議與詢問；派代表出席同級政府委員會會議；必要時決定召集參議會臨時會議。
邊區參議會的職權主要包括：選舉和罷免邊區政府主席、副主席、政府委員及邊區高等法院院長；監督及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員；創建及複決邊區之單行法規；批准關于民政、財政、糧食、建設、教育及地方軍事等各項計劃；通過邊區政府提出之預算，並審查其決算；決定征收、廢除或增減地方捐稅；決定發行地方公債；議決邊區政府主席、政府委員及各廳廳長、高等法院院長所提交審議事項；督促及檢查邊區政府執行參議會決議之事項；議決邊區人民及民眾團體提請審議事項；決定邊區應興應革之重要事項；追認閉會期間常駐會及邊區政府主席或政府委員會關于緊急措置之事項。①邊區政府②由邊區參議會選出的政府委員若干人組成，並“呈請國民政府加以委任”。邊區政府設正、副主席各1 人，任期1 年，連選得連任。邊① 《陝甘甯邊區各級參議會組織條例》，1941 年11 月邊區第二屆參議會修正通過，1942 年4 月邊區政府公布。見《陝甘甯邊區第二屆參議會彙刊》。
① 《陝甘甯邊區各級參議會組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第187、188、189 頁。
② 有的邊區政府也稱“邊區行政委員會”。
區政府下設各廳、部、處，即秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、保安司令部、保安處、審計處。于必要時，邊區政府得增設專管機關。邊區政府委員會在邊區參議會閉會期間是邊區的最高政權機關，它“受國民政府之管轄”及“邊區參議會之監督”，“綜理全邊區政務”。其職責范圍是：執行國民政府委托事項；執行邊區參議會議決案；選舉事項；預算、決算事項；所屬行政人員任免；咨調地方部隊及督促所屬軍警綏靖地方事項；邊區行政設施或變更事項等等。邊區政府委員會正、副主席“統一領導全邊區政務”，他們是全邊區最高行政長官，其職權范圍是：召集邊區政府委員會議；領導執行邊區政府委員會議之決議案；代表邊區政府，監督全邊區行政機關執行職務；處理邊區政府日常及緊急事務；對外代表邊區政府委員會。①因為邊區政府委員會是參議會閉會期間邊區的最高權力機關，所以它對于邊區行政得頒發命令，制定邊區單行條例及規程，但對若干重大問題，如增加人民負擔，限制人民自由，變更行政區劃及組織者，以及確定重要行政措施等，須得邊區參議會核准或追認。
在兩次邊區政府委員會議之間，所有關于政策、法令、制度的設施及人事變動等重要事項，概由邊區政府正、副主席決定。各廳、部、處在邊區政府正、副主席的統一領導下，分掌自己所承擔的那部分政務。
縣參議會為縣的最高權力機關，參議員也是經普遍、直接、無記名投票選舉產生，任期2 年。縣參議會每半年開常會一次，職權主要是：選舉、罷免縣長；制定縣單行法規；監察彈劾縣村行政人員及司法人員；審查縣預算、決算；決定縣公有財產之經營及處分事項；議決縣政重要興革事項；審議縣政府及各方請議事項；督促檢查縣政府工作①。縣參議會閉會期間，選出常駐委員5 人主持日常事務，或由議長駐會，監督縣政府執行決議，必要時②，得召開縣參議會的臨時會議。
縣政府委員會為縣參議會閉會期間的全縣最高政權機關。
它在邊區政府領導和縣參議會監督下，總理全縣行政事務。其職權包括：執行邊區委員會或其行政專員公署之委辦事項；執行縣參議會決議事項；公布縣單行法規；監督所屬機關及職員③。縣政府並在不抵觸邊區政府法規情況下，經呈請邊區政府核准，頒行縣的單行法規。
縣政府委員會設正、副縣長為本縣最高行政長官，統一領導全縣政務。
① 參見《陝甘甯邊區政府組織條例》和《晉察冀邊區行政委員會組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第202、247 頁。
① 參見《晉察冀邊區縣區村組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第273 頁。
② 以下情況被視為“必要”：經議員五分之一以上之提議者；經全縣公民十分之一以上之請求者；經全縣五分之一以上之村民代表會請求者；縣長請求，經議長、副議長認可者。③ 參見《晉察冀邊區縣區村組織條例》，晉察冀邊區行政委員會《現行法令彙集》上冊，1945 年版。縣政府內設各科，分掌民政、財務、教育、實業、公安等各項行政、司法、保安工作，並設人民武裝部掌理兵役、自衛、民兵以及進行游擊戰爭和其他保衛政權、保衛人民事項。
在邊區政府與縣政府之間，為加強對縣政府領導，以提高行政效率，邊區政府將邊區所屬縣（市）劃分若干行政區，分設行政督察專員公署（簡稱“行署）。“行署”不是一級政權機關，而是作為邊區政府的代表機關，對所屬各縣（市）負“監督指導”之責。其職權包括：掌握並貫徹邊區政府的政策法令與指示；對邊區政府負責，統一領導督察該分區所轄各縣之一切行政事宜；組織與領導人民武裝，協同軍隊維持地方治安；監督和指導駐在該行政分區的邊區政府各種附屬機關；監督所屬各縣財政經費之收支情況；處理所屬各縣之間的爭議及有關事項①。“行署”一般設專員1 人，必要時設副專員1 人及若干室（秘書室）、處（民政處、財政處、教育處、糧食處、建設處）、科（保衛科）。
關于鄉、區政權。鄉政權為抗日根據地的基層政權，其權力機關為鄉參議會，由普選產生的鄉參議員組成。鄉參議會的職權是選舉、罷免鄉負責人；監督、彈劾鄉、村兩級行政人員；議決本鄉應興應革事項和經費收支；執行上級政府交辦事項等。鄉參議會不設議長，也不設常駐參議員，每兩個月開會一次，會議由推舉產生的3 人主席團主持，鄉長為當然主席團成員之一。鄉參議會每年改選一次，鄉長等同時改選，得連選連任。鄉設鄉政府委員會，作為鄉參議會休會期間鄉的最高政權機關。鄉政府對同級參議會和縣政府負責。其基本任務為發展生產事業和文化教育；愛護幫助軍隊，優待抗日人員的家屬；進行抗戰動員，建立人民自衛武裝，維護革命秩序；舉辦公益事業，調解民間糾紛；進行關于本鄉土地、人口及其他社會情況之調查登記②。鄉政府設鄉長和文書各1 人，脫產專作鄉的工作，其他干部都不脫離生產。鄉政府視工作需要，可設優待救急委員會、文化促進委員會、經濟建設委員會、鋤奸委員會、人民仲裁委員會及其他各種性質的臨時委員會。鄉以下設行政村，以村主任1 人主持工作，行政村以下的自然村設村長1 人。村主任、村長均由選民選舉產生。
在抗日根據地的一些地區，曾根據需要，將若干鄉（一般3 至5 個）歸為一區，設區公署（所），不作為一級政權機關，而作為縣政府的協助機關，具體負責對所屬各鄉進行直接指導。區公署（所）一般設區長1 人及助理員若干人。區公署承縣政府之命，主要辦理下列事項：指導幫助鄉（市）政府執行上級政策法令和指示；幫助督導鄉（市）政府進行干部教育、社會教育、國民教育；幫助督導鄉（市）政府組織人民經濟，增加生產，改善生活；幫助督導鄉（市）之民政、財政、保安等工作及其他興革事宜；幫助督導鄉（市）① 參見《修正陝甘甯邊區行政督察專員公署組織條例》，《陝甘甯邊區政策條例彙集》續編，1944 年版。② 參見《修正陝甘甯邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》，《陝甘甯邊區政策條例彙集》續編。政府組織人民武裝，維護地方治安；幫助督導鄉（市）政府檢查與總結工作經驗。①需要指出的是，各抗日根據地政權雖都是按三級體系劃分，即邊區政府、縣政府和鄉政府，但其名稱和設置並不完全一樣。如陝甘甯的邊區政權叫陝甘甯邊區政府，而晉察冀的邊區政權卻叫晉察冀邊區行政委員會。
中國共產黨領導下的抗日民主政權中國的抗日根據地政權，從行政系統說，是由國民黨政府統一領導下的地方政權，但就其實質說，它是中國共產黨單獨領導下的抗日民主政權。它沒有全國統一的中央政權，如果說它有真正統一的全國的領導，那就是中共中央。作為中共中央派駐各邊區的中央局或中央分局，以及各地黨的領導部門，就成為在該地區體現黨的具體領導的機構。對于黨組織與邊區的相互關系，中共中央政治局在1942 年9 月所通過的《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》中說得很清楚：“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據地領導的統一與一元化，應當表現在每個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會（中央局、分局、區黨委、地委），因此，確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委）為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導。”①抗日根據地政權是以工農聯盟為基礎的民族統一戰線性質的政權。在政權的人員分配上，“共產黨員占三分之一，他們代表無產階級和貧農；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產階級；中間分子及其他分子占三分之一，他們代表中等資產階級和開明紳士。只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權”②。這樣的政權組成，既有利于動員一切主張抗日的人們投入抗日斗爭，又可使代表工農勞動群眾利益的分子占據政權的多數，從而保障以工農的聯盟作為政權的基本力量。
