二、天下之治，天下之賢共理之——
民國以前的幕僚與幕業
智囊亦即幕僚或顧問，在中國曆史上，先有幕僚而後才有顧問之名，而幕業的興盛又與中國官僚制度密切相關。中國古代政府之所以被稱為"官僚"機構，是因為"官"與"僚"之間有著密切關系，"官"離不開"僚"，"僚"也離不開"官"，"蓋幕與官相表里，有能治之官，尤賴有知治之幕，而後可措施無失"。
幕僚是中國曆史上地方軍政大吏的幕府中擔任參謀、書記之類的僚屬，後來成了地方軍政長官沿用的辦理文書、刑名、錢谷等佐助人員的通稱，有時也指官署中所聘請的顧問人員。幕僚還有其他多種稱呼，如幕友、幕賓、師爺等等。
在古代，軍隊出征，施用帳幕，所以古代將軍的府署就稱為"幕府"。《史記·廉頗藺相如列傳》中記道："(李牧)常居代雁門，備匈奴。以便宜置吏，市租皆輸入莫(幕)府，為士卒費。"同時，"幕府"有時也指那些運籌于帷幕的大將。《後漢書·袁紹傳》中記道："幕府奉漢威靈，折沖宇宙。"後來，地方軍政大吏的府署，如明清兩代的督撫衙門，也稱"幕府"。
在秦漢以前，智囊一般多是寄食于豪門富貴之家並為之出謀劃策的食客和策士，官方對智囊沒有常設性的機構、制度和官職，智囊的隨機性和靈活性強，沒有什麼約束力。秦漢及以後，政府中逐漸出現了常設性的官職，這些官職還不能成為封建專制主義政治體制中的一個重要組成部分，它在封建國家政治生活中所起的作用之大小完全取決于當時的政治背景和統治者的賢明程度。
秦漢時期，由于封建主義官僚體系還不完備，為了使中央和地方長官能較好地完成職守，遂允許三公郡守自辟掾屬等作為輔佐。後來這些掾屬中有一部分逐漸由分曹治事轉向提供顧問、咨詢，成為智囊。
漢朝的統帥率軍出征，有權自行招聘、選任文職僚屬，設置府署，幫助處理軍政事務。這類府署設于幄幕中，因而叫"幕府"。統帥左右的文職僚屬遂被稱為"幕僚"。因此，幕僚最初是指軍隊中的文職人員，他們向軍政長官提出建議，以備顧問咨詢，幫助處理文書檔案，管理文職行政事務，他們與長官的關系較為密切。
魏晉時，戰事不斷，天下大亂，軍事因而成為一切政治活動的中心，因此幕僚制度中的幕僚名稱又多與軍事有關，如軍師、參軍等。這些常設性官職的出現，標志著智囊所從事的參謀咨詢活動由個體化逐漸轉向群體化，並且逐漸組織化、規范化和制度化。
當時，不管是衙署中的幕賓還是軍隊中的幕僚，他們都是以參謀身份參與政治軍事斗爭，因主人的存在而存在，與主人關系非同一般。
東晉時權臣桓溫獨攬軍政大權，他手下有位名叫郄超的參軍，精明能干，頗有才氣，第一個勸桓溫"定廢立大計"，因而深得桓溫信任。在桓溫眾多謀士中極為突出，是位"能令公(桓溫)喜，能令公怒"的人物。桓溫想當皇帝，最大的阻力來自擁戴東晉皇室的江南世家大族。為了試探他們的真實意圖，有一次，當江南士族首領謝安、王坦之來拜訪桓溫時，桓溫就讓郄超在簾帳後記錄談話內容。不料談話不久，一陣大風吹來，掀開了簾帳，郄超暴露出來，場面極為尷尬，郄超不得已而起身向謝安、王坦之打招呼。謝安老于世故，見此場面便哈哈大笑，說道："郄先生真可稱得上是'入幕之賓'了。"
由于幕僚制度助長了地方實權的建設，強化了地方對中央的離心力量，因此自北齊、北周到隋唐時期，曾一度被廢止。兩宋、元、明時期，中央進一步對幕僚制度作出種種限制，取消地方長官以自辟方式招聘幕僚，因而在一定程度上削弱了地方長官以自辟養幕方式擴充而形成的地方實力，加強了封建專制主義中央集權統治。後人對這一時期多有評說，說他們不知重幕，導致幕積輕而吏治受其實害。