從抗日根據地政權的專政職能說，它的專政對象是日本侵略者和漢奸反動派，而實行專政的，不僅有工農勞動群眾，而且有中等資產階級、開明士紳及參加了反日斗爭的部分大地主、大資產階級。
因此，抗日根據地的階級本質可以歸結為一句話，即它是中國共產黨領導下的以工農聯盟為基礎的幾個革命階級對日本侵略者及漢奸反動派聯合① 參見1943 年2 月《修正陝甘甯邊區各縣區公署組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第235 頁。
① 《中共中央文件選集》（13），中共中央黨校出版社1991 年版，第427 頁。② 毛澤東：《目前抗日統一戰線中的策略問題》，《毛澤東選集》第2 卷，人民出版社1991 年版，第750—751頁。
專政的民主政權。
抗日根據地政權在組織上采取了參議會形式，而不是如第二次國內革命戰爭時期那樣采取工農兵代表大會制。所以這樣做，原因主要在于，當時國共合作的抗日民族統一戰線的形成，使抗日根據地的政權名義上成為國民政府統一領導下的地方政權，必須在組織形式和名稱上與國民黨統治區一致起來。當時國民黨統治區在省和縣都建立了作為民意機關的參議會，抗日根據地政權作為地方政權，也應有相應的機構。但抗日根據地在民意機關的設立上與國民黨統治區是有著原則區別的。在國民黨不願給民意機關以真正權力的情況下，抗日根據地卻把各級參議會建設成為真正的人民權力機關，這表明了抗日根據地與國民黨統治區對待“民意”的根本不同的態度和方針。第三節解放戰爭時期解放區的政權機構和制度老解放區的政權機構和制度解放戰爭時期的解放區，按其解放的時間先後，可以劃分為老解放區、半老解放區和新解放區三種。老區即日本投降以前的抗日根據地地區；半老區即日本投降以後至1947 年6 月底人民解放軍展開大反攻之前所占領的地區；新區即1947 年6 月底人民解放軍展開大反攻之後所占領的廣大地區。在中國共產黨的正確領導下，解放區的人民民主政權，從農村到城市，從基層到大行政區，都按照其不同特點，廣泛地、紮紮實實地建立起來，成為“打倒蔣介石解放全中國”的可靠基礎。
在這期間，建設大中城市的臨時政權、大行政區的人民政權，以及在少數民族地區建設自治政權的實踐和經驗，都是第二次國內革命戰爭和抗日戰爭時期的革命根據地未曾有過的。
解放戰爭時期，解放區實行的基本政治制度是人民代表會議制度。在戰爭環境及不能進行普選以召開人民代表大會的特定條件下，人民代表會議部分地代行人民代表大會的職權。因此它是過渡到普選的人民代表大會制度的准備階段，為實行人民代表大會制度創造了必要的條件，積累了必要的經驗。
解放戰爭初期，為繼續推進老解放區的憲政建設，1946 年4 月23 日，陝甘甯邊區第三屆參議會第一次大會通過了《陝甘甯邊區憲法原則》①。這個文件雖是陝甘甯邊區的，但對整個解放區都有著普遍的指導意義。它明確規定了政權建設中的人民代表會議制原則：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關。”“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員。”“各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責。”各級人民代表會議“鄉一年改選一次，縣二年改選一次，邊區三年改選一次。”“各級代表會每屆大會應檢查上屆大會決議執行的情況。”“各級政府人員，違反人民的決議，或忽于職務者，應受到代表會議的斥責或罷免，鄉村則由人民直接罷免之。”這個文件還明確規定了邊區人民享有的政治、經濟、文化等權利。在政治權利方面，特別注重“人民對各級政府有檢查、告發及隨時建議之權”；並且要求，人民為行使政治上的各項自由權利，應受到政府的物質幫助。文件還對根據地司法機關獨立行使職權作了規定：“各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉。”“人民有不論用任何方法控告失職的任何公務人員之權。”《陝甘甯邊區憲法原則》，是一個規定了今後解放區政治制度基本原則和政策的重要法律文件。村（鄉）區縣人民代表會議的建立，有一個發展過程。開始階段，一般① 見《陝甘甯邊區第三屆參議會第一次大會彙刊》，1946 年版。
都以貧農團和農會作為臨時政權機構，之後才召開由選民直接選舉產生的村（鄉）區人民代表會議，作為村（鄉）區的正式權力機關，並由村（鄉）區人民代表會議選舉政府委員會，實行議行合一制。正式的政權機關形成後，貧農團與農會便成為政權機關的助手。毛澤東曾高度評價了農村中發生的這種變化，指出：“在反對封建制度的斗爭中，在貧農團和農會的基礎上建立起來的區村（鄉）兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經驗。只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現在已有可能在一切解放區出現。這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”①在村（鄉）區人民代表會議基礎上，又召開縣一級的人民代表會議，選舉產生縣政府委員會。
需要說明的是，這里的人民代表會議是一種過渡形式，不是永久性的。
它只能在當時特定條件下（不能進行普選和召開人民代表大會），部分地代行人民代表大會的職權，主要是代行選舉產生政權機關的職權。這也可以說是普選的人民代表大會制的一種准備，必然要為人民代表大會制所取代。為了保證政策的一致性，當時規定，上一級人民政府對于下級人民代表會議甚至代表大會的決議，“有廢除、修改或命令其停止執行之權”①。這種代表會議注意保證共產黨的領導，當然，這種領導是通過與會的黨員代表和會議，去團結、教育廣大人民群眾，而不是黨組織直接公開地發號施令。為此，黨組織要求“要好好地事前加以計算，..只要共產黨員加進步分子占優勢，能保證黨的政策和決議通過即可”。“黨應派遣最好的黨員和干部到政權中去工作”②新解放城市的過渡性政權機構解放戰爭後期，伴隨人民解放軍軍事上的節節勝利，不少大中城市被解放。由于剛解放的城市情況複雜和人民代表會議很難立即召開，故而在新解放的城市中先設立軍事管制委員會。
軍事管制委員會並不是由該地區人民選舉產生的，而是由人民解放軍總部、軍區及前線司令部委任人員組成的。如北平軍事管制委員會主任葉劍英、天津軍事管制委員會主任黃克誠、上海軍事管制委員會主任陳毅、南京軍事管制委員會主任劉伯承等。軍事管制委員會設正、副主任各1 人，由人① 《在晉綏干部會議上的講話》，《毛澤東選集》第4 卷，人民出版社1991 年版，第1308 頁。① 中共中央華北局：《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》，北京政法學院：《中國法制史參考資料選編》近現代部分（三），第156、159 頁。
② 中共中央華北局：《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》，北京政法學院：《中國法制史參考資料選編》近現代部分（三），第156、159 頁。
民解放軍總部任命，下設機構：警備司令部兼防空司令部，主要負責肅清一切反革命武裝及散兵游勇，保衛城市安全等。市政府，主要負責市區的管理、建設、人民生活等。在市政府下設民政局、財政局、公安局、人民法院及銀行等機構。在基層，宣布廢除國民黨時期的保甲制度，成立了街、區政權，其中區公所為市政府派出機關，向市政府負責。物資接管委員會，其任務是“負責接收並處理敵偽產業及公共物資財產，沒收官僚資本，直接代管屬于國家之企業以待將來移交于全國性的人民民主政府”①。對其他屬于本市的企業，協同市有關主管機關進行接收，而後分別移交各該主管機關管理。負責動員組織一切公私力量，指導對城市糧食、燃料等供應事項，溝通城鄉關系，並負責接管不屬于市范圍的軍事政治機關與設備。該會下設財經部、交通部、衛生部、軍政部、房屋地產部等機構。文化接管委員會，其任務主要是“負責接管一切屬于國家的公共文化教育機關及一切文物古跡”②，下設教育部、文藝部、文物部、新聞出版部等機構。
關于城市軍管會的性質和任務，有以下幾點需要加以說明。其一，它是作為該市“軍事時期內統一的軍政領導機關”，不僅對軍事，而且對行政亦有指揮之權。它“發布戒嚴令，並依據中共中央及人民解放軍之政綱，發布臨時法令”①。其二，軍管會只是一種過渡性質的機構，它負有“發動與組織革命群眾團體，幫助建立系統的人民民主政權機關”的任務，任務完成後，“即將一切行政權力移交當地人民民主政府和警備司令部”②，而軍管則宣布撤銷。其三，即使在軍事管制期間，軍管會也決不是實行軍事專制，而是與人民保持密切聯系的。軍事管制委員會從成立初期開始，就根據當時的條件，召開由各黨派、團體、軍隊、機關、少數民族及其他各界代表組成的，經過聘請、選派產生的各界代表會議，作為黨和政府經常聯系人民群眾的組織形式，使軍管會更好地了解人民的要求，為正式建立人民民主政權作准備。中共中央對這一工作非常重視，曾于1948 年11 月30 日發出《關于新解放城市中組織各界代表會的指示》③，指出“應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯系群眾的最好組織形式”，使之“成為軍管會和臨時市人民政府在軍管初期傳達政策，聯系群眾的協議機關”。各界代表會以勞動人民和① 《中國人民解放軍北平市軍事管制委貝會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第499—500 頁。
② 《中國人民解放軍北平市軍事管制委貝會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第499—500 頁。
① 《中國人民解放軍北平市軍事管制委員會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第499—500 頁。
② 《中國人民解放軍北平市軍事管制委員會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第499—500 頁。
③ 見中國人民解放軍政治學院黨史教研室：《中共黨史參考資料》第11 冊。知識分子的代表占多數，它的職權由軍管會和臨時市人民政府賦予。它可以選舉主席、副主席，並組織秘書處以執行日常事務，但它是人民代表會議召開以前的臨時政府的協議機關，“故無對政府約束之權”，它可以看作是人民代表會議的雛形和前身，是“半政權的組織形式”。
大行政區的政權機構大行政區民主政權，最早建立的是華北人民政府。1948 年6 月，晉察冀邊區和晉冀魯豫邊區決定兩政府實行聯合辦公。同年8 月，召開了華北臨時人民代表大會，選舉產生了華北人民政府，其管轄范圍包括原晉察冀邊區、晉冀魯豫邊區和山東解放區的渤海區。其後，又相繼建立東北人民政府、中原人民政府、華東軍政委員會和西北軍政委員會等大行政區人民政權。
大行政區民主政權的機構與職能，可以華北人民政府為例來說明。該區最高政權機構為華北人民政府委員會，設委員27 人，主席1 人，副主席3人。主席、副主席由政府委員互選產生。下設民政部、財政部、教育部、農業部、工商部、公安部、司法部及華北財政經濟委員會、華北人民監察院、華北人民法院等。各部委設部長、主任、院長等，由華北人民政府委員會任命。華北人民政府還設有政務會議，由主席、副主席，各部、院負責人及秘書長組成，其職責是執行華北人民政府委員會的決議，解決部門有關問題。在政務會議中，主席有最後決定權。
華北人民政府的職責范圍是：“綜理全華北區政務，並根據華北臨時人民代表大會及華北人民代表大會所通過之施政方針及決議案制定實施條例及規程。”①華北人民政府在行使下列職權時，須由華北人民政府委員會決議行之：制定人民代表機關通過的施政方針、決議案的實施條例及規程；各級人民代表大會之選舉事項；行政區劃及各級人民政府組織設施事項；任免華北人民政府各部、院、廳長，各會主任等領導人員；全區預算決算事項；全區人民武裝之組織事項；關于全區生產建設、財經設施、公安、司法、教育、文化之方針、計劃等事項。華北人民政府主席的職權是：召集華北人民政府委員會，並為主席；領導、督促並檢查各級人民政府執行華北臨時人民代表大會、華北人民代表大會之決議及華北人民政府委員會之決議；處理華北人民政府日常政務及緊急事項；對外代表華北人民政府。
當時大行政區的民主政權對行政監察機關是相當重視的。如《華北人民政府組織大綱》中規定，“華北人民監察院為行政監察機關，設人民監察委員會，以院長及華北人民政府委員會任命之人民監察委員五人至九人組織之。其任務為檢查、檢舉並決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員之違法失職、貪汙浪費及其他違反政策、損害人民利益之行為，並接受人① 《華北人民政府組織大綱》（1948 年8 月14 日），《華北人民政府法令彙編》第1 冊，1949 年版。民對上述人員之控訴”。具體言之，華北人民監察院的職權主要是：行使檢查檢舉權，人民監察委員會不僅可以檢查各級行政機關、司法機關和公營企業的工作情況，而且可以檢舉上述機關工作人員的違法失職等行為。行使行政訴訟的受理權，即接受人民對有關機關和人員的控訴和揭發，並擬定處理意見。行使一定的行政處分權，人民監察委員會可將違法人員的行政處分提交大行政區政府主席批交有關行政機關處理，或將案件移交法院審理，法院將審理結果函告人民監察院，如遇有爭執則呈大行政區政府主席解決。行使調查權，人民監察委員會到相關部門檢查工作時，“該機關人員應妥為幫助檢查，並須提供相當材料，不得借詞拒絕”①。這是個很好的經驗，對于糾正行政司法人員之違法行為，較為有力。因其有專門機構，有調查、處分之權力，因此就能對查舉行政、司法人員的違法行為產生實際作用，而不會形同虛設。
內蒙古自治政府的機構與制度內蒙古是根據地區域內最早實行民族區域自治的少數民族地區。
1947 年4 月23 日，在內蒙古的王爺廟召開了內蒙古人民代表會議，來自各盟旗、各民族不同階層的代表出席了會議，通過了《內蒙古人民代表會議宣言》和《內蒙古自治政府施政綱領》、《內蒙古自治政府暫行組織大綱》，選舉產生了內蒙古臨時參議會。而後，又由臨時參議會選舉出21 名自治政府委員，組成內蒙古自治政府。1947 年5 月1 日，內蒙古自治政府正式宣告成立。
內蒙古自治政府是該地區蒙古民族各階層聯合其他各民族實行自治的區域性的民主政府，以內蒙古各盟（包括盟內旗縣市）旗為自治區域。在《內蒙古自治政府施政綱領》②中，規定了一系列民主原則。主要包括（1）內蒙古自治區域內蒙、漢、回等“各民族一律平等”，建立各民族間親密合作、團結互助的新民族關系，消除一切民族間的隔閡與成見。這就要求各民族互相尊重他民族的風俗、習慣、曆史、宗教、信仰、語言、文字，各民族自由發揚本民族的優良曆史文化與革命傳統，自由發展本民族的經濟生活，共同建設新內蒙古。（2）普遍平等的政治權力。凡內蒙古人民，年滿18 歲以上，不分階級、性別、民族、信仰、文化程度，除褫奪公民權及精神病者外，“均有選舉權與被選舉權”。內蒙古自治政府確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會、結社、遷移、通訊等自由權利。（3）內蒙古自治政府以民主集中制為其組織原則。
內蒙古臨時參議會由99 名至121 名臨時參議員組成。參議員主要為蒙① 《對人民監察院之檢查應妥為幫助的訓令》，《華北人民政府法令彙編》第1 冊，第206 頁。② 見《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻彙編》第1 卷，第68 頁。族，同時也有適當名額的漢、回各民族參議員，任期為3 年。臨時參議會為內蒙古自治區域內的權力機關，每年召開一次；選舉自治政府的主席、副主度和委員；對《內蒙古自治政府暫行組織大綱》有修改權。臨時參議會選出正副議長及駐會參議員9 至11 名，駐會參議員對臨時參議會負完全責任。駐會參議員在臨時參議會閉會期間執行的任務有：監督政府執行內蒙古人民代表會議通過的政府施政綱領、決議以及臨時參議會的決議；與各參議員保持經常聯絡；准備正式參議會選舉事宜；辦理召集參議會臨時會議事宜。①內蒙古自治政府為該區最高行政機關。“自治政府對臨時參議會負完全責任”，在不抵觸中央政府法令范圍內，“得制定公布單行法規”。其下設有辦公廳、民政部、軍事部、財政經濟部、文化教育部、公安部、民族委員會、參事廳等機構。各廳、部、會置廳長、部長、委員長各1 人，由政府主席從政府委員中任命，其副職“由主席任命之”。“自治政府統一發布命令”時，由主席、副主席簽署；其與各廳、部、會所主管事項有關者，“得由各廳、部長、委員長副署”。自治政府還設有最高法院，院長由自治政府任命。到1948 年底，自治政府的機構有所變動，裁撤了辦公廳、參事廳和民族委員會，增設了秘書長、工商部、司法部以及人民法院等。
內蒙古自治區屬下的地方行政區劃，起初為三級制，即：盟；旗、縣、市；村。後又增設區一級，改為四級制。各級地方行政區域的權力機關為各級代表大會，各級地方政府均為民選，而由自治政府加委。其中區村政府由縣政府加委。
內蒙古自治政府是內蒙古蒙古族各階層聯合本區域內其他各民族實行自治的區域性的民主政府，但它同時與其他地區的民主政權的建設有著廣泛的一致性。這主要表現在，它是在中共中央統一領導之下的；它是偉大祖國不可分割的組成部分。《內蒙古自治政府暫行組織大綱》第8 條規定，內蒙古自治政府只有在不抵觸全國民主聯合政府法令范圍內，才得制定公布單行法規。但同時又允許保持政策上的一定特殊性。在政策上，內蒙古自治政府沒有像解放區非民族自治地區的民主政權那樣，排除封建階級如地主、牧主以及以前的王公等人的政治權利，而是仍把他們視為人民的一部分，他們的“人權、財權，均受到自治政府的保障”。在解決土地關系時，不是實行普遍的土地改革，而是“實行減租增資與互助運動”。①① 參見《內蒙古自治政府暫行組織大綱》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2 卷，第471 頁。
第十一章汪精衛南京國民政府第一節淪陷區偽政權的出現1937 年7 月7 日，日本制造盧溝橋事變，發動全面侵華戰爭後，憑借其軍事優勢，相繼占領了華北的北平、天津、張家口、太原、石家莊、包頭和華中的上海、南京、杭州等城市及其周圍地區。日本為鞏固其占領和實施殖民統治，相繼在占領地區扶植漢奸政權，分別成立了偽中華民國臨時政府、中華民國維新政府及蒙古聯合自治政府。
奪取華北是日本自1935 年策動華北“自治”以來的既定方針。日軍在占領北平後的8 月14 日，關東軍司令部便制定了《對時局處理大綱》，提出了以河北、山東、山西、察哈爾、綏遠“五省自治為最終目標，先將河北及山東二省（將來包括山西）組成一個政權”，地點設在北平，配備有能力的日本顧問，對有關政治、經濟、內政等的問題進行“幕後指導”。
隨著日軍侵占地區的擴大，其在華北建立政權的目標也發生了重大變化。10 月28 日，華北日軍特務部進而提出在華北建立政權，作為取代南京政府的中央政府，使之在日本軍勢力范圍內的全部地區普及其政令。這一主張為日本陸軍中央部所接受，因而成為建立在日本控制下的傀儡政權的指導方針。其設想是先在河北、山東、山西、察哈爾分別建立獨立政權，再組成聯省政府，以後再號召與策動華中、華南等地的傀儡政府與聯省政府合流，逐漸成為取代現有中國中央政府的“新中央政府”。據此，華北日軍特務部便開始了在北平籌組偽政權的活動。
12 月13 日，日軍占領中國首都南京。14 日，華北日軍特務部便扶植老牌親日分子、曾代理北平政務委員會委員長的王克敏，原冀察政務委員會委員湯爾和、王揖唐、齊燮元以及曾任北京政府要職的董康、高凌霨、朱深、江朝宗等人，在北平炮制了號稱中華民國的“臨時政府”。
“臨時政府”組織大綱是由華北日軍特務部制定的，實行總統制。但是，由于尚未物色到擔任總統的適當人選，故將“總統”席位空缺，分別設立行政、議政、司法三個委員會，分掌各項權力；以“中華民國”為年號，因帶有臨時性質，故稱“臨時政府”。但“國旗”和“國歌”仍為北京政府時代的五色旗和卿云歌。
“臨時政府”以齊燮元、董康、王克敏、王揖唐、朱深為常務委員；湯爾和、董康、王克敏分任議政、司法、行政各委員會委員長。行政委員會為處理政務的機關，下設行政、治安、文教、法制及災區救濟各部，以王克敏、齊燮元、朱深、王揖唐分任各部部長。1938 年3 月10 日，成立了“中國聯合准備銀行”，發行與日元等值的“聯銀券”。4 月1 日，行政委員會各部部長改稱總長，組織機構有所增加和調整，計有內政、財政、治安、教育、實業、法制各部及外事局、建設總署等。
1937 年12 月24 日，日本內閣會議通過了《處理中國事變綱要》案，對華北日軍成立“臨時政府”的方針予以肯定。《綱要》規定：對于“臨時政府”要逐步擴大和加強，使它成為重建“新中國的中心勢力”。其所轄區域，“由軍事行動進展的程度而定，但大致定為河北、山東、山西三省及察哈爾省的一部分，取消冀東自治政府，使之與新政權合並”。據此，此前成立的平津地方維持會宣布結束；冀東防共自治政府亦于1938 年2 月1 日取消，所轄冀東20 余縣地區劃歸河北省政府。在此前後，華北日本方面軍在占領的隴海鐵路線以北區域的河北、山東、山西、河南、北平、天津等省市，及以徐州為中心的江蘇和安徽北部地區，相繼成立了隸屬“臨時政府”的各偽省市政府。
上述《處理中國事變綱要》規定：在政治上日本將通過派遣顧問，對偽臨時政府在制定政策方面進行指導；在經濟上，將由日本對華北經濟進行開發和統制。為此，1938 年4 月17 日，即由華北日軍司令官寺內壽一與王克敏簽訂了關于政府顧問的《約定》，顧問便成了凌駕于“臨時政府”之上的“欽派總管”；此前的3 月26 日，雙方已簽訂了成立中日經濟協議會的《覺書》，由日本最高經濟顧問掌握經濟的最高權力。6 月27 日，日本成立了華北開發公司，由該公司對華北的交通、通信、礦業、鹽業、電力等重要產業進行開發、統制和經營。
繼“臨時政府”之後，1938 年3 月28 日，日本華中派遣軍也在南京扶植老牌親日分子梁鴻志以及陳群、溫宗堯等人，成立了號稱中華民國的“維新政府”。梁鴻志曾任北京政府安福國會參議會議員兼秘書長；陳群曾任國民黨首都警察廳廳長，溫宗堯曾任廣州軍政府總裁。“維新政府”轄區為華中的江蘇、浙江、安徽三省及上海、南京兩特別市地區，將來還要包括華中的其他地區及華南地區。根據日本政府決定的《調整華北及華中政權關系要領》的規定，華中新政權是一個地方政權；原則上以“臨時政府”作為中央政府，盡快使其合並統一。
“維新政府”雖為地方政府，卻設有類似中央政府的行政、立法及司法三院，但因司法院長找不到人選，僅設行政及立法兩院；以溫宗堯為司法院院長，梁鴻志為行政院院長；另設議政委員會為最高權力機關。議政委員會設常務委員3 人，由梁鴻志、溫宗堯及內政部長陳群組成；行政院下設交通、外交、綏靖、教育、內政、財政、實業及司法行政各部。“維新政府”的所有政務與“臨時政府”一樣，由特別設立的日本顧問部控制。至同年8 月，相繼在蘇州、杭州及蚌埠成立了江蘇、浙江、安徽各偽省政府。1938 年10月16 日和翌年3 月3 日，相繼將原偽上海和南京兩市政公署改稱上海和南京兩特別市政府。
以上海為中心的長江三角洲地區是中國的經濟和金融中心，因此成為日本經濟掠奪的重點地區。為此，1938 年10 月30 日，日本在上海設立了“華中振興股份有限公司”，下設交通運輸、通訊、電氣、瓦斯、水道、礦產、水產及其他公共事業或產業等共計14 個子公司，幾乎所有經濟部門都操之于該公司之手。1939 年5 月，更以“維新政府”的名義，成立了“華興商業銀行”，發行紙幣“華興券”。
1938 年7 月15 日，日本五相會議決定了《建立中國新中央政府的指導方針》，其辦法是首先使“臨時和維新政府合作，建立聯合委員會，其次使蒙疆聯合委員會與之聯合。以後上述各個政權，逐漸吸收各種勢力，或與他們合作，使之形成真正的中央政府”。
所謂“蒙疆聯合委員會”，是日本關東軍于1937 年11 月22 日，將先後在察哈爾省的張家口、晉北的大同及綏遠省的歸綏占領區成立的察南、晉北和蒙古聯盟三個“自治”政府合並成立的一個傀儡組織，由日本特務機關長金井章次為最高顧問，並代總務委員會委員長；卓特巴紮布等為總務委員。1938 年8 月1 日，由德王（德穆楚克棟魯普）任委員長。9 月9 日，日本五相會議根據日本華北方面軍和華中派遣軍達成的協議，決定了《聯合委員會樹立綱要》。但是，關東軍堅持必須保持“蒙疆”的獨立性，不許其與“臨時”、“維新”等組成聯合委員會，結果只得由“臨時”與“維新”兩偽政府于9 月22 日成立了“中華民國聯合委員會”，由雙方各派三人組成，其權限是對有關交通、電信、郵務、金融、海關、統稅、鹽務、文教及思想等需要統制之事項進行協議。
11 月30 日，日本禦前會議決定了《調整日華新關系的方針》，將華北和“蒙疆”劃定為國防上、經濟上（特別是有關資源的開發和利用方面）的日華緊密結合地區。在“蒙疆”地方，除上述外，特別為了防共，應取得軍事上、政治上的“特殊地位”。據此，日本駐蒙兵團和興亞院蒙疆聯絡部，于1939 年1 月1 日，將“蒙疆聯合委員會”改稱“蒙古聯合自治政府”，以德王（德穆楚克棟魯普）為主席，以張家口為“政府”所在地，以“龍旗”為偽政權旗幟，用成吉思汗紀元。由此，包括晉北13 縣在內的綏遠、察哈爾地區，便成為在日本直接統治下的特別“高度防共自治區域”。
第二節汪精衛投敵與日本關于成立“新中央政府”的方針1938 年1 月16 日，日本首相近衛發表了“不以國民政府為對手”聲明後，為實現在中國建立“新中央政府”，以圖迫使重慶國民政府對日屈服和投降，日本在占領區建立傀儡偽政權的同時，暗中策動時為國民黨副總裁、國民參政會議長的汪精衛脫逃重慶，降日反蔣，另立中國“新中央政府”。同年12 月19 日，汪精衛根據與日方簽訂的上海重光堂秘密協議，由重慶逃抵越南河內，29 日發表《豔電》，響應近衛22 日發表的招降聲明。按照計劃，汪本預定在日軍占領和尚未占領的云南、四川及廣東、廣西四省地區建立反蔣反共政府，但由于龍云等人不予響應，使其計劃破產。汪精衛乃進而于1939 年2 月派高宗武向日方提出了與淪陷區各已成立的偽政權及日本正在策反的吳佩孚等合流，在南京成立以其為首的“新國民政府”的計劃。日本內閣決定予以支持。于是，汪由河內潛往上海後，即于5 月31 日，偕周佛海、陶希聖、高宗武、梅思平前往東京，與日本當局進行組府交涉。為此，6 月6 日，日本五相會議作出了《樹立新中央政府的方針》的決定。
《方針》規定，“新中央政府”要以汪精衛、吳佩孚、已成立各偽政權及“改變主意的重慶政府”等為其構成分子；“新中央政府”必須以1938年11 月30 日日本禦前會議決定的《調整日中新關系方針》為依據。並規定，華北應是國防上經濟上的日華緊密結合地區（蒙疆為特別高度的防共自治區域），長江下游地區在經濟上作為日華緊密結合帶，華南沿海特定島嶼設立特殊地位，並要特別考慮對現有政權的特殊關系的處理。以此為依據，與日本正式調整國交。參加“新中央政府”的所有成員，必須先接受上述原則；“新中央政府”的構成及成立的時間，要以日本適應于綜貫全局的戰爭指導上的階段，以自主的觀點處置之。
7 月9 日，汪精衛在上海發表《我對于中日關系之根本觀念及前進目標》的廣播講話，宣布與重慶斷絕關系。汪精衛在結束與日方的交涉返回上海之後，8 月28 日在上海召開了所謂“中國國民黨第六次全國代表大會”，當上了“國民黨”的主席，並獲得了“延請國內賢智之士，參加中央政治委員會”，准備國民政府“還都”南京的“授權”。據此，汪精衛便緊鑼密鼓地與北平、南京兩偽政權首要進行合流的談判並與吳佩孚密信往返，促其“出山”。為接受日本所提要求，11 月1 日起，周佛海、陶希聖、梅思平、林柏生以及陳公博等人代表三方與代表日本政府的梅機關之間開始了“內約”談判，至12月30 日，簽訂了《調整中日新關系之協議文件》。
協議文件規定：第一，在中日“滿”共同建設東亞新秩序的口號下，除承認“滿洲國”外，還要設定在華北及內蒙之國防上及經濟上中日間“緊密合作地帶”；為防共起見，在內蒙特別設定軍事上及政治上特殊地位；在長江三角地區具體實現中日間經濟上之緊密合作；在華南特定島嶼具體實現軍事上緊密合作。並在秘密及極密諒解事項中，詳細規定了日本在軍事上、經濟上和政治上的廣泛權利。第二，確定了“中央政府”與“既成政權”的關系：即取消“臨時政府”之名稱，其政務由新成立的華北政務委員會繼承，仍以五色旗為政權旗幟；取消“維新政府”，但其所辦事務應維持現狀；對于蒙古聯合自治政府，承認其高度防共自治權，仍以龍旗為政權旗幟，以成吉思汗為紀元。第三，規定了日本與“新中央政府”的關系：中央政府不聘請政治顧問，有關兩國間的協議事項，由日本駐華大使任之，但在中央及省市縣政府中得聘請財政、經濟、自然科學之技術顧問，在最高軍事機關聘請軍事顧問，並派往防共軍事上之必要地點；而所謂軍事顧問，並非只管軍事，實際上操縱了所有政務。由此，保證了日本對汪精衛之中央政府及地方政府之嚴密控制，使其成為日本之傀儡。關于汪精衛與吳佩孚合作問題，12 月4日，吳因牙疾而死，從而消除了汪精衛的組府障礙。
由于上述密約的簽訂，日本興亞院于1940 年1 月6 日通過《中央政府成立綱要案》後，8 日，日本內閣臨時會議決定了支持汪精衛成立“中央政府”的基本方針。至此，汪精衛始得在日本梅機關的導演下，于1 月下旬與南北兩偽政權的王克敏、梁鴻志等在青島舉行會談，就“中央政府”機構的主要人選，以及召開中央政治會議，成立“中央政府”等事項達成協議。關于與“蒙古聯合自治政府”關系的處理，在會談開始前，由周佛海代表汪精衛與德王代表李守信簽訂《備忘錄》，承認了“蒙古聯合自治政府”為高度防共自治區域。汪精衛“還都”南京之舉，終于被提上日程。
第三節汪精衛國民政府的僭立3 月20 日至22 日，汪精衛在南京召開了有汪記國民黨中央執監委員、偽臨時政府與維新政府、“蒙古聯合自治政府”、國家社會黨、青年黨及所謂無黨派人士參加的中央政治會議，相繼通過了“授權”汪精衛決定中日新關系調整方針、“中央政府”樹立大綱及政綱、中央政治委員會組織條例、修正國民政府組織系統表、修正國民政府組織法第15 條，廢止“臨時政府”與“維新政府”名稱及其善後辦法，設置華北政務委員會，實施憲政，對重慶政府處置方法，以及偽國民政府各院部會主要人事等案。
《中央政府樹立大綱》規定，偽府名稱為“國民政府”，“首都”設于南京，“國旗”為青天白日滿地紅旗，但另附標志，成立日期為3 月30 日。《修正國民政府組織法第15 條》規定：憲法未公布以前，行政、立法、司法、監察、考試各院，各自對中央政治委員會負責。關于臨時、維新兩偽府原政府取消善後辦法規定：“臨時政府”所辦政務由“國民政府”令華北政務委員會接收，並從速調整；所有人員由華北政務委員會和“國民政府”分別盡量任用。
偽府組織號稱“還都”，故盜用重慶國民政府組織系統，設主席及行政、立法、司法、監察、考試五院及軍事委員會，以重慶國民政府主席林森為主席，由汪精衛代理；汪精衛，陳公博、溫宗堯、梁鴻志、王揖唐分任各院院長。行政院設內政、外交、財政、軍政、海軍、教育、司法行政、工商、農礦、鐵道、交通、社會、宣傳、警政等14 部及賑務、華僑、邊疆、水利等4委員會，由陳群、褚民誼、周佛海、鮑文樾（代）、汪精衛（兼）、趙正平、李聖五、梅思平、趙毓松、傅式說、諸青來、丁默邨、林柏生、岑德廣、陳濟成、羅君強、楊壽楣等任各部部長及各委員會委員長。
軍事委員會委員長汪精衛，下設參謀本部、軍事參議院、軍事訓練部、政治訓練部及開封、武漢兩綏靖主任公署、華北及蘇浙皖三省綏靖軍；由楊揆一（代）、任援道（代）、蕭叔萱（代）、陳公博（兼）、劉郁芬、葉蓬、齊燮元等分別任總長、院長、主任及總司令。
華北政務委員會委員長王克敏，設常務委員及內政、財政、綏靖、實業、教育、建設6 個總署及政務廳；由王克敏（兼）、汪時璟、齊燮元、王蔭泰、湯爾和、殷同任督辦，常務委員朱深兼任政務廳廳長。
另設中央政治委員會，為偽府最高之指導機關，其組織條例規定，有關立法原則、施政方針、軍事及外交大計、財政及經濟計劃、國民政府主席及委員、各院院長、副院長暨各政務官之人選，以及中政會主席認為應交會議之事項，均應交該會決議；中政會主席由中國國民黨中央執行委員會主席任之，委員24 至30 人，由主席就國民黨中央執監委員、其他合法政黨干部人員、在社會上負有重望之人士中分別指定或延聘；委員會設常委6 至8 人，由主席指定；下設法制、內政、外交、軍事、財政、經濟、教育及其他專門委員會，3 月27 日增設社會事業專門事業委員會和秘書廳。3 月24 日，汪精衛以中政會主席身份，決定並公布了當然委員、列席委員、指定委員、聘請委員等名單。3 月26 日，公布了中政會秘書長、副秘書長及上述各專門委員會主任、副主任名單。
3 月30 日，汪精衛率各院、部、會的部長、副部長、委員長、副委員長在偽府所在地，即原國民政府考試院甯遠樓舉行就職典禮，宣布“國民政府還都南京”。在此前的29 日，偽維新政府發表解消聲明，宣布即日起解消。30 日，偽臨時政府及兩政府聯合委員會宣布取消；華北政務委員會亦于是日宣布成立，王克敏等宣布就職。華北政務委員會所轄地域為內長城線（含）以南的河北、山西（晉北13 縣地區，劃入“蒙古聯合自治政府”所屬地區）及山東三省。但日本華北方面軍駐紮占領的河南東部、北部和以徐州為中心的蘇北與皖北地區，隸屬于華北政務委員會。至于日軍在占領廣州、武漢後，在廣州成立的偽廣東省政府，在漢口成立的偽漢口特別市政府，在武昌成立的偽湖北省政府，由于這些地區分屬日本華中第11 軍和華南第21 軍占領區，在日本分而治之政策下，兩偽省政府及漢口特別市政府，均在當地日軍控制之下。因此，汪精衛偽國民政府雖號稱“新中央政府”，實際上不過是取代偽維新政府而已。
第四節“國交”調整談判與日本對偽府的承認日本政府在作出准許汪精衛成立“新中央政府”的決定時，提出了一個保留條件：即先派特派大使，調整邦交，以為事實上的承認；再派全權大使，為法理上之承認。因此，汪偽政權成立時，不僅在國際上無任何國家予以承認，就連其炮制者日本，也未予以正式承認。
關于“國交”調整談判，日本作為對汪精衛的許諾，決定派遣前首相阿部信行為特派大使。4 月23 日，阿部率領“日本國民慶祝國民政府成立使節團”到南京，26 日，參加慶祝“還都”典禮。但是，由于日本時在香港與宋子良間的談判即所謂“桐工作”一直在時斷時續地進行，同時由興亞院成立的條約對策委員會對于有關條約的原則和各項要求正在擬定方案之中，因此日方一直拖延談判開始日期。直至6 月11 日，日本政府與軍部聯絡委員會在對條約委員會擬定的條約草案審定後，始向阿部信行發出訓令指出，日本對承認“新中央政府”要以簽訂條約的形式進行，並規定此次談判按1939年12 月簽訂的《內約》之要求進行，首先要汪方做到全面確認《內約》，但日方不受《內約》的約束。
汪、日“調整國交”談判于7 月5 日開始，至8 月28 日，經過15 次正式會談和一系列非正式會談，完成了所有問題的討論。31 日，舉行第16 次會議，亦即最後一次會議，由中方主席委員褚民誼，日方主席委員日高在條約上進行草簽。一共達成了《基本關系條約》、《附屬議定書》、《附屬議定書了解事項》、《附屬秘密協議》及《附屬秘密協定》、《中日滿共同宣言》等9 項議案，不僅包含了《協議文件》的全部內容，而且日本惟恐有所遺漏，還在條約中特別規定：“協議文件之內容中，此次雖有未經訂入者，但確認之效力存續，將來仍可依據《協議文件》之規定，努力求其實現。又為補充條約及附屬文書計，仍宜依據《協議文件》，再對具體事項締結協定。”盡管如此，但日本並未立即予以簽字，由于日本期待與重慶的交涉取得成功，以便在重慶與南京實現合流與合作的形勢下實現其滅亡中國的目的，因此一直不予正式簽字。直至9 月下旬，香港談判毫無結果，日本中國派遣軍總司令部不得不下令終止“桐工作”之進行。但日本政府仍寄希望于通過“錢永銘路線”對重慶的誘降活動成功。直到11 月下旬，“錢永銘工作”毫無進展，日本政府才不得不決定與汪精衛正式簽訂《基本關系條約》，並發表《中日滿共同宣言》，由汪精衛正式承認偽滿洲國，日本則正式承認汪精衛南京國民政府。在簽約的前一天，汪精衛依據日方的要求，正式就任“國民政府主席”。
第五節日本對偽府的強化汪精衛“新中央政府”成立後，日本不僅依據汪日《協議文件》，相繼派定了以影佐禎昭為最高軍事顧問、以青木一男為經濟顧問的經濟顧問團，以及所謂教授、技術人員等各種名義，對汪偽各級政權進行“內部指導”，還通過“興亞院”及其在各占領區設立的“聯絡部”進行“外部指導”，對其嚴密控制。而且南京的中國派遣軍總司令部及各地的日軍，對于汪偽政權，更是號令一切。正如當時人所描寫的那樣：汪精衛的號令不出南京城門。日本直到迫于與重慶和平談判無望，在承認汪偽政權之後，才轉而以強化汪偽政權為主要方針。
首先，樹立汪記國民黨的中心勢力。在汪偽政權成立前，日本相繼于1938年在南京成立了大民會、1939 年在上海成立了新亞建國運動本部、1940 年在武漢成立了共和黨等三個漢奸組織，其目的是本其分而自治之方針，借這些組織來削弱汪偽國民黨的勢力。汪偽政權成立後，汪精衛在增強其“中央政府”權力的同時，要求日本取消上述三組織，獲日本的同意，汪遂通過12月15 日召開的汪記國民黨三中全會，以上述三組織加入偽國民黨的形式，使其解散。
第二，允許成立“中央銀行”，並發行紙幣中儲券。加強偽府財政，成立“中央銀行”，是汪精衛在籌組偽府時向日本提出的要求。偽府成立之後，很快成立了中央銀行籌備委員會，並定名為“中央儲備銀行”。但是，由于日本在華北已成立了“中國聯合准備銀行”，發行與日元等值的聯銀券；在隴海路以南的華中、華南占領區不僅發行軍用手票，而且由“維新政府”成立了華興商業銀行，發行“華興券”，日本害怕汪記中央銀行的成立會影響其既定的金融體系，因此遲遲不予許可。
由于對重慶誘和無望，出于利用汪記中央儲備銀行發行紙幣，打擊法幣，破壞中國政府的金融，遂于1940 年12 月17 日，與偽財政部長周佛海簽訂了《關于設立中央儲備銀行之覺書》，確保了日本對該行的嚴密控制。1941 年1 月6 日偽中央儲備銀行在南京成立，並開始營業。繼而在上海、杭州、蘇州等城市建立分行、支行與辦事處等機構。
依據《中央儲備銀行法》規定：該行為“國家銀行，由國民政府設置之”。並由“國民政府”授權發行本位幣及輔幣之兌換券，經理國庫；承募內外債，及其還本付息事宜。發行的中儲券為1 元、5 元、10 元、50 元及100 元，並發行輔幣1 分、5 分、1 角、2 角、5 角。中儲券發行之初，與法幣等值。1942年3 月，日本政府決定對法幣進行壓迫，並以中儲行為日本軍費及其他必要資金的調劑銀行，即以種種強制手段，限制法幣的流通使用、攜帶與保存，3 月，強制兌換。1943 年4 月1 日起，日本決定停止在華中、華南占領區發行軍票，所有該地日軍在華支出及銀行存款、借款、彙兌等項支付，亦不再使用軍票。因此，中儲券遂成為汪偽政權統治區的唯一通貨。
第三，在政治上，日本通過“清鄉”運動，鞏固和擴大其占領區域，促使德、意法西斯盟國承認汪偽政權，以增強其政治地位。
早在1940 年11 月13 日，日本禦前會議在《處理中國事變綱要》的決定中便提出，為實施對華長期作戰的戰略，對于汪精衛國民政府，重要的是使其專事協助日本加強綜合作戰力量，使它向日軍占領區內努力滲透其政治力量。據此，南京日本中國派遣軍總司令部制定了《長期作戰政治策略指導方針概要》，分別從政務、經濟和思想三個方面提出了具體要求，經由最高軍事顧問影佐向汪提交了“清鄉”計劃，1941 年3 月24 日，遂由偽中央政治委員會會議通過成立以汪精衛為委員長，以特工頭子李士群為秘書長的“清鄉委員會”案。
1941 年6 月16 日至25 日，汪精衛應召到東京，由首相近衛及內閣要員面告日本政府的決定。24 日，近衛與汪精衛發表《共同宣言》，聲稱雙方相誓為建設東亞新秩序之共同目標更進一步之努力。“國民政府”務必在政治上、軍事上、經濟上提供中日攜協力之具體事實；日本政府亦對之為更進一步之援助，俾國民政府能發揮獨立自由之權能，以努力于分擔建設東亞新秩序之責任。為此，日本政府宣稱向汪提供3 億日元政治貸款，並贈送一架海軍運輸機，改作汪精衛的專機，汪取名為“海鶼”號。
早在汪赴日之前，日本外相松岡洋右于4 月間，通過對德國的訪問，使德國政府同意由德、意等國宣布對汪偽政權的承認。汪在東京時，日本政府即將此一決定向其作了通告。汪返回南京後的7 月1 日和2 日，德國、意大利、羅馬尼亞、斯洛伐克、克羅地亞、西班牙、匈牙利、保加利亞等8 國，宣布承認汪精衛國民政府，8 月18 日，丹麥亦宣布承認。
汪與近衛共同宣言中的所謂“國民政府”必須提供中日攜協力之具體事實，是要求汪偽政府努力協助日本即將在蘇南地區發動的“清鄉”運動。從1941 年7 月1 日至1943 年間，日軍相繼從以蘇州為中心的蘇南地區開始，然後擴及太湖東南地區、上海市區、鎮江地區、蘇北地區以及蚌埠地區進行了一期又一期的“清鄉”。汪偽政權通過偽清鄉委員會組織了龐大的政治、經濟、軍事、警察、稅收以及文化教育等各種機構，與之配合，妄圖憑借日本的刺刀，建立起“和平”的模范區域，實現由局部的“和平”拓展至全面“和平”的夢想。至1943 年5 月，由于漢奸集團間的權力爭斗和“清鄉”的失敗，汪偽國民政府將“清鄉委員會”撤銷，“清鄉”活動改由各偽省、市政府負責。
推行奴化統治，使中國人民成為日本奴役下的順民、良民，既是日本的要求，也是汪偽政權努力追求的目標。為此，汪精衛除推行奴化教育外，還開展了“東亞聯盟運動”和“新國民運動”。
所謂“東亞聯盟”，是九一八事變制造者之一的石原莞爾和板垣征四郎最早提出的。1939 年8 月，石原莞爾為使近衛提出的建設“東亞新秩序”侵略目標具體化，提出了中國與日本、“滿洲國”實現“國防的共同，經濟的一體化，政治的獨立”的口號，並在日本國內得到了一些議員的響應，由此而開展了“東亞聯盟運動”。1940 年5 月，漢奸繆斌首先在北平成立了“中國東亞聯盟協會”，接著偽廣東省教育廳長林汝珩、偽南京市長周學昌等人，也相繼在廣州成立了“中華東亞聯盟協會”，在南京成立了“東亞聯盟中國同志會”，並出版刊物，鼓吹“東亞聯盟”的理想。
“東亞聯盟”口號一經提出，便得到汪精衛的熱烈贊同。在“東亞聯盟中國同志會”成立後的12 月4 日，汪致信日本首相近衛，認為東亞聯盟四大口號洵屬切要，“蓋條件鮮明、主張堅定，一般青年愛國家、愛民族之心得到滿足，始能放心踏步向東亞複興、中日共榮之大道前進”。並要求由日本“躬執桴鼓”。
1941 年2 月1 日，在日本中國派遣軍參謀總長板垣征四郎的支持下，汪精衛在南京成立了以其為會長的“東亞聯盟中國總會”。其宗旨為對外實現“中日滿的結合”，進而建立以日本為主宰的“東亞新秩序”。“東亞聯盟中國總會”成立後，除將廣州、南京之東亞聯盟改為分會外，還相繼在上海、武漢等地建立各省、市分會，並出刊《東亞聯盟》月刊等刊物。
汪精衛既希望借“東亞聯盟”的“政治獨立”主張使其國民政府取得獨立的地位，也希圖借“東亞聯盟”運動之開展，促使重慶當局放棄抗戰，參加其“和平運動”，而同歸于複興中國複興東亞之途。但是，正當汪精衛不遺余力地鼓吹開展“東亞聯盟”運動時，日本國內卻開始了對這一運動的批判，稱聯盟論主張中日“滿”平等的結合，是反對日本肇國精神，晦冥皇國的主權地位，故意無視日本的領導，嚴厲禁止其組織的活動。曾支持成立“東亞聯盟”中國總會的板垣征四郎也于7 月調離南京。“東亞聯盟中國總會”並未遭解散，成為一個奴化宣傳的組織。
所謂“新國民運動”，是按照汪精衛鼓吹的“清鄉先要清心”，即要使民眾信仰“和平運動”之口號。會議發表的《宣言》稱，新國民運動的開展，是為實現“和平反共建國”之目標，使民眾樹立新的精神的、物資的基礎，在精神上“使人人皆能有至誠則恒，舍身救世之素養”，努力于“和平運動”；在物資上有“勞身熟思銖積寸累之習慣”，以便為日本侵華戰爭提供物資，並能認定“和平反共”為唯一出路。
日本發動號稱“大東亞戰爭”的太平洋戰爭後，汪偽國民政府更把“新國民運動”的推行，作為支持“大東亞戰爭”的重要手段。31 日，偽中央政治委員會通過了《新國民運動綱要》，並于1942 年元旦發表。《綱要》鼓吹：為完成大東亞戰爭，樹立新精神，從今以後把愛中日愛東亞的心，打成一片，要從物資上、人力上為日本提供支持。6 月2 日，汪偽行政院又決議設立“新國民運動促進委員會”。7 月9 日，偽中央政治委員會更通過《國民實施訓練案》，普遍成立青年團與童子軍的組織，以此作為對青少年進行奴化訓練的機構。
第六節向英美宣戰與偽府機構的調整日本發動太平洋戰爭後，汪偽國民政府即以“同甘共苦”的口號，表示全力支持。為此，汪精衛不僅一再鼓吹要把偽府的一切措施用于支持大東亞戰爭，且于1942 年5 月4 日親往長春，對“滿洲國”進行訪問，以表示偽國民政府與“滿洲國”團結一致地協助日本。接著，向日本提出了對英美宣戰，參加大東亞戰爭的要求。但日本既疑心汪偽政權之所以要求參戰，是為了借機獲得英美在上海等地的權益，又擔心會因為南京政府的參戰，招致中國民心的背離，因此遲遲未作出允許其參戰的決定。直至日軍在太平洋戰場接連慘敗，為挽救戰局，日本禦前會議乃于12 月21 日，作出了《為完成大東亞戰爭處理對華問題的根本方針》的決定，以加強偽政權的政治力量，實現甯渝合流、蔣汪合作為目標。
所謂加強政治力量，包括在政治上減少干涉，並加強偽中央政府對地方政權的指導；撤銷租界和撤廢治外法權，使汪偽政權在提供物資和維持治安上，不遺余力地和日本徹底合作；在經濟上改變當前由日本全部統制的政策，以增加日本獲取戰爭必須的物資為主要目標，並在設法重點開發和取得占領區內的重要物資的同時，積極奪取抗戰區的物資。
1943 年1 月9 日，根據日本的指令，偽中央政治委員會臨時會議通過向英美宣戰案，發表《宣戰布告》；成立以汪為主席的最高國防會議，作為戰時最高權力機構。與此同時，汪精衛還與日本駐南京大使重光葵簽訂《共同宣言》和《交還租界與撤廢治外法權協定書》，宣稱雙方為完成對英美作戰，在軍事上、政治上、經濟上實行全面合作；日本聲明交還在華專管租界及公共租界，並撤廢在華治外法權。
與此同時，日本允許從2 月5 日起在汪偽政權所在地區，取消青天白日滿地紅旗幟上附加的寫著“和平、反共、建國”字樣的三角形黃色布片；從2 月9 日起，華北政務委員會所在地取消五色旗，改懸青天白日旗。3 月23日，偽行政院會議撤銷了1942 年5 月設置的浙東特別區公署，恢複原浙江省政府建制。26 日，將廈門市改為行政院直轄市。5 月6 日，偽中央政治委員會會議決議設置江西省政府；6 月19 日省政府成立，轄九江、星子、德安、瑞昌、南昌、永修、新建、安義等八縣及南昌市、廬山特別區，以及安徽省的彭澤、湖口等縣地區，省治九江。27 日，成立江蘇省第一區行政督察專員公署。10 月5 日，偽府特派胡毓坤為軍事委員會駐華北委員，設立駐華北委員會辦事處；7 日，偽中央政治委員會通過司法行政部華北事務署案，以示軍事與司法的統一。1944 年1 月，取消1942 年1 月15 日設置的蘇淮特別行政區公署，改設淮海省政府，省治徐州，並將蘇北各縣交還江蘇省政府。于此，使汪偽政權統治區域有所擴大。
在此之前的1942 年8 月20 日，偽中央政治委員會為參加對英美作戰，對軍事委員會組織機構進行過調整，將隸屬行政院的軍政部及海軍部改隸軍事委員會，並將軍政部改稱陸軍部；將原辦公廳、參謀部、軍事及政治訓練部合並為陸軍編練總監；設參謀本部、軍事參議院及總務廳。1943 年1 月13日，為適應“參戰”的需要，偽最高國防會議決議改組行政機構：將行政院全國經濟委員會、新國民運動促進委員會隸屬于國民政府；社會運動指導委員會與賑務委員會合並為社會福利部；糧食管理委員會改為糧食部；撤銷邊疆委員會，在內政部內設邊疆局；撤銷僑務委員會，于外交部內設僑務局；將水利委員會與交通部合並，改設建設部；各部設次長一人，取消原有政務及常務次長名義，增設咨詢委員。20 日，偽最高國防會議決議調整地方行政機構：將省主席制改為省長制，現任省政府委員改為參事；修訂1940 年12月19 日制定的全國經濟委員會組織條例，除仍由行政院院長兼委員長外，增派行政院副院長和華北政務委員會委員長兼副委員長。
1 月19 日汪精衛發表《告將士書》，要偽軍加強訓練，以圖迅掃英美敵氣。2 月15 日，召開軍事會議，策劃協助日軍進行大東亞戰爭問題；3 月10日由偽中央軍校學生與日軍舉行聯合軍事演習；14 日，東條英機來華視察軍事，抵南京時，汪精衛即提出允許其擴建軍隊和給予武器援助等項要求。4月7 日，陳公博作為特派大使訪日，在抵達東京對記者發表談話時稱：國民政府將竭其人力物力協助日本進行大東亞戰爭，無論有任何犧牲都不推辭。27 日，偽軍事委員會派陸軍部長葉蓬率軍事視察團去日本。5 月6 日，葉蓬在日本陸相東條和參謀總長杉山元聯合舉行的招待會上致答詞時稱：國民政府一經實現參戰，便不容瞻顧徘徊。所謂甘苦與共、生死相依，乃是自然之理。國民政府及其軍隊，將不計現代作戰所需條件為何，不問將來勝敗屬誰，惟以道義與感情之所在，及決心與作為之所向，與日本協力到底，作戰到底。偽國民政府為發動民眾“參戰”，在向英美宣戰的當天下午，在南京舉行“國民精神總動員首都民眾大會”，汪精衛在講話中鼓吹，要以同甘共苦、同生共死的精神，與日本協力，實現東亞的共榮。次日，偽行政院召開各偽省市長會議，策劃宣戰後中央及地方戰時經濟如何增產、如何加強治安、如何開展新國民運動及實行國民精神總動員等問題。12 日，偽南京市政府組織了民眾擁護參戰示威游行。接著各偽省市政府在蘇州、廣州、武漢、杭州、上海、蚌埠等地，相繼舉行擁護參戰擊潰英美示威集會。偽新國民運動促進委員會、偽教育部都相繼召開會議，鼓吹與日本同心協力，推進實施“死中求生，亡中求存”。為推進新國民運動的開展，偽上海、南京市政府及各偽省政府相繼成立新國民運動促進委員會分會。6 月20 日，更成立新國民運動促進委員會暑期集訓委員會，先後在南京、上海兩地開辦了公務員及青少年團集訓營。由汪精衛、陳公博、周佛海等人親自講解《新國民運動綱要》等。隨著汪偽政權的“參戰”，偽軍也有相當大的發展。汪偽政權成立之初，主要是接收了原維新政府所屬的蘇浙皖綏靖軍，于1941 年1 月將其改稱第一方面軍，以任援道為司令。同年2 月，國民黨魯蘇游擊縱隊副總指揮李長江率部投敵，參加汪偽政權，所部改稱和平建國軍第一集團軍，以李長江為總司令。1942 年1 月，汪偽軍事委員會以偽陸軍軍官學校畢業生為骨干，將日軍移送的被俘國民黨官兵組建成警衛師，以李謳一為師長。同年4 月，冀察戰區所屬第39 集團軍總司令孫良誠投敵，參加汪偽政權，所部改編為第二方面軍，以孫良誠為總司令。1943 年1 月，魯蘇戰區新編第四師師長吳化文；4 月，新5 軍軍長孫殿英；5 月，第24 集團軍總司令龐炳勳；6 月，蘇魯戰區第112 師師長榮子恒等，相繼率部投敵，參加汪偽政權，各部分別改編為第三、第五、第六方面軍和第十軍，以吳化文、孫殿英、龐炳勳為各方面軍總司令，以榮子恒為第十軍軍長。在此前後，偽軍事委員會將警衛師改稱警衛第二師，並相繼成立警衛第一師及第三師。除此，還有由蘇豫綏靖公署撤銷後改編的以張嵐峰為總司令的第四方面軍，以及廣州、武漢、徐州、九江等綏靖公署所屬偽軍。1940 年7 月成立的偽財政部中央稅警第一、第二兩團，也于1943 年3 月合編為中央稅警總團，總團長羅君強。
依據汪精衛與重光葵簽訂的《交還租界和撤廢治外法權協定》，2 月9日，偽行政院成立了以褚民誼為主任委員的接收租界和撤廢治外法權兩委員會。3 月14 日，褚民誼與重光葵簽訂《交還專管租界實施細目協定》，由日本交還杭州、蘇州、漢口、沙市、天津、福州、廈門及重慶等地租界。22 日，簽訂交還北京公使館區實施條款；27 日，簽訂交還鼓浪嶼公共租界實施條款。29 日，褚民誼與意大利大使戴良誼簽訂《關于意大利政府交還北平使館區域行政權協定》。6 月30 日褚民誼與重光葵簽訂《關于交還上海公共租界條款》。7 月22 日，褚民誼與法國維希政府大使館參事簽訂《關于交還上海專管租界實施條款》，並于30 日接收了上海法租界，8 月1 日接收了上海公共租界。偽上海特別市政府將兩租界區改為上海特別市第八及第一區，由陳公博兼兩區公署署長。在此之前的7 月31 日，汪日間還簽訂了《關于對在中華民國之日本國臣民課稅之條約》及《附屬協定》。條約規定，在華日本國臣民不受較次于中華民國國民之待遇，如僑民應有依據司法手續者，在服從中國裁判轄權以前，由日本國領事館行之，8 月1 日起實施。
5 月31 日，日本禦前會議通過《大東亞政略指導大綱》案，決定與汪精衛改訂基本關系條約，締結日中同盟條約，借此相機指導偽國民政府實施對重慶政府之“政治工作”，以圖實現“中國事變”和平解決。為此，10 月30日，依據日本的定案，汪精衛與日本大使谷正之簽訂了《同盟條約》及《附屬議定書》。《同盟條約》規定，雙方為永久維持善鄰友好之關系及建設大東亞，並確保其安定起見，應在各方面采取互助敦睦之方法，互相緊密協力，盡量援助和實行緊密的經濟提攜，從即日起，廢除《基本關系條約》。
在經濟上，日本為便利搜刮軍事物資，宣布放棄對占領區經濟的獨占和統制，將物資統制權移交汪偽政權。
3 月13 日，偽最高國防會議決議成立由原交通銀行總經理唐壽民任理事長的全國商業統制總會，由該會負責實施收買配給統制物資、物資交換、營運、軍需物資的采購等事宜。17 日，成立了由中日雙方派員組成的“物資統制審議委員會”，作為實施統制的決策機構。該會雖然由偽財政部部長周佛海任委員長，但物資統制審議權完全操于副委員長、日本公使堀內干城之手。
商統會成立後，在打擊囤積的口號下，于3 月24 日下令，自即日起，在上海實行棉紗棉布存貨登記。4 月1 日，上海市經濟局下令，自5 日起主要物品總登記。5 月3 日，偽最高國防會議通過《囤積主要商品治罪暫行條例案》。13 日，偽最高國防會議通過成立以偽上海市長陳公博為委員長的汪日聯合上海物資調查委員會，對上海市所有紡織廠及商號的棉紗及棉布存貨進行實地調查登記。
7 月14 日，日本大本營與政府聯絡會議決定了對華緊急施策案，決定對上海現存全部棉紗棉布實行強制收買。8 月9 日，汪精衛在上海召開最高國防會議臨時會議，作出了強行收買棉紗棉布的決定，指定全國商業統制總會實施。17 日，商業統制總會成立收買棉紗棉布上海辦事處，23 日起開始強制收買。9 月1 日，對上海市所有針織廠及商號所存針織品，如毛巾、手帕、汗衫、線襪等進行登記，並對主要工業原料品進行調查。24 日物資調查委員會頒布《棉紗棉布查緝辦法》及《密告及查獲非法囤積主要物資給獎辦法》，以盡力搜刮。偽江蘇、浙江、安徽、湖北等省市政府，也相繼成立了物資調查委員會，對所有物資進行調查與統計。
繼上海之後，10 月12 日起，又先後在南京、鎮江、江陰、南通、無錫、蘇州、杭州、蚌埠、蕪湖等地，實施棉紗棉布登記及收買。
除棉紗棉布外，糧食的掠奪也是日軍的重要目標。為此，9 月7 日，汪日雙方聯合成立了米糧統制委員會，由該會負責執行米糧收買配給計劃和負責采購供應日軍用米等事宜。10 月18 日，米統會在蘇浙皖三省的南京、鎮江、蘇州、無錫、蕪湖、嘉興、湖州等21 處設辦事處，作為日本軍用米的采辦處。在米統會成立的前後成立了麥粉及日用品統制委員會。除此，日偽還通過獻鐵與獻金運動，收集鋼鐵及貴金屬等物資。
第七節汪精衛斃命日本，陳公博代理偽府主席1943 年下半年，伴隨日本帝國主義的即將滅亡，汪精衛也病入膏盲。汪于1935 年11 月1 日在南京遇刺後留在背部的鉛彈引發炎症，日夜疼痛不已。1943 年11 月，日本政府為制造占領區各國傀儡政權一致支持日本的假象，決定在東京召開由南京的汪精衛、偽滿的臧式毅，以及菲律賓、緬甸、泰國、印度等國傀儡出席的“大東亞會議”。汪精衛應召，抱病前往。由于病情日趨嚴重，汪精衛乃以為其妻陳璧君檢查身體為名，請求日本首相東條派名醫往南京。13 日，東條即派內科專家黑川利雄到南京，在為陳璧君檢查後，也為汪作了檢查與診治。汪的病況無好轉，遂于12 月19 日往南京日本陸軍醫院施行手術，將鉛彈取出。手術雖然良好，創口也很快平複，但延至1944年1 月9 日，病況又開始惡化，兩腿麻木，不能行走。旋經黑川再次到南京檢查，發現汪患的是“脊骨瘤”，這是一種不治之症。日本政府為延續汪的生命，決定將汪接往日本名古屋帝大醫院治療。
汪精衛的病體，雖然由于日本醫生的治療而得以苟延殘喘，但終因醫治無術，至11 月10 日下午4 時20 分氣絕斃命。11 日下午，由南京日本使館將死訊通知偽府。12 日，偽府成立了以陳公博任委員長的哀典委員會，並發表汪精衛之死訊。汪的棺材于是日傍晚運回南京。22 日，葬于南京梅花山麓。汪在赴日時，其偽府主席職務由立法院長陳公博代拆代行；偽最高國防會議、中央政治委員會會議、軍事委員會常務會議均由陳公博主持；偽行政院事務及全國經濟委員會事務，則由行政院副院長周佛海代拆代行。12 日中午，偽中央政治委員會召開緊急會議，推舉偽府行政院院長及主席等繼任人選，決定以陳公博任偽行政院院長，代理偽府主席，兼任軍事委員會及經濟委員會、新國民運動促進委員會委員長。接著，偽府中央及地方機構人選進行了一系列調整。12 月26 日，由周佛海繼任偽上海特別市市長。
11 月20 日，陳公博在就任偽行政院院長代理偽府主席時，聲稱要以汪精衛手定之政策為其奉行之政策，不標新立異、另立方針。26 日，陳公博召開偽黨中央執行委員會臨時會議，提出了“黨不可分，國必統一”的口號，尤以聲明“矢志反共”，以與重慶合流相標榜。同時集結偽軍，部署軍事，力圖與重慶聯合反共；如統一不成，則圖謀以蘇北為基地，在國共兩黨之外，另立一局面。
第八節汪偽政權的滅亡正當陳公博圖謀與重慶合流，實現甯渝統一之際，1945 年8 月15 日，日本帝國主義在中國軍民和美英蘇等反法西斯國家的打擊下，終于接受波茨坦公告，宣布投降了。16 日下午，陳公博、周佛海奉日軍之命，召開偽中央政治委員會臨時會議，宣布偽府解散，並將該會改為南京臨時政務委員會，將偽軍事委員會改稱治安委員會；陳公博、周佛海為正、副委員長。存在了5 年又5 個半月的南京偽國民政府最終覆亡。
在日本即將投降尚未投降之時，重慶國民政府為阻止中共領導的武裝力量接受日本投降，收複淪陷區，便對偽上海市長兼稅警總團總團長周佛海，杭州偽12 軍軍長丁默邨，蘇州偽第一方面軍總司令任援道，蘇北偽第二方面軍總司令孫良誠，以及蚌埠、徐州、開封、武漢等地的偽軍將領張嵐峰、孫殿英、彭炳勳、吳化文、葉蓬等，委以軍事委員會各路先遣軍司令或總指揮等名義，令其維持各地治安，並在美軍的大力支持下，向華北、華南各地調兵遣將，接受日本投降。
9 月初，當國民政府完成了對南京、上海、杭州、廣州、武漢、北平等城市的接收和軍事部署後，由軍事委員會軍事調查統計局開始了緝捕漢奸的工作，以誘捕、突然襲擊和以奸肅奸等手段，相繼將各地主要漢奸一一逮捕。最早被捕的是時在廣州的汪妻陳璧君和偽廣東省省長褚民誼，以及偽省府各廳廳長周應湘、汪宗淮、李蔭南等人。接著，10 月14 日以蔣介石接見為名，將陳璧君、褚民誼解送南京甯海路軍統看守所關押。在南京和上海等地，將偽府黨政軍部門的主要漢奸，如偽內政部長梅思平、偽外交部長李聖五、偽海軍部長凌霄、偽中政會及最高國防會議秘書長兼軍委會經理總監岑德廣、偽軍事委員會參謀總長兼軍令部長胡毓坤、偽首都憲兵司令陳皋、京畿“剿匪”總指揮鄭大章、偽警察總監李謳一、偽南京市長周學昌、偽軍事參議院院長楊揆一等，一一捕獲。
一直盼望接受重慶委任的陳公博，卻在無可奈何之中，不得不于8 月25日偕其妻李麗莊及親信莫國康、周隆庠、陳君慧、林柏生等人，在日軍的引導下，由南京乘飛機逃往日本，以圖逃避應得的懲治。
陳公博等逃往日本後，陸軍總司令何應欽于9 月9 日向日軍總司令岡村甯次提出備忘錄，要求將陳公博等人引渡回國。至9 月30 日，中國政府派軍用飛機往日本，于10 月3 日，將陳公博引渡回國，亦關押于甯海路軍統看守所。
北平、天津地區的緝捕工作于12 月5 日同時開始，先後將偽華北政務委員會委員長王克敏及各總署督辦余晉和、杜錫鈞、唐仰杜、齊燮元等人一一逮捕。在此前後，相繼在濟南、太原、武漢、鄭州、蚌埠等地逮捕了大批漢奸。截至是年年底，各地共拘捕漢奸4692 人。在緝捕工作告一段落後，便開始了對漢奸罪行的調查，依法定罪。為此，11 月23 日，正式頒布了《處理漢奸案件條例》。12 月6 日，又公布了《懲治漢奸條例》，對漢奸之量刑作了具體規定。除軍事漢奸由軍統局處理外，其余政治、經濟、文化漢奸則交法院審理。
法院審理漢奸案犯的工作是從1946 年3 月開始的。3 月10 日，江蘇高等法院檢察官開始對陳公博偵察。4 月5 日，江蘇高等法院第一法院對陳公博進行公開審判，檢察官在起訴書中列舉了陳公博十大罪狀；12 日將陳判處死刑；6 月3 日在蘇州監獄刑場執行死刑。在陳公博被起訴前後，褚民誼、陳璧君、繆斌等人也相繼被起訴。4 月22 日，判處褚民誼死刑；判處陳璧君無期徒刑。繆斌為偽考試院副院長，並非偽府首要漢奸，但因1945 年3 月，其冒充重慶國民政府特使前往東京，與日本接洽和平，因而于4 月3 日第一個受審，判處死刑，並于5 月21 日第一個執行死刑。
在緝捕漢奸的高潮中，唯一例外的是時被委任為軍統上海行動總司令的周佛海及其親信羅君強等人。1945 年9 月30 日，國民政府在完成對上海的接收後，即以蔣介石召見為名，將周佛海等人送往重慶，軟禁于白公館。1946年9 月16 日，將其解回南京，10 月26 日，由首都高等法院進行公開審判；11 月7 日，判處死刑。1947 年3 月26 日，國民政府發布減刑令，將周佛海由死刑改為無期徒刑。這在漢奸案犯中是獨一無二的。
審理漢奸的工作于1947 年底基本結束。1948 年1 月5 日，司法行政部長在國民參政會上報告稱，截止1947 年底，漢奸案經起訴者計30828 人，不起訴者計有20718 人；起訴之後宣布無罪者6152 人，科刑者15391 人。此外尚有數千人在通緝中①。至此，在日本侵華期間，賣國求榮、為虎作倀的民族敗類，基本上都受到了法律的懲治。
① 見1948 年1 月5 日司法行政部長謝冠生在國民參政會上的報告，裁南京《中央日報》1948 年1 月5 日